Ii ühinemisleping (artiklid 1-3)

28. JAGU

FINANTSKONTROLL


1. Sissejuhatus
Seletuskirja on koostanud Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna juhataja Apo Oja, Euroopa Liiduga (EL) peetavate liitumisläbirääkimiste finantskontrolli töögrupi juht ning sama osakonna nõunik Mati Paljama.
Liitumisläbirääkimiste ettevalmistamiseks moodustati rahandusministri 5. detsembri 2000. aasta käskkirjaga nr. 550 töögrupp. Töögruppi kaasati esindajaid Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonnast, Riigikantselei Eurointegratsiooni büroost, Maksuametist, Põllumajandusministeeriumist, Välisministeeriumist, Siseministeeriumist ning Riigikontrollist. Töögrupi ülesandeks oli analüüsida liitmisläbirääkimiste acquis´ finantskontrollile püstitatud nõuete rakendatavust Eestis. Töögrupp tegi ettepanekud Vabariigi Valitsuse seaduse (RT I 2000, 51, 320) sisekontrolli ja siseauditit käsitlevate sätete (seaduse 6. peatükk) muutmiseks ning Vabariigi Valitsuse määruse nr. 329 “Valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste siseauditi üldeeskiri ja siseaudiitoritele esitatavad täiendavad nõuded” kehtestamiseks. Ettepanekute tegemisel arvestati ka Euroopa Komisjoni ekspertide analüüsi ning soovitustega.
Vabariigi Valitsuse seaduse 6. peatüki ning Vabariigi Valitsuse määruse 329 juuriidilise ekspertiisi tegid Euroopa Komisjoni auditi peadirektoraadi (pärast komisjonireorganiseerimist eelarve peadirektoraat) ja SIGMA eksperdid. Nimetatud õigusaktid on vastavuses Euroopa Komisjoni finantskontrollile esitatavate nõuetega.
Töögrupi liikmed osalesid kõigil olulistel kohtumistel Euroopa komisjoni esindajatega ning aitasid ette valmistada Eesti seisukohti finantskontrolli peatükis.

Eestis välja töötatud sisekontrolli– ja siseauditi süsteemi hindamisele kaasati ka Euroopa Komisjoni eksperte.

Samuti tehti koostööd Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooniga (OECD) (EÜ asutamislepingu artikkel 304) ja Euroopa Liidu ühisprogrammiga (ühisalgatus) SIGMA, mis on loodud selleks, et aidata kaasa Kesk- ja Ida-Euroopa maade avalikus halduses efektiivse majandamis- ning juhtimismudelite välja töötamisele ning nende riikide integreerumiseks Euroopa Liitu. SIGMA on rahastatud EL PHARE programmi vahenditest.
Eestis viisid SIGMA eksperdid komisjoni tellimusel läbi mitmeid sõltumatuid ekspertiise. SIGMA eksperdid analüüsisid Eesti õigusakte, nende hulgas ka finantskontrolli käsitlevate õigusaktide vastavust EL nõuetele.
Euroopa Liidu Komisjonist olid läbirääkimiste erinevatel etappidel kaasatud EK eksperdid abiprogrammide SPP, ning SPP+ ja SPP++ raames, mille eesmärgiks on riigi haldussuutlikkuse tõstmine ning ettevalmistuste tegemine EL-ilt saadavate eelstruktuuri- ning struktuurivahendite haldamiseks.
Euroopa Liidult saadava abi haldamisel on üheks olulisemaks tingimuseks EL finantshuvide tõhusa kaitse tagamine. Abiprogramme (SPP, SPP+, SPP++) kasutati samuti Eesti valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste (edaspidi riigiasutused) siseaudiitorite ametialaseks koolituseks, ekspertide palkamiseks, seadusandluse analüüsimiseks, tõlkimisteks, praktiliste kogemuste omandamiseks jne.

EL ekspertide seisukohtadega edaspidi riigiasutuste sisekontrolli- ja siseauditi süsteemi väljatöötamisel, selle töö analüüsimisel ning võimalike ebakõlade väljaselgitamisel.

EL nõuded finantskontrolli süsteemile on koostatud lähtuvalt erinevates EL määrustes, otsustes või muudes õigusaktides sätestatust. Eelkõige peetakse silmas EL finantshuvide üldist kaitset ning olemasoleva finantskontrolli süsteemi suutlikkust nende huvide tagamisel. Finantskontrolli valdkond eraldi seadust (seadus juhul, kui siin on mõeldud Eestit) ei oma, vaid on esitatud vastavate seadusandlike aktide osadena (artiklitena). Seetõttu kasutas Euroopa Komisjon finantskontrolli süsteemi hindamiseks vastavaid hindamistabeleid ning eksperthinnanguid. Euroopa Komisjoni laienemise peadirektoraat, põllumajanduse peadirektoraat, eelarve peadirektoraat, Euroopa Kontrollikoda jt. kasutasid sama lähenemisviisi oma spetsiifikast lähtuvalt.
Komisjoni ekspertide analüüsi ning soovituste põhjal peeti vajalikuks täiendada Vabariigi Valitsuse seaduse (RT I 2000, 51, 320) sisekontrolli ja siseauditit käsitlevaid sätetteid (Vabariigi Valitsuse seaduse 6. peatükk ning Vabariigi Valitsuse määruse nr. 329 “Valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste siseauditi üldeeskiri ja siseaudiitoritele esitatavad täiendavad nõuded” sätteid.
Vabariigi Valitsuse seaduse 6. peatüki ning Vabariigi Valitsuse määruse 329 juuriidilise ekspertiisi tegid Euroopa Komisjoni auditi peadirektoraadi (pärast komisjonireorganiseerimist eelarve peadirektoraat) ja SIGMA eksperdid. Nimetatud õigusaktid on vastavuses Euroopa Komisjoni finantskontrollile esitatavate nõuetega
Euroopa Liidu acquis’s käsitletakse finantskontrolli üldiste EL finantshuvide kaitse küsimuste raames. EL finantshuvide kaitse alavaldkonnana ei leia otsest defineerimist. Finantshuvide kaitse on oma toimimise, õigusaktide ning rakendatavate meetmetega paljusid valdkondi läbiv mõiste. EL finantshuvide kaitse aspektist on väga oluline tõestada, et liituv riik suudab tagada EL rahaliste vahendite sihipärase ja ratsionaalse kasutamise vähemalt niisama heaperemehelikult, kui ta oleks toiminud omaenda eelarveliste vahenditega. Kõige otsesemalt tuleb EL finantshuvide kaitset seostada just EList saadavate toetuste ja abiprogrammide sihipärase ning efektiivse rakendamisega. Seetõttu on ka tõhusa finantskontrolli tagamine uuele liikmesriigile üheks olulisemaks nõudeks.
Eesti finantskontrolli süsteemi loomisel lähtuti EÜ asutamislepingu artiklist 280 EURATOMi asutamislepingu artiklist 203 ning Euroopa Ühenduse finantshuvide kaitse 1995. aasta konventsiooni nõuetest, mille eesmärgiks on kaitsta EL finantshuve, tuginedes liikmesriikides rakendatud tõhusale finantskontrolli- ja õiguskaitse süsteemile.
Tulenevalt riigi ajaloolisest ja kultuurilisest taustast on finantskontrolli süsteemi loomisele lähenetud erinevalt, mistõttu on EL maades raske leida sarnast finantskontrolli mudelit. Teatavad sarnasused on täheldatavad vaid vastutavate ametkondade funktsioonides ning tegevusulatuses. Liituvates riikides rakendatavate finantskontrolli süsteemide loomisel oli üheks eesmärgiks tagada finantskontrolli põhimõtete ühtlustamine. Finantskontrolli süsteemi luues on paljud Euroopa riigid, eriti ELiga liituvad riigid, seda teinud sisekontrolli- ning siseauditi süsteemide abil.
Eesti valis samuti EL finantshuvide kaitse tagamiseks finantskontrolli mehhanismi, mille rakendamine toimub sisekontrolli- ja siseauditi süsteemide kaudu. Sellise valiku põhjustas asjaolu, et nimetatud valdkonnad on rahvusvaheliste standarditega paremini reguleeritud, samas kui EL peab piisavaks ühtlustatud protseduurireeglite ning auditi meetodite rakendamist. Rahvusvahelistest standarditest lähtumine võimaldab omakorda luua kindlatel reeglitel toimiva ning teistes riikides aktsepteeritava süsteemi. Sellise süsteemi loomise põhimõtteid ei ole vaja enam ise välja töötada, nad on juba piisavalt ühtlustatud. Lisaks annab rahvusvahelistest standarditest lähtumine eelised siseaudiitorite koolitusele ja sertifitseerimisele, mis omakorda on heaks eelduseks edasisel tööalasel tegevusel.
Eestis rakendatava finantskontrolli süsteemi aluseks tuleb pidada kõigis valitsusasutustes ning valitsusasutuste hallatavates riigiasutustes loodud sisekontrolli süsteemi, mille toimimise efektiivsust hinnatakse siseauditi abil. Seega on sisekontrolli puhul tegemist oma olemuselt laiema valdkonnaga, milles sisaldub ühe kõige tähtsama komponendina ka finantskontroll. Samast loogikast lähtuvalt on ka siseaudit oma olemuselt ulatuslikum, sisaldades oma toimingutes ühe olulise osana ka finantsauditit.
Eesti ei vajanud finantskontrolli süsteemi vastavusse viimiseks erandeid ega üleminekuperioode.

2. Eesmärk
EÜ asutamislepingu eesmärgiks on Euroopa Liidu finantshuvide kaitse tagamine. Euroopa Liidu finantshuvide kaitse on laiaulatuslik abinõude kompleks, mis asutamislepingu artikli 280 kohaselt kohustab liikmesriike: “võitlema pettuste ja muu ühenduse finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu käesoleva artikli kohaselt võetavate meetmetega, mis toimivad tõkestavalt ja tagavad liikmesriikides tõhusa kaitse”.
Kui vaadelda EL finantshuvide kaitset finantskontrolli tegevusvaldkonnana, siis kõige olulisemaks on kindlasti EL eelarve tulude ja kulude üle teostatav kontroll. EL eelarve tulude poole kontroll tagatakse EL traditsiooniliste omavahendite kogumise mehhanismi, protseduuride, seadusandluse, aruandluse jm töökindluse ning usaldatavuse audititega. Eestis on see töö jaotunud peamiselt kolme ametkonna - Maksuameti, Tolliameti ning Statistikaameti – vahel. Auditite põhiosa teostatakse nimetatud asutuste siseaudiitorite poolt. Rahandusministeeriumil on auditite planeerimise, koostöö korraldamise, plaaniliste auditite läbiviimise ning aruandluse korraldamise kohustus.
EL eelarve kulude poole, ehk Eesti jaoks abide ning toetuste sihipärane rakendamine, tagatakse vastavate abiprogrammide juhtimis- ja kontrollisüsteemide abil. Juhtimis- ja kontrollsüsteemi töökindlust omakorda hinnatakse auditite käigus. EL abiprogrammidest kasusaajad on enam-vähem ühtlaselt jaotunud kõigi ministeeriumide ja ametite vahel. Kontroll EL toetuste rakendamise üle tagatakse vastavate asutuste siseaudiitorite poolt. Eesti kohustused tulenevad vastavatest EL õigusaktidest, mis sätestavad auditite läbi viimise, aruandluse ning abi kasutamise lõppdeklaratsioonide esitamise korra. Nende kohustuste täitmise eest vastutab Rahandusministeerium.
Finantskontrolli süsteemi harmoneerimine EL nõuetega seisnes eelkõige Eesti sisekontrolli- ja siseauditi süsteemi puudutava seadusandluse ühtlustamises. Finantskontrolli süsteemi harmoneerimine tähendab samuti Eesti suutlikkust tagada EL finantshuvide kaitse, olemasolevat sisekontrolli- ja siseauditi süsteemi rakendades, kooskõlas EL ning Eesti seadustega.

Finantskontrolli süsteemi töövõimet hinnatakse hindamistabelite abil ning baseerub EK ekspertide seisukohtadel. Hindamistabelites sisalduv on kokkuvõte Euroopa Ühenduste ning Euroopa Komisjoni seadusandlikes aktides sätestatud nõuetest.

Eesti finantskontrolli süsteemi hindamist võib käsitleda kolme eraldi valdkonna hindamisena. Need on sisekontrolli, siseauditi ning seadusandlusele vastavuse hindamisena. Omaette valdkonna moodustas koostöö korraldamine Euroopa Komisjoni Pettuste Vastu Võitlemise Ametiga (OLAF).
Sisekontrolli süsteemi hindamise viisid 2000. aastal läbi EK eelarve peadirektoraadi eksperdid. Peamiselt hinnati sisekontrolli protseduuride ühildatavust, planeerimise ning aruandluse protseduure. Hinnati ka siseaudiitorite funktsionaalset sõltumatust oma ülesannete täimisel. Eraldi käsitleti ametnike võimet koostada nõuetekohaseid protseduure ja ametnike pädevust sisekontrolli valdkonnas töötamiseks. Hinnati sisekontrolli süsteemi töö kindlustatust vastavate seadusandlike aktidega ning asjakohaste juhendmaterjalide olemasolu.

Kuna sisekontrolli süsteemi rakendamist hinnatakse üldjuhul samaaegselt Eesti administratiivsele suutlikkusele hinnangu andmisega, siis seda iga-aastaselt ei korrata. Erandina viiakse kordushindamised läbi juhtudel, kui tekib kahtlus sisekontrolli süsteemi töökindluses. Edaspidise süsteemi töökindluse peab riik ise tagama, viies läbi süsteemi hindamise auditeid.

Siseauditi süsteemi hindamise viisid ajavahemikul 2000 - 2003 läbi erinevate EK peadirektoraatide eksperdid. Hindamise eesmärgiks oli veenduda audiitorite pädevuses EL abiprogrammide auditeerimisel. Euroopa Komisjonis vastutavad iga abiprogrammi rakendamise auditi eest vastavad peadirektoraadid. Seetõttu andsid Eesti audiitoritele hinnangu erinevate peadirektoraatide asjatundjad. Enam tähelepanu pöörati ametnike suutlikkusele nõutaval tasemel auditeid läbi viia. Keskenduti auditite planeerimisele, aruandlusele, kasutatavatele auditi- ja riskihindamise meetoditele, võimele koostada auditi kontrollijälge. Hinnati EK seadusandlusest aru saamist ja selle rakendamise suutlikkust kohapeal. Seniseid hinnanguid aluseks võttes on Eesti administratiivne suutlikkus EL abiprogrammide auditeerimisel olnud vastavuses EK nõuetega.
Vastavalt komisjoni kehtestatud nõuetele on Eestis EL abiprogrammide rakendamise eest määratud ametnikud isiklikult vastutavad EL abi sihipärase rakendamise eest. Nendeks ametnikeks on riiklik abi koordinaator - rahandusministri isikus, riiklikult volitatud ametnik- rahandusministeeriumi asekantsler, programmi vastutav ametnik- rahandusministeeriumi asekantsler. Programmi ametnikud on määratud igas abi rakendamist korraldavas ministeeriumis. Nimetatud ametnikud on ühe või teise seadusandliku aktiga ametisse nimetatud. Ametnikud peavad tagama EL abi sihipärase rakendamise, õigeaegse aruandluse, omafinantseerimise ning ebaseaduslikult makstud raha tagasinõudmise. Seega on loodud kindel hierarhia Euroopa Liidu abi kasutamise ning vastutajate osas. Sisekontrolli- ja siseauditi süsteem (finantskontrolli) on loodud eelkirjeldatud hierarhiat toetama. Eesti siseauditi süsteem on loodud kolmetasandilise püramiidina, mille tipus on Rahandusministeerium (finantskontrolli osakond). Järgneb ministeeriumide tasand ning seejärel ministeeriumide hallatavate asutuste tasand. Sellise püramiidi loomise eesmärk oli planeerimise, aruandluse ja riskianalüüsi abil tagada kõigi vajalike auditite läbiviimine. Toimiv süsteem peab looma kindlustunde, nii riigieelarvest antava omafinantseerimise, kui ka EL abivahendite sihipärase kasutamise osas. Siseauditi toimingute planeerimise ning aruandluse ühtlustamise eesmärgiks on vältida dubleerimist auditite läbiviimisel ning informeerida valitsust olulisematest auditi järeldustest.
Eesti õigusaktide hindamise, sisekontrolli- ning siseauditi süsteemide töö tagamiseks, viisid läbi EK eelarve peadirektoraat ning OECD programmi SIGMA sõltumatud eksperdid. Hindamise eesmärgiks oli veenduda, et Eestis loodud sisekontrolli- ja siseauditi süsteem saavad kooskõlastatult töötada. Hinnati siseauditi sõltumatust oma tegevuses. Hindamine pidi esile tooma ka võimalikud ebakõlad, mis põhjustaksid peale EL–iga liitumist seadusandlusest tulenevaid vasturääkivusi.

Eesti seadusandluses leiab sisekontrolli ning siseauditi teema käsitlemist Vabariigi Valitsuse seaduse ptk 6¹ ning Vabariigi Valitsuse määruses nr. 329. Seetõttu hinnatigi nende sisu vastavust ja kooskõla Euroopa Liidu finantshuvide kaitse tingimustele. Analüüsiti ka seda, kas olemasolev seadusandlus seab kitsendusi sisekontrolli- ja siseauditi süsteemi toimimisele peale EL-ga liitumist või liitmisjärgses seadusruumis.

Vabariigi Valitsuse seaduse ptk 6¹ sätestab asutuse juhi vastutuse siseauditi korraldamisel ning Rahandusministeeriumi pädevuse siseauditi süsteemi koordineerimisel.
Vabariigi Valitsuse määrus nr. 329 sätestab siseauditi süsteemi tööks vajaliku seadusandliku ruumi. Määrus selgitab sisekontrolli süsteemi eesmärgid ning ülesanded auditi planeerimisele, riskianalüüsile ning aruandlusele. Määrus sätestab asutuse juhi ülesanded siseauditi korraldamisel ning määrab siseauditi eest vastutava isiku pädevuse. Määrus seab tingimused siseaudiitori funktsionaalsele sõltumatusele ning siseaudiitori teenistusse võtmisele. Määrus ühtlustab auditi dokumentatsiooni ning asjaajamise korra ning informatsiooni vahetamisele esitatavad nõuded.

Ekspertide hinnang Eesti seadusandluse vastavuse kohta on positiivne, seega ei vaja Eesti seadusandlus käeoleval ajal täiendamist ega muutmist.

Eraldi valdkonna EL finantshuvide kaitse tagamiseks moodustab koostöö korraldamine Euroopa Komisjoni Pettuste Vastu Võitlemise Ametiga (OLAF).(sama lause 2 lk eespool, 1 neist tuleks kustutada) OLAF loodi 1999/352 EÜ, ESTÜ, EURATOM otsuse alusel ning tema ülesanneteks on läbi viia pettusi käsitlevaid haldusjuurdlusi, olles juurdluste läbiviimisel sõltumatu EK-st. OLAF annab oma tegevusest aru Euroopa Komisjonile, Nõukogule ja Euroopa Parlamendile.
EL finantshuvide kaitset ja koostööd OLAF-iga puudutava nõuded tulenevad EÜ asutamislepingu artiklist 280 (3). EL finantshuvide kaitse on reguleeritud määrustega 2988/95, 2185/96, 1073/99, 1074/99 ning Euroopa finantshuvide kaitse 1995. aastast konventsiooniga ja selle lisaprotokollide nõuetega.
OLAF on alates 2002. aastast asunud välja töötama detailset koostöökava liituvate riikidega. OLAF on hinnanud kõigi kandidaatriikide finantskontrolli- ning õiguskaitseorganite materiaaltehnilisi võimalusi, kaardistanud õigusliku raamistiku ning analüüsinud iga riigi õiguskaitseorganite suutlikkust koostöö korraldamiseks. Hindamise käigus peeti eraldi arvestust täiendõppe vajaduste osas. Koostöökava vormistamine lõppeb 2003. aasta esimese poolaasta jooksul. Seejärel analüüsib OLAF kõiki vajadusi ning võimalusi ja esitab omapoolse kinnitatud programmi, mille alusel hakkab toimuma koostöö kandidaatriikidega.
Koostöö OLAF-iga eeldab eelkõige riigi õiguskaitseorganite omavahelise koostöö head korraldamist, milles siseauditi süsteem saab täita ainult teda puudutavat osa finantshuvide kaitse mehhanismis. Siinkohal tuleb rõhutada, et siseauditi süsteemil on pettuste nn. esmase avastaja vastutus, mis hästitoimiva planeerimise ning aruandluse korral on oluline instrument pettuste vastu võitlemise ahelas. Pettuse kahtluse või selle avastamise korral jätkab asja menetlemist juba vastav õiguskaitseorgan.
Euroopa Liidu finantshuvide kaitse eesmärgil tehtava koostöö paremaks koordineerimiseks määras Vabariigi Valitsus oma 15. oktoobri 2002 korraldusega nr. 674-k Rahandusministeeriumi Euroopa Komisjoni Pettuste Vastu Võitlemise Ameti (OLAF) koostööpartneriks. Eesti-sisese töö korraldamiseks loodi töögrupp, milles osalevad peale Rahandusministeeriumi esindajate ka Prokuratuuri, Kaitsepolitsei Ameti, Tolliameti, Maksupettuste Uurimise Keskuse ning Keskkriminaalpolitsei töötajad. Töögrupp peab välja töötama efektiivsed koostöö- ning infovahetuse protseduurid. Protseduurid peavad võimaldama Euroopa Kontrollikoja ning Euroopa Komisjoni pädevatele ametnikele juurdepääsu kõigile vajalikele dokumentidele, mis aitavad läbi viia auditeid või uurimistoiminguid. Koostööprotseduurid peavad kindlustama uurimistoimingute üleandmise või nende jätkamise asjaomaste õiguskaitseorganite poolt. Sellega luuakse eeldused Euroopa Ühenduse finantshuvide kaitse eesmärgil toimiva efektiivse mehhanismi väljatöötamiseks.
Eesti on lõpetamas ettevalmistusi kõigis EL finantshuve puudutavates valdkondades. Finantskonttrolli süsteemi välja arendamine ja täiustamine jätkub ka peale EL liitumist.

3. Sisu ning võrdlev analüüs
EÜ asutamislepingu artikkel 280 sätestab liikmesriikide kohustused kaitsta EL finantshuve meetmetega, mis toimivad tõkestavalt ja tagavad liikmesriikides tõhusa kaitse pettuste ja muu ühenduse finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu, rakendades samu meetmeid, mida nad kasutavad omaenda finantshuve kahjustavate pettuste vastu.
Ilma, et see piiraks käesoleva lepingu teiste sätete kohaldamist, kooskõlastavad liikmesriigid oma meetmeid, mille eemärk on kaitsta ühenduse finantshuve pettuste eest. Selleks organiseerivad nad koos komisjoniga tiheda ja regulaarse koostöö pädevate ametiasutuste vahel (artikli 280 punkt 3).
Komisjon kehtestab reeglid finantskontrolöridele, tulude ja kulude kinnitajate ning raamatupidajate vastutuse kohta ning asjakohase inspekteerimise korraldamise. (artikli 279 punkti c)
Lepingu artikli 280 punktid 2 ja 3 annavad EK-le (siin ei saa olla tegu volitusega, kuna EK ei esinda liikmesriike) ülesande koostöö korraldamiseks liikmesriikidega EL finantshuvide kaitsel. Vastavalt asutamislepingu artikkel 280 punktile 5 esitab EK koostöös liikmesriigiga igal aastal Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande lepingu artikli 280 rakendamise kohta.
Seega sätestab EÜ asutamisleping (artiklid 279 ja 280) õigused, mida EK saab rakendada ühiste reeglite ja asjakohaste inspekteerimiste korraldamiseks liikmesriikides EL finantshuvide kaitse eesmärgil. Euratomi lepingu (on see aktuaalne?) artikkel 203 annab finantshuvide kaitsele väga laia ja üldise definitsiooni, mille sisu võib lühidalt kokku võtta: “kaitsta liikmesriikide finantshuve”. 01.02.03 jõustunud Nizza Leping ei sätesta muudatusi EL finantshuvide kaitse vallas.
Euroopa Ühenduse finantshuvide kaitse konventsioon 26. juulist 1995 ning selle lisaprotokollid 27. septembrist 1996, 29. novembrist 1996, ning 19. juunist 1997 sätestavad nõuded liikmesriigi finantskontrolli- ja õiguskaitseorganite koostööks Euroopa Komisjoni vastavate struktuuridega. Konventsioon on avatud ühinemiseks kõigile liikmesriikidele. Konventsioon sätestab sissejuhatavas osas kõik meetmed, mis on suunatud EL finantshuvide kaitse tagamisele. Nendeks valdkondadeks on pettused, mis kahjustavad EL finantshuve, eriti valeandmete esitamine, dokumentide võltsimine, tulude varjamine või ebaseaduslik EL eelarve vähendamine jne. Konventsioon sätestab nõuded kriminaalmenetlusele, karistusseadustiku rakendamisele ning kohtumenetlusele. Konventsiooni lisaprotokollid täiendavad konventsiooni sisu mõistete ja sätetega, mis ei kajastu konventsioonis. Nii on lisatud mõisted “ametnik”, “korruptsioon”, “korruptiivne tegevus”, “rahapesu” jne., nendega seotud karistused ning rakendussätted.
Konventsiooniga ühinemine on vajalik selleks, et tagada EL finantshuve kahjustava tegevuse korral kriminaalasjade menetlemine, õiguse mõistmine, karistamine ja koostöö nimetatud valdkondades ka juhul, kui liikmesriigi seadusandluse ning EL seadusandluse vahel ei ole selge ühilduvus. Konventsiooni ratifitseerimisseaduse valmistab ette Justiitsministeerium 2003. aasta 15. detsembriks. Konventsiooniga ühinemine toimub ELiga liitumise hetkest.
Määrustest olgu olulisematena nimetatud 2988/95, mis eriliselt rõhutab ebaregulaarsuste avastamist ja sellest tulenevat vajadust tugevdada kohapealset kontrolli ning EL finantshuvide kaitsemeetmeid.

Määrus 2185/96 rõhutab veelkord Komisjoni teenistuste poolt teostatava kohapealse kontrolli olulisust, eesmärgiga avastada pettusi ning ebaregulaarsusi.

Määrused 1073/99 ja 1074/99 annavad delegatsiooni EK teenistustele, eriti OLAF-ile, kohapealsete kontrollimiste läbiviimiseks ning koostöö korraldamiseks liikmesriikidega, eesmärgiga võidelda korruptsiooni, pettuste ning ebaseadusliku tegevuse vastu, mis kahjustavad Euroopa Ühenduste finantshuve.

Määrused, mis puudutavad EL abi (PHARE, ISPA, SAPARD ning EL struktuurivahendid, põllumajandustoetused(?)) sisaldavad kõik abi sihipärase kasutamise eesmärgil EK ja kasusaaja võetavaid meetmeid. Need puudutavad finantskontrolli, aruandlust, tagasimakseid ning koostööd EK pädevate ametitega.

Olgu lisatud, et Eestis toimiv struktuuriabi juhtimis- ja kontrollisüsteem sisaldab endas kohustuslikuna ka siseauditi rakendamist viisil, nagu see on sätestatud Vabariigi Valitsuse seaduses ning Vabariigi Valitsuse määruses nr. 329.
Euroopa lepinguid omavahel võrreldes näeme, et Euratomi lepingus käsitletakse finantshuvide kaitsele suunatavaid meetmeid suhteliselt üldiselt. Maastrichti ja Amsterdami Lepingud pööravad Euroopa Ühenduste finantshuvide kaitsele järjest suuremat tähelepanu, karmistades iga järgmise seadusandliku aktiga nõudeid finantshuvide kaitseks (see lepingute omavaheline võrdlemine ei ole päris korrektne, õigem oleks rääkida ikka EÜ asutamislepingust ja selle muudatustest). Nii on juba 1999. aastal välja antud määrustes muude pettuste kõrval olulisteks tõusnud ka korruptsioon, organiseeritud kuritegevus, karusellpettused, infotehnoloogia-alased kuriteod ning kuriteod, mis on suunatud intellektuaalse omandi kaitsele. Uued kuritegude liigid on sundinud EK-d alates 1998. aastast karmistama nõudeid, mis on suunatud finantshuvide kaitsele. Seetõttu pööratakse suuremat tähelepanu liikmesriikide valmisolekule võidelda pettuste, raiskamise ning muul viisil finantshuve kahjustava tegevusega.
Kuna liitumisläbirääkimiste alustamisel ei olnud kandidaatriikidel omaenda finantskontrolli süsteemi olemas, siis tekkis vajadus ja võimalus alustada algusest. Nagu eelpool öeldud on finantshuvide kaitse näol tegemist laiaulatusliku abinõude kompleksiga, kus omavahel põimuvad nii finantskontrolli süsteem, võitlus pettuste ning korruptsiooniga aga ka seadusloome täiustamine ja selle rakendamine.

Finantshuvide kaitseks tõhusa süsteemi loomisel lähtuti vajadusest rakendada koostööks kõik olemasolevad õiguskaitse- ja seadusloome võimalused.

(see on kopitud mujalt ja ei sobi konteksti)

Euroopa Liidus kasutataval finantskontrolli mõistel on teatav ajalooline taust. Käesoleval ajal samastatakse paljudes liikmesriikides finantskontrolli ja auditit, kuigi viimane on oma olemuselt ulatuslikum ning sisaldab esimest. Kuna Eesti õigusaktid ei käsitlenud siseauditi ega sisekontrolli mõisteid, siis tuli need vajalikud muudatused sisse viia.

EL finantshuvide kaitse kontekstis on siseauditil kindel roll pettuste, väärkasutuste ja korruptsiooni varajase avastajana. EL finantshuvide valdkonda puudutavate abinõude kompleksi tuleb käsitleda kõigi asjaomaste struktuuride koostööna, millest siseauditi süsteem moodustab ainult ühe osa.
EL õigusaktides finantskontrollile sätestatud nõuete täitmiseks on Eesti loonud toimiva kolmeastmelise (Rahandusministeerium, valitsusasutus, valitsusasutuse hallatav riigiasutus) siseauditi süsteemi. Vabariigi Valitsuse seaduse §92¹ kohaselt on sisekontrolli süsteem valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste juhtimisel rakendatav seaduslikkusele ja otstarbekusele suunatud terviklik abinõude kompleks, mis võimaldab tagada:

• 
  õigusaktidest kinnipidamise;
  
• 
  vara kaitstuse raiskamisest, ebasihipärasest kasutamisest ja ebakompetentsest juhtimisest ja muust sarnasest tingitud kahju eest;
  
• 
  asutuse tegevuse otstarbekuse asutuse ülesannete täitmisel;
  
• 
  asutuse tegevusest tõese, õigeaegse ja usaldusväärse informatsiooni kogumise, säilitamise ja avaldamise.
  

Vabariigi Valitsuse seaduse §92³ ning Vabariigi Valitsuse määruse nr. 329 §6 määratlevad Rahandusministeeriumi pädevuse valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste sisekontrolli süsteemi koordineerimisel. Seega on VV seaduse §92 sätted oma sisult ja mõttelt väga sarnased asutamislepingu artikli 280 ning Euroopa Liidu finantshuvide kaitse 1995. aasta konventsiooni mõtetega. See oli ka põhjuseks, miks EK erinevad eksperdid leidsid Eesti seadusandluse vastavuses olevaks EL finantshuvide kaitset puudutava seadusandlusega.

Käesolevaks ajaks töötab Eesti valitsusasutuses ning nende hallatavates riigiasutustes ca 170 siseaudiitorit. Siseaudiitorid on läbinud EL PHARE programmi raames korraldatud koolituse ning on saavutanud piisava teoreetilise ettevalmistuse ning praktilise kogemuse siseauditi alal.
Peale Vabariigi Valitsuse seaduses §92 nimetatud funktsioonide on siseauditi süsteemil ka pettuste varajase avastamise vastutus. Hästitoimiva planeerimise ning aruandluse korral on siseaudit oluline instrument pettuste vastu võitlemise ahelas.
Euroopa Liidu liikmesriikides on koostöö OLAF-iga korraldatud väga erinevalt. OLAF-i koostööpartner on määratud vastavalt iga riigi sisemisele töökorraldusele. Samasugused erinevused on ka kandidaatriikide töökorralduses. Eesti lähtus koostööpartneri nimetamisel OLAF-i läbi viidud eelnevast uuringust ning selle põhjal tehtud hinnangutest. Koostööpartneri ülesanne on koostöö koordineerimine OLAF-i ning õiguskaitseorganite vahel, jättes igale ametkonnale vastutuse tema pädevuse piires. (selle lõigu võiks lisada lk 340 OLAFi teksti juurde, 2x pole mõtet)
Eesti õiguskaitseorganite omavaheline koostöö on reguleeritud kahepoolsete lepingutega, mis sätestavad juurdlustoimingute üleandmise korra, info vahetuse ning muud vastastikused kohustused. Head eeldused koostööks EL finantshuvide kaitse eesmärgil loob kavandatav ühinemine EL finantshuvide kaitse 1995. aasta konventsiooniga. Käeoleval ajal töötab OLAF välja administratiivse koostöö kokkuleppe tingimusi, soovides leppe kõigi kandidaatriikidega allkirjastada enne ELiga liitumist.
Järelevalvet sellise süsteemi toimimise üle korraldavad Riigikontroll, Euroopa Kontrollikoda ja Euroopa Komisjoni volitatud ametnikud, vastavalt nende pädevusele.

Koostöö korraldamiseks OLAF-iga tuleb sõlmida administratiivse koostöö leping.

4. Eelnõust tulenevate kohustuste vastavus Eesti/EL õigusele
Eestil ei ole finantskontrolli-alaseid õigusakte, mis tuleb kehtetuks tunnistada või millised vajavad alles kehtestamist, tagamaks finantskontrolli süsteemile kehtestatud acquis` täieliku rakendamise alates liitumislepingu jõustumisest.
Euroopa Liidu finantshuvide kaitse tõhustamise eesmärgil tuleb Eestil enne liitumislepingu jõustumist ühineda Euroopa Ühenduse finantshuvide kaitse 1995. aasta konventsiooniga.
Eesti on pidanud konventsiooniga ühinemist vajalikuks kuivõrd see seati liitumisläbirääkimistel EK poolt tingimuseks. Samas on koostöö korraldamisel OLAF-iga pidanud Eesti õiguskaitseorganid oluliseks nimetatud konventsiooniga liitumist. Praegune Eesti seadusandlus ei taga kõigis valdkondades kriminaalmenetluse üleandmist poolte vahel, uurimis- või kohtumenetluse jätkamist või kogu seadusandluse ühildumist.
Konventsiooni ratifitseerimisseaduse valmistab ette Justiitsministeerium käesoleva aasta 15. detsembriks. Konventsiooniga ühinemine toimub ELiga liitumise hetkest. Rahandusministeerium tagab liitumislepingu rakendamise Euroopa Liidu finantshuvide kaitse osas.

5. Mõju
Liitumisläbirääkimised Euroopa Liiduga ühinemiseks andsid tõuke Eesti valitsusasutustes ning valitsusasutuste hallatavates riigiasutustes sisekontrolli- ja siseauditi süsteemide korrastamiseks. Eeldused selleks loodi VV seaduse muudatusega ning Vabariigi Valitsuse määruse nr. 329 kehtestamisega. Nimetatud õigusaktidega sätestati asutuse juhi vastutus sisekontrolli süsteemi rakendamise eest ning kohustus siseauditi eest vastutava isiku nimetamiseks.
Rahandusministeerium on vastutav riigiasutuste sisekontrolli ja siseauditi süsteemide koordineerimise ja ka koostöö korraldamise eest OLAF-iga.
Käesolevaks ajaks võimaldavad sisekontrolli ja siseauditi süsteemi töökorraldus, siseaudiitorite ametialase koolituse tase ning omandatud kogemused väita, et Eesti on suuteline kindlustama Euroopa Liidult saadud abi sihipärase kasutamise, kooskõlas kehtivate nõuetega.
Liitumislepingu mõjude hindamisel tuleb arvestada asjaoluga, et Eesti on finantskontrolli valdkonnas juba asunud acquis’st tulenevaid kohustusi rakendama. Seetõttu ei too liitmislepingu jõustumine olemasoleva praktika jaoks kaasa ka põhimõttelist laadi muudatusi. Seega liitumisläbirääkimiste algul püstitatud nõue - luua toimiv finantskontrolli süsteem on täidetud.
Eelnõu majanduslik ja sotsiaalne mõju avaldub selles, et on loodud eeldused Euroopa Liidu liitumiseelse kui ka liitumisjärgse abi saamiseks. Siseauditi süsteemi abil saadakse ülevaade juhtimis- ja kontrollisüsteemi toimimisest ning tehakse ettepanekuid selle tõhustamiseks. Sisekontrolli ja siseauditi süsteemi rakendamine on parandanud riigieelarve vahendite kasutamise üle teostatavat järelevalvet.
Suurenenud on asutuse juhi vastutus ja paranenud ülevaade hallatavate asutuste majanduslikust tegevusest.

Siseaudiitorite koolitamine Rahavauvahelise Siseaudiitorite Instituudi (IIA) koolituskava alusel on loonud siseaudiitoritele suurema usaldusväärsuse ning aktsepteeritavuse liikmeriikides.

6. Rakendamine
Finantskontrollile ELis seatud nõuete täitmiseks on Eestil olemas vajalik institutsionaalne baas ja administratiivne suutlikkus. Alavaldkond on tagatud Vabariigi Valitsuse seaduse ptk 6¹, § 92 ning vabariigi Valitsuse määrusega nr. 329.
Rahandusministeerium (finantskontrolli osakond) on välja töötanud kaks süsteemi alust loovat juhendmaterjali - “Siseauditi hea tava” ning “Finantskontrolli süsteem”. Juhendmaterjalid on koostatud vastavuses asjakohaste õigusaktidega ning Rahvusvahelise Siseaudiitorite Instituudi (IIA) kehtestatud standarditega. IIA näol on tegemist ainsa instituudiga (asukoht USA), mis tegeleb rahvusvahelisel tasandil sisekontrolli ja siseauditit puudutavate standardite väljatöötamise ning ühtlustamisega. Nimetatud instituut on välja töötanud ja edukalt juurutanud ka siseaudiitorite koolituskavad, täiendõppe- ning sertifitseerimise nõuded.
IIA standardid ei ole ühelegi riigile kohustuslikud. Ometigi on paljud riigid pidanud oluliseks just nendest standarditest lähtuda. Otstarbekam ja lihtsam on kasutada olemasolevaid, paljude riikide poolt aktsepteeritud norme, kui neid ise välja töötada. 2002. aasta juulikuu seisuga on IIA-l üle 80 000 liikme, rohkem kui 120 riigis.
Ka Eestil oli valida kas ja kuidas ehitada välja oma siseauditi süsteem. Tuli otsustada kas meie siseaudiitorid oleksid oma hilisemates võimalustes samaväärsed Euroopa ja teistes maade siseaudiitoritega. EK ei oma kõnealuses valdkonnas standardeid, ometigi hindab kõrgelt siseaudiitoreid, kellel on ette näidata sertifitseeritud siseaudiitori kutsetunnistus. Käesoleval ajal on Eesti erasektori siseaudiitoritel nimetatud kutsetunnistus ette näidata 3-4 inimesel.

Tänaseks on suuremas osas Eesti valitsusasutustes ning valitsusasutuste hallatavates riigiasutustes “Siseauditi heast tavast” ning “Finantskontrolli süsteemist” tulenevad põhimõtted juurutatud, see annab tunnistust valdkonna nõuetekohasest ühtlustamisest.

Lisaks nimetatud dokumentidele on Rahandusministeerium (finantskontrolli osakond) välja töötanud EL-lt saadava abi auditi käsiraamatud struktuuriabi valdkondade lõikes, samuti metoodilise juhendi auditi kontrollijälje koostamiseks.

Valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste siseauditi koordineerimine ja järelevalve tagatakse ühtse planeerimis- ja aruandlusmetoodika rakendamisega ning regulaarsete nõupidamiste (kord kvartalis) toimumisega. Nõupidamiste toimumise sagedus ei ole õigusaktidega reguleeritud.

Rahandusministeerium esitab kord aastas Valitsusele koondaruande, milles antakse ülevaade valitsusasutuste ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste siseauditi süsteemi toimimisest.

7. Jõustumine

Euroopa Liiduga liitumislepingu finantskontrolli puudutavas valdkonnas ei ole sätteid, mis jõustuksid hilisemal kuupäeval kui liitumisleping.