Ii ühinemisleping (artiklid 1-3)

4. Mõju

Riikliku arengukava (eesmärk 1 programm) makromajanduslike mõjude eelhindamiseks kasutati Eesti jaoks välja töötatud makro-ökonomeetrilist mudelit HERMIN. Modelleerimistulemuste järgi avaldab käesoleva programmdokumendi elluviimine märgatavat mõju Eesti majandusarengule. Modelleerimise kohaselt on 2010. a SKP 13% baassimulatsiooni tasemest kõrgem ja töötuse määr ligi 7 protsendipunkti madalam. Tööstustoodangu maht on baassimulatsiooni tasemest isegi üle 20% kõrgemal. Tööstussektoris luuakse 15 tuhat, turuteenuste sektoris aga 27 tuhat lisatöökohta. Programmi elluviimine vähendab avaliku sektori laenamisvajadust, kuid suurendab kaubandusbilansi puudujääki. Hinna- ja palgakonvergents kiireneb, kuid suhtelised kulud tööjõule hakkavad langema, mis peegeldab töö tootlikkuse kasvu.Ühtekuuluvusfondi raames rahastatavate projektide mõju eelhindamine teostatakse iga projekti kohta eraldi enne projektitaotluse heakskiitmist Euroopa Komisjoni poolt. Ühenduse algatusprogrammide EQUAL ja INTERREG mõjude eelhindamist pole veel läbi viidud.

22. JAGU

KESKKOND

1. Sissejuhatus

Ühinemislepingu seletuskirja keskkonna osa koostas Keskkonnaministeeriumi õigusosakonna juhataja Rita Annus. Seletuskirja erinevate alavaldkondade koostamisel osalesid eksperdid Keskkonnaministeeriumist järgimselt: veekaitse – Hendrik Põldoja; looduskaitse – Hanno Zingel, Kadri Möller, Riinu Rannap; õhukaitse – Alla Romanova, Valentina Laius; müra – Joel Valge; jäätmed – Helle Haljak; GMOd – Liina Eek-Piirsoo. Kiirguskaitse valdkonnas osales Elle Tanner Kiirguskeskusest. Sotsiaalministeeriumi eksperdid osalesid järgmiste osade koostamisel – kemikaalid: Ivar Raik, Reet Pruul; müra: Tiina Paldra, Jelena Tomasova; joogivesi: Olga Sadikova. Päästeameti ekspert Priit Laaniste osales suurõnnetuse ohuga ettevõtteid käsitleva seletuskirja osa koostamisel.

Läbirääkimiste eest keskkonna peatükis oli vastutav Keskkonnaministeerium. Erinevates alavaldkondades osalesid läbirääkimistel ka Sotsiaalministeeriumi, Põllumajandusministeeriumi ja Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ning nende allasutuste esindajad. Eesti seisukohtade kujundamisel kaasati eksperte ka Kaubandus-Tööstuskojast, Eesti Keemiatööstuse Liidust, Tallinna Tehnikaülikooli Keskkonnatehnika Instituudist, TTÜ Alus- ja Rakenduskeemia Instituudist, TTÜ Soojustehnika Instituudist ja TTÜ Energeetika Instituudist, Tallinna Pedagoogikaülikooli Ökoloogia Instituudist, Tartu Ülikooli Füüsika Instituudist, OÜ Keskkonnauuringute Keskusest, Eesti Energia ASist, ASist Alara, ASist ÖkoSil, Töökeskkonna Nõukogust, Eesti Ornitoloogiaühingust, Eesti Terioloogia Seltsist ja MTÜ-st Eesti Loodushoiukeskus.
Euroopa Liidu keskkonnapoliitika üldiseks eesmärgiks on keskkonna kaitstuse kõrge taseme saavutamine (high level of protection). Selline eesmärk tuleneb EÜ asutamislepingu artiklist 2, artikli 95 lõikest 3, ning artikli 174 lõikest 2.

EÜ asutamislepingu artikkel 6 sätestab põhimõtte, mille kohaselt ühenduse poliitika ja tegevuse määratlemisesse ja rakendamisesse peab integreerima keskkonnakaitse nõuded, eelkõige pidades silmas säästva arengu edendamist. Selle sätte tõlgendamisel on Euroopa Kohus asunud muu hulgas seisukohale, et keskkonnakaitse nõueteks, mis tuleb integreerida teiste ühenduse poliitikatega, on eelkõige asutamiselepingus endas kehtestatud keskkonnapoliitika eesmärgid ja põhimõtted. Samuti on kohus tõlgendanud, et see säte ei tähenda üldjuhul, et keskkonnakaitse oleks prioriteediks teiste valdkondade ees, kuid teatud olukordades võib keskkonnakaalutlustel olla lisaväärtus teiste kaalutluste ees.

EÜ asutamislepingus sätestatud eesmärkide saavutamiseks on ühendus võtnud meetmeid ligikaudu 150 direktiiviga. Määruseid kasutatakse vaid sellistes keskkonnakaitse valdkondades, mis on seotud rahvusvaheliste lepingute täitmisega ühenduse tasandil, liikmesriikide ning ühenduseväliste riikidega kaubandusküsimustes ning ühendusesisese haldusmenetluse ühtlustamiseks. Keskkonnakaitse valdkonna mahukuse tõttu on otstarbekas jaotada see valdkond järgmisteks alavaldkondadeks: horisontaalsed meetmed, õhu kvaliteet, jäätmehooldus, veekeskkonna kaitse, looduskaitse, tööstussaaste kontroll ja riskide maandamine, kemikaaliohutus ja geneetiliselt muundatud organismid, müra, tuumaohutus ja kiirguskaitse.

2. Eesmärk
Euroopa Ühenduse keskkonnapoliitika põhieesmärgid, põhimõtted ning nende elluviimiseks võetavad meetmed on sätestatud EÜ asutamislepingu artiklites 174-176.
Artikli 174 lg 1 kohaselt on EÜ keskkonnapoliitika põhieesmärkideks:

• 
  keskkonna säilitamine, kaitsmine ja selle kvaliteedi parandamine;
  
• 
  inimese tervise kaitsmine;
  
• 
  loodusressursside kaalutletud ja mõistlik kasutamine;
  
• 
  meetmete rakendamine rahvusvahelisel tasandil, selleks et tegeleda piirkondlike ja ülemaailmsete keskkonnaprobleemidega.
  

Keskkonnakaitse valdkonnas võetavad meetmed on üldjuhul suunatud kõikide asutamislepingus sätestatud keskkonnapoliitika eesmärkide saavutamisele. Keskkonda säilitavad, kaitsvad ja parandavad meetmed tagavad eelkõige ka inimese tervise kaitse ning enamasti ongi keskkonnakaitseliste meetmete põhiliseks eesmärgiks inimese tervise kaitse keskkonnasaastuse eest. Ühenduse keskkonnapoliitika eesmärk rakendada meetmeid rahvusvahelisel tasandil laiendab ühenduse keskkonnapoliitika mõjuala ka väljapoole ühenduse territooriumi. Seda selliste keskkonnakaitse valdkondade puhul, milledes rahvusvaheline kaitse on eriti põhjendatud nagu kliimamuutuste vältimine, osoonikihi kaitse ja ohustatud taime- ja loomaliikide kaitse.

Artikkel 174 lõige 2 sätestab EÜ keskkonnapoliitika põhiprintsiibid:

• 
  tuleb rakendada ettevaatusabinõusid (ettevaatusprintsiip);
  
• 
  saastuse vältimiseks tuleb võtta ennetavaid meetmeid;
  
• 
  tekitatud keskkonnakahjustus tuleb esmajärjekorras heastada kahjustuse kohas;
  
• 
  saastaja peab maksma.
  

Need ühenduse keskkonnapoliitika põhimõtted on keskkonnakaitse üldtunnustatud põhimõtted, mille kaudu keskkonna kaitstuse kõrget taset saavutada. Kui ettevaatusprintsiipi võib lugeda keskkonnapoliitika kujundamise põhimõtteks, siis ennetavate meetmete võtmise kohustust on võimalik rakendada ka individuaalsete meetmete puhul. Ettevaatusprintsiibi olemuseks on vajadus tegutseda “teadusliku määramatuse” tingimustes, st olukorras, kus üheselt tajutavalt ei ole võimalik kirjeldada tegevuse tagajärgi keskkonnale ning mõistliku kahtluse korral tuleks siiski ennetavaid meetmeid võtta. Ettevaatusprintsiibist ajendatud ennetavad meetmed on iga efektiivse keskkonnapoliitika oluline osa.

Lisaks keskkonnapoliitikas sisalduvatele vahetult ennetavat mõju omavatele keskkonnanormatiividele, täidetakse ennetavate meetmete võtmise põhimõtteid keskkonnamõju hindamise kohustust sätestavate direktiivide kaudu. Keskkonnakahjustuse eelkõige kahjustuse tekkimise kohas heastamise põhimõtte tõlgendamisel on leitud, et vastav ühenduse keskkonnapoliitika peaks olema suunatud eelkõige emissiooninormatiivide kehtestamisele, ning olema vähem suunatud kvaliteedinormatiivide kehtestamisele.
Sellele põhimõttele tuginedes on aga näiteks põhjendatud ka jäätmete riikidevahelist või regionaalset vedu piiravaid meetmeid. Põhimõte “saastaja peab maksma” ei ole oma näivast selgusest hoolimata täiesti üheselt mõistetav. Üldjoontes tähendab see seda, et keskkonnakahjude või saastuse ennetavate vahendite ning hüvitamise kulusid ei peaks kandma ühiskond läbi riigi või ühenduse eelarvete, vaid need kulud peaks kandma saastuse või keskkonnakahju põhjustaja.
Selle põhimõtte range tõlgenduse kohaselt ei tohiks keskkonnakaitse meetmete rakendamiseks kasutada riigiabi. Praktikas on keskkonnakaitselise riigiabi andmine küll piiratud, kuid mitte täielikult välistatud. Siiani ei ole ühenduses selle põhimõtte rakendamiseks sätestatud ühtlustatud keskkonnamakse või –tasusid. Põhimõttele “saastaja peab maksma” tuginevad näiteks sellised ühenduse keskkonnapoliitika meetmed, mis kehtestavad tootja vastutuse keskkonnaohtlikest toodetest kujunevate jäätmete käitlemisel (n romusõidukid, akud, patareid jmt)
Artikkel 174 lõige 3 sätestab, et EÜ peab oma keskkonnapoliitikat ette valmistades arvesse võtma järgmisi tingimusi:

• 
  kättesaadavaid teaduslikke ja tehnilisi andmeid;
  
• 
  EL eri piirkondade keskkonnatingimusi;
  
• 
  meetme võtmise või võtmata jätmise potentsiaalseid tulusid ja kulusid;
  
• 
  piirkondade tasakaalustatud arengut.
  

See EÜ asutamislepingu säte viitab ühenduse keskkonnapoliitikale tervikuna ning seega mitte üksikutele keskkonnapoliitika valdkonnas võetavale meetmetele. Selline täpsustus lisati lepingusse Maastrichti lepinguga 1993. aastal. Teisestes õigusaktides ei käsitleta enamasti selles sättes nimetatud tingimusi või neile viidatakse vaid väga üldises kontekstis. Sagedamini viidatakse eri piirkondade keskkonnatingimuste arvestamise vajadusele ning piirkondade tasakaalustatud arengu tagamise vajadusele sätestades teiseses õiguses erandeid ühenduse eri piirkondade liikmesriikidele keskkonnameetmete rakendamiseks.

Artikkel 174 lõige 4 tagab liikmesriikidele õiguse sõlmida iseseisvalt rahvusvahelisi lepinguid.
EL keskkonnameetmete võtmise aluse annab lepingu artikkel 175. Artikli 176 kohaselt võib liikmesriik kasutusele võtta ka rangemaid kaitsemeetmeid, mis peavad olema kooskõlas EL lepinguga. See tähendab muu hulgas ka seda, et rangemad kaitsemeetmed peavad olema kooskõlas EL ühtlustamismeetmetega ja juba olemasolevate EL meetmete olemus peab jääma samaks.
EÜ asutamislepingu artikkel 95 lg 5 sätestab liikmesriigi võimalused rakendada keskkonnakaitsest ajendatud rangemaid meetmeid ühisturu toimimist tagavate ühtlustamismeetmete puhul. Ühenduse keskkonnapoliitika elluviimine on liikmesriigi pädevuses ning üksnes erandjuhtudel viiakse ühtlustamisemeetmed ellu ühenduse tasandil.
Seega koosneb keskkonna acquis’ põhiliselt direktiividest, mille eesmärkide rakendamiseks tuleb vastavad normid siseriiklikult üle võtta. EÜ asutamislepingu artikkel 174 lõikes 4 sätestatakse: “Ilma et see piiraks teatavate Ühendust puudutavate meetmete võtmist, rahastavad ja rakendavad keskkonnapoliitikat liikmesriigid”. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tähendab see muu hulgas ka seda, et olukorras, kus liikmesriik on direktiivi elluviimise delegeerinud omavalitsuste võetavate meetmetega, peab riigi õiguskord sisaldama sätteid juhuks, kui omavalitsused ei tule direktiivijärgsete kohustustega toime. Euroopa Kohus on mitmes kaasuses rõhutanud, et finantsraskused ei saa olla liikmesriigi lepingujärgsete kohustuste mittetäitmise õigustuseks.
Kui EL ühtlustamismeetmed puuduvad, siis liikmesriigi õigus säilitada või kehtestada keskkonnakaitsealaseid õigusakte suures osas säilib. Samas peab liikmesriik arvestama oma lepingujärgsete üldiste õiguste ja kohustustega, eelkõige seoses EÜ asutamislepingu artiklitega 28 ja 30, mis kitsendavad liikmesriigi õigusi impordi-, ekspordi- ja transiidipiirangute seadmisel.

Horisontaalsed meetmed

Keskkonnavaldkonda horisontaalselt mõjutavad õigusaktid käsitlevad kavandatavate tegevuste keskkonnamõjude hindamist (direktiivid 85/337/EMÜ ja 97/11/EÜ), strateegilist keskkonnamõju hindamist (direktiiv 2001/42/EÜ) ning igasuguse keskkonnaalase informatsiooni kättesaadavust (direktiiv 90/313/EMÜ). Selle valdkonna direktiivid reguleerivad keskkonna valdkonnas tehtavate otsuste menetluslikke aspekte ning on kohaldatavad kõikide keskkonnapeatüki alavaldkondade suhtes. Horisontaalsete meetmete kaudu viiakse eelkõige ellu asutamislepingus kehtestatud keskkonnapoliitika põhiprintsiipi ettevaatusprintsiipi, mille kohaselt on vaja kindlaks teha ja hinnata kavandatava projekti, planeeringu või arengukava keskkonnamõjusid enne nende elluviimist, et ära hoida või vähendada kahjulikke mõjusid.

Keskkonnaalase informatsiooni kättesaadavuse tagamisele suunatud direktiivid eeldavad liikmesriigis ulatuslike andmebaaside olemasolu ning nende regulaarset avalikustamist ning komisjoni informeerimist. Komisjonile edastatavate andmete mahtu ja vormi reguleerib direktiiv 91/692/EMÜ keskkonnaalaste direktiivide täitmist käsitlevate aruannete standardiseerimise ja ratsionaliseerimise kohta.