İntes çÖZÜm arama konferanslari -8

MUHSİN ALTUN (Sayıştay Baş Denetçisi) – Teşekkür ediyorum Sayın Hocam.

Tabiî, bu anlattığınız fıkradaki Temel ile Dursun’un durumu, biraz da Türkiye'deki kamu yatırımlarının durumuna benziyor. Yani, bir çukur yeterken, bazen 8 çukur da açabiliyoruz.

Şimdi, Abdullah Bey sözleşmeleri tescil etti, vize ve tescil işlemleri tamam, şimdi müteahhidin işe başlaması gerekiyor; müteahhidi işe başlattık. Şimdi bu müteahhidin işe başlamasıyla birlikte, bizde denetim elemanı, yüklenici ve idare arasındaki, neredeyse hiç sonu gelmeyen bir iletişim dönemi başlar. Hatta bu öbür dünyaya kadar devam ediyormuş Hocam, öyle de bir tarafı var.

Şimdi, cennet ve cehennem ehli karşılaşmışlar, birbirlerine demişler ki: “Yahu, böyle ayrı yerlerde yaşıyoruz, aramıza bir köprü yapalım da sık sık birbirimize hem ziyarete gelelim, görüşelim, birbirimizin halini görelim, nasıl, ne ortamda yaşıyoruz” Bir anlaşma yapmışlar ve cennet-cehennem arasında bir köprü yapmaya karar vermişler, iş bölümü yaparak paylaşmışlar. Köprünün yarısını cehennemdekiler yarısındakini de cennettekiler yapacak. Tabiî, cehennemlikler hemen harekete geçmişler, birkaç gün içinde köprünün yarısını bitirmişler. Fakat bakmışlar ki cennet tarafında hiçbir kıpırdanma yok. Sormuşlar: “Yahu, siz hâlâ başlayamadınız, neden?” Cennettekiler: “Vallahi, bizde hiç müteahhit yok ki” demişler. Bu, taahhüt sektörünün biraz da kamudaki, özellikle denetim mesleğiyle uğraşanların karşısındaki imajı buydu açıkçası. Yani, pek eşit bir bakış yoktu. Yeni kanunda, biliyorsunuz 4735 sayılı Kanunda tarafların eşit olacağı açıkça belirttiği halde, biz mevzuatına, ikincil mevzuata baktığımız zaman, aslında bir tarafın daha eşit olduğunu görüyoruz. Dolayısıyla müteahhitlerimiz belki bir süre daha cehennemde yaşamaya devam edecekler. Bu eşitlik tam anlamıyla sağlanıncaya kadar.

Şimdi, Sayıştay'ın yapım işleri üzerindeki denetimi, özü itibariyle diğer konular üzerindeki denetiminden ayrı değildir. Yani, yapım işlerinin denetimine ilişkin Sayıştay'ın özel bir mevzuatı yoktur. Devletin diğer herhangi bir gideri nasıl harcanıyorsa, nasıl denetleniyorsa, yapım işlerinin denetimi de aynı esaslara tabidir özü itibariyle.

Bununla birlikte, Sayıştay'ın yapım işleri üzerindeki denetimi, gider denetimi kapsamında yürütülen denetim faaliyetlerinin en önemli kısmını teşkil eder. Bu durum, Sayıştay'ın özel bir tercihi olmaktan çok, yapım işlerinin bir ihale süreci sonunda düzenlenen sözleşmelere dayalı olarak yürütülmesinin doğal bir sonucudur. Bildiğiniz gibi, bütçeden gider yapılmasını gerektiren kalemler çok çeşitlidir. Yani, 100’den başlayıp 900’e kadar harcama kalemleri vardır. 700 harcama kalemi de, yapım işlerine ilişkin giderlerin yapıldığı, ödeneklerin bulunduğu bir kalemdir. Son yıllarda, tabiî Sayıştayca yürütülen denetimin, özellikle 700 harcama kaleminden yapılan giderleri kapsaması, yani yapı, tesis ve büyük onarım giderlerini kapsamasının, esasında özel bir nedeni yok. Yani, bu bir politika tercihi değil. Belirttiğimiz gibi, yapım işlerinin doğasından kaynaklanan bir durumdur. Yapım işleri, doğası itibariyle karmaşık ve süreye bağlı işler olduğu için, yüklenicilerle idareler arasındaki çıkar çatışmalarının yoğunluğu, denetim bulgularının konu ve miktar itibariyle daha anlamlı ve önemli olmasını sağlamaktadır. Konu ve miktar itibariyle yapım işlerinin denetiminden elde ettiğiniz bulgular, daima anlamlı ve parasal tutar itibariyle de önemli sonuçlar vermektedir. Sayıştay'ın yıllar itibariyle tazmin hükmü verdiği konuların da büyük bir kısmı yapım işlerinin denetimi sonucunda elde edilen fazla ödemelere ilişkindir. Dolayısıyla ihale suretiyle gerçekleştirilen harcamalar, Sayıştay denetçileri için daima özel bir ilgi alanı oluşturmaktadır.

Şimdi, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun yürürlüğe girmesiyle birlikte, Sayıştay'ın yapım işleri üzerindeki denetiminin muhtevasında birtakım önemli değişiklikler meydana gelmesi beklenmektedir. Aşağıda, söz konusu kanunlara göre gerçekleştirilecek yapım işlerinin denetiminde önem arz eden bazı hususlara değineceğiz. Burada arz edeceklerimin dışında, gayet tabiî başka konular da olabilir. Sınırlı bir süre içerisinde ne kadarını anlatabilirsek onlara inmeye çalışacağım.

Birincisi, yaklaşık maliyet hesap cetvelinin hukukî durumu. Bildiğiniz gibi, eski 2886 sayılı Kanuna göre yapılan sözleşmelerde, keşif özeti, sözleşmenin eki sayılıyordu ve sözleşme ekinde yer alıyordu. Dolayısıyla keşif özetinde yer almayan herhangi bir imalatın veya işçiliğin gerçekleştirilmesi, sözleşmeye aykırı bir işlem olarak değerlendirilirdi ve fazla ödeme nedeni olarak kabul edilirdi. Ta ki, onun için bir imalat oluru, yeni bir imalat oluru alınmışsa, sorun yok. Ancak, keşif özetinde olmayan herhangi bir işin yaptırılması mümkün değil, bütçeden de ödenmesi mümkün değildi. Şimdi, yeni düzenlemeyle, keşif özeti yerine, yaklaşık maliyet kavramı getirildi. Yaklaşık maliyet, özü itibariyle aslında keşif özetinden farklı bir cetvel değildir. Bu da, o yapılan işin, taahhüdüne girişilecek olan işin toplam tahmini bedelini gösteren bir cetveldir. Fakat, bunu keşif özetinden önceki dönemdeki veya muhammen bedelden ayrıştıran bazı durumlar var.

Şimdi, 4734 sayılı Kanununun 9 uncu maddesinde, yaklaşık maliyet, dolaylı bir şekilde şöyle tanımlanmış: “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce, idarece her türlü fiyat araştırması yapılarak -bunu tırnak içinde belirtiyorum- KDV hariç olmak üzere, yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir ve bu yaklaşık maliyetin ihale sonuçlanıncaya kadar gizliliği korunur” Şimdi, hesap cetvelinde gösterilirken dayanaklarını da ne yapacak idare; ekleyecek. İşlem dosyası içerisinde bunun dayanakları da bulunacak. Bu önemli bir husus.

Bir diğeri de, ihale sonuçlanıncaya kadar gizliliği korunur. Konumuzla doğrudan ilgili olmamakla beraber, bir anekdot olarak arz edeyim. Bu gizlilik sözcüğü, şu an uygulamacıları ve idareleri âdeta terörize etti ya da uygulama büyük ölçüde terörize olmuş durumda. Hatta bazen de komik birtakım işlemler yapıldığını da duyuyoruz. Görevli, yaklaşık maliyet hesap cetvelini bir zarfın içerisine koymuş, ağzını kırmızı mühürlerle mühürlemiş, üzerine de yine kırmızı harflerle “Gizlidir” yazıp, sonra da “Gizliliği temin edilerek teslim edilmiştir” şeklinde de bir tutanak düzenlemiş ve bunu da diğer görevliye teslim etmek istiyor. Diğer görevli de bunu almaktan imtina ediyor “Ben bunu almam tehlikeli bir şey, başımı belaya sokamam” diyor. Şimdi, burada kastedilen gizlilik, kanunun 60 ıncı maddesinde belirtilmiş: İsteklilere duyurulmaz. Yani, yaklaşık maliyetin gizlenmesinden asıl murat, onun isteklilere duyurulmamasıdır. Bir başka deyişle, ilan ve ön ilanlarda yer verilmemesidir. Dünyadaki genel uygulama da bu şekildedir; fakat, bizde gizlilik sözcüğü kullanıldığı için, bir karmaşa ortaya çıktı. Hatta, “Mahkemelerde sürünebiliriz bunun sonucu olarak” şeklinde görüşler de sürekli ortaya atıldı. Fakat, esas itibariyle bu doğru bir uygulamadır gizlenmesi. Bunu da belirtmiş olalım.

Şimdi, yaklaşık maliyetteki “Her türlü fiyat araştırması” ifadesi şunu getiriyor: Yalnız kamu kurumlarının belirlediği fiyatlar değil, her türlü fiyat araştırması yapılarak, yani o işin maliyetinin piyasada da araştırılması suretiyle belirlenmesi.

İkincisi, ihale sonuçlanıncaya kadar isteklilere duyurulmaması. Hatta, duyuyoruz, bazı yerlerde öyle uygulamalar var ki, ihale komisyonu üyelerine bile vermiyorlar. “İhale sonuçlanıncaya kadar gizli, siz ihaleyi sonuçlandırın, tekliflerin hangisi uygun belirleyin, biz ondan sonra size yaklaşık maliyeti veririz” şeklinde uygulamaları bile görebiliyoruz.

Üçüncüsü, yaklaşık maliyet bütçenin programlanmasında kullanılacak. Yani, gerekli ödenek miktarının tespitinde, ödenek tekliflerinde yaklaşık maliyeti kullanacağız. Bunu yaparken de yine bunu gizlememiz gibi bir durum söz konusu değil.

Dördüncüsü, yaklaşık maliyet kanunun 8 inci maddesinde belirlenen eşik değerin üzerinde ise, yabancı isteklilerin katılımına açık uluslararası ihale yapılacak.

Beşincisi, ihale ilan süreleri, yaklaşık maliyetin, kanunun 13 üncü maddesindeki parasal tutarlar karşısındaki durumuna göre belirlenir. Demek ki, yaklaşık maliyet ne işe yarıyormuş diye baktığımız zaman; geriden başa doğru gidersek:

1-İlan sürelerinin tespiti,

2-Eşik değerin altında mı üzerinde mi, uluslararası rekabetin tespiti açısından,

3-Bütçe ödeneklerinin tespiti,

4-İlanlarda yer verilmemesi hususu.

5-Resmî fiyatların değil, piyasa fiyatlarının da kullanılabilmesine imkân tanınması.

Bu düzenlemenin sonucu şu, değerli katılımcılara onu özellikle vurgulamak istiyorum: Yaklaşık maliyet, yapım sözleşmelerinin bir eki değil, keşif özetinden en önemli farkı bu. Yani, biz eskiden olduğu gibi, Sayıştay denetçisi olarak “Bu imalat veya bu iş, yaklaşık maliyette yer alan bir iş değildir, bunun parasını nasıl ödedin, bu işi nasıl yaptırdın?” diye sormamız söz konusu değil. Çünkü bunlar, bu artık sözleşmenin bir eki değil, sadece yukarıda saydığımız işlerde, yukarıda saydığımız işlemlerin yapılmasında ve tespitinde bir kriter olarak alınacak yaklaşık maliyet. Bilindiği gibi, 2886’da keşif özeti bunun eki idi.

Şimdi, Kamu İhale Kurumu tarafından, gerek anahtar teslimi gerek teklif birim fiyat esasına göre yapılacak işlerin tip sözleşmelerinde de bunu görüyoruz. Yani, sözleşmelerin eki olan belgeler arasında yaklaşık maliyete doğal olarak yer verilmemiştir. Sözleşmelerin eki –anahtar teslimi götürü bedel için söylüyorum- şunlar:

Yapım işleri genel şartnamesi,

İdarî şartname,

Sözleşme tasarısı,

Uygulama projesi,

Mahal listesi,

Özel ve genel teknik şartname,

Varsa açıklamalar,

Varsa diğer ekler...

Demek ki, önceki denetim usulümüzden farklı bir durum, yaklaşık maliyet sözleşmenin eki değil. Çünkü, Sayıştay'ın yapım işleri üzerinde yürüttüğü denetimin esasını sözleşmeye uygunluk oluşturur. Dolayısıyla sözleşme eki belgelerde yer alan düzenlemeler önemli bir referanstır denetim elemanı için.

Bir diğer husus, bu da anahtar teslimi işler ve uygulama projesi zorunluluğundan doğabilecek sorunlar. Biliyorsunuz, kanunun 62/c maddesinde, “Yapım işlerinde arsa temin edilmeden mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz. Uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunludur” Demek ki, uygulama projesi, eşittir anahtar teslimi götürü bedel sözleşme ve bütün yapım işleri için istisnaları konumuzun dışında.

Yapım işlerinde uygulama projesiyle ihaleye çıkılması zorunlu kılınmış ve bu şekilde ihalesi yapılan işler için anahtar teslimi götürü bedel sözleşme yapılması esası getirilmiştir.

Bu şekildeki sözleşmelere dayalı olarak yürütülen yapım işlerinde, esas itibariyle uygulama projeleri ve mahal listeleri göz önünde bulundurulmak suretiyle denetimler yürütülecektir.

Uygulama projesi, yine kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanmış, tabiri caizse, duvara çakılacak çivinin özelliğine, kalınlığına kadar bütün ayrıntıların gösterildiği bir proje.

Mahal listesi de, bilindiği gibi, yapım işinin bünyesindeki imalat kalemlerinin yapılacağı yerler, tatbik edileceği sahalar itibariyle belirlenen metraj ve krokiler.

Şimdi, uygulama projeleri ve mahal listeleri de, sözleşmenin eki olduğundan, ilk hakedişin ekinde Sayıştay'a gönderilecek. Yani, sözleşme tescile tabi ise, zaten sözleşme dosyasında yer alacak. Denetimler sırasında da biz bunu o işe ait ilk hakedişin ekinde görmek zorundayız.

Bu iki belgenin sözleşme ekleri arasında yer alması sayesinde -yani uygulama projeleri ve mahal listelerinin- hakediş raporlarında yer alan gerçekleşme durumu ile proje arasındaki uyumsuzlukların birebir kontrolü yapılabilecektir. Uygulama projelerinin yapıya ilişkin her türlü ayrıntıyı içermesi, denetimlerin de aynı ölçüde ayrıntılı yapılabilmesine imkân sağlayacaktır. Getirilen düzenlemeyle projede yer almayan bir imalat için ödeme yapıldığı ya da mevcut bir imalatın miktarının yanlış hesaplandığı durumların tespitinde kolaylık sağlayıcı bir özelliğe sahiptir.

Diğer taraftan, idarelerin uygulama projeleri üzerinde yapacağı değişikliklere dayalı ilave ödemeler de önemli bir denetim alanı oluşturacaktır.

Yine, sözleşme ekleri arasında sayılan Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 13 üncü maddesinde şöyle diyor: “İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje ve benzeri teknik belgelerde gerekli göreceği her türlü değişikliği yapmaya yetkilidir.

Yüklenici, işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek zorundadır.

Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik ve giderleri idare yükleniciye öder.” Peki, nasıl öder? Bu konu açık değildir. Bizim kişisel görüşümüz, yaklaşık maliyeti nasıl tespit etmiş isek, bu ilave işçilik ve giderlerin de aynı usulle tespit edilerek ödenmesi gerekir. Özellikle bu noktada ciddî denetim bulguları sağlanması mümkündür. Uygulama projesine dayalı olan işlerde, uygulama projesi tadilatının doğuracağı maliyetin hesaplanması, idareler açısından ciddî bir sorundur. Denetim elemanının ilk dikkatini çekecek hususlardan biridir.

Teklif birim fiyatlı işlerdeki durumu kısaca değerlendirmek istiyorum. Sayıştay denetimine tabi yapım işlerinin büyük bir kısmı, görüyoruz ki, teklif birim fiyat esasına göre yürütülecek işlerden oluşacaktır; çünkü, “İşin yapımı sırasında -kanundaki metni ifade ediyorum- belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerektirmesi nedeniyle ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan ve kesin proje ile ihaleye çıkılan barajlar, büyük sulama projeleri, karayolu, havaalanı ve liman inşaatları gibi yapım işleri bu kapsamda. Bu gibi işlerin kesin projeyle ihale edilmesine imkân tanınmış olmakla birlikte, işin uygulama projesine göre yürütülmesi zorunludur. Kesin projeyle ihaleye çıkmak demek, sadece ihaleye çıkmasına izin veriyor; ama, sözleşmenin, yine uygulama projesine göre yürütülmesi gerekiyor.

Teklif birim fiyatlı işlerde hakediş tanzimi, esas itibariyle 2886 sayılı Kanunun uygulanmasından farklı değildir. Farklılık, idarenin belirlediği birim fiyat ve tarifler yerine, yüklenicinin teklif ettiği birim fiyat ve tariflerin esas alınmasıdır. Teklif birim fiyatlı işlere ilişkin sözleşme eki belgeler, yine Kamu İhale Kurumunun hazırladığı tip sözleşmenin 9 uncu maddesinde sayılmıştır. Bunların içerisinde birim fiyat tarifleri, mahal listeleri de yer almaktadır. Bunlar, belirttiğimiz gibi, yüklenici tarafından teklif edilen birim fiyatlar ve onun tarifleridir.

Teklif birim fiyatlı işlerde bir diğeri, sözleşmede bulunmayan işlerin birim fiyatının tespiti. Bu, bildiğiniz eski Bayındırlık genel şartnamesinin 20 nci maddesine paralel bir düzenleme getirilmiştir. Yine burada da yeni birim fiyatlar özel bir ilgi sahası oluşturacaktır. Özellikle yeni iş kalemi ile benzerlik gösterme şartının denetimlerde çok sık irdeleneceğini burada belirtebiliriz.

Yine, teklif birim fiyatlı işlerde, iş kalemi miktarlarının değişmesi, buna ilişkin tip sözleşmenin 31 inci maddesinde, işin devamı sırasında yüzde 20’yi aşan artışın meydana gelmesi ve bunun sözleşme bedelinin yüzde 1’ini geçmesi halinde birim fiyatın revize edileceği belirtilmiştir. Bu revizyon sırasında belirlenecek yeni birim fiyatın da belirleniş keyfiyeti, sözleşme içerisinde yer alıp yer almadığı, buradaki oranlara uyulup uyulmadığı konuları önemli bir denetim alanı oluşturacaktır.

Yine, kısaca geçiyorum, süre uzatımları; yine bunlar gecikme cezası kesilmesini gerektiren durumlarla da yakından ilgili olduğu için, verilecek olan süre uzatım kararları, eskiden olduğu gibi, yine denetim elemanının ilgisini çekecektir.

Kazılardan veya devlete ait yıkımlardan çıkarılan malzeme, eskiden olduğu gibi, biliyorsunuz, işte “Kazıdan çıkan malzemeyi neden dolguda kullanmadın, neden blokajda kullanmadın” hususları yine gündeme gelebilecektir.

İhzarat uygulaması; bu kanunda yine bu yeni düzenlemelerde teklif birim fiyatlı işlerde ihzarata izin vermektedir. Dolayısıyla ihzarat işlemlerinin denetimi de yine, eskiden büyük bir farkı olmaksızın devam edecek.

Fiyat farkları; bu zaten yapı denetiminin en popüler sahasıdır. Bu da -yine elinizdeki notlarda var, çok ayrıntısına giremeyeceğim- denetim alanlarından birisi.

Sonuncusu da, fiilî ve fizikî denetim. Sayıştay Kanununun 29 uncu maddesi bu imkânı vermektedir. Özellikle anahtar teslimi işlerde, fiilî ve fizikî denetimin öneminin artacağını düşünüyoruz. Sayıştay denetiminde çok istisnai durumlarda uygulanan fiilî ve fizikî denetim, özellikle bu sahada önemli sonuçlar verebilecektir.

Dinlediğiniz için hepinize teşekkür ediyorum; notlarda ayrıntılı açıklamalar var, umarım yararlı olur.