İntes çÖZÜm arama konferanslari -8

M. SAİT ARCAGÖK – Teşekkür ederim Sayın Başkan.

Eğer izin verirseniz, sizin tabirinizle Sayın Işık’ın çekici vurduğu noktaya bir çekiç de ben vurmak istiyorum.

Sayın Işık, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun yerine geçmek üzere hazırlanan Kamu Malî Yönetim Kanunu Tasarısına da atıf yaparak, 1050 sayılı Kanundaki 64 üncü maddedeki hükmü de yorumladı. 1050 sayılı Kanunun 64 üncü maddesindeki Maliye Bakanlığı vizesinin ana amacının, ödenekle sınırlı olduğunu, halbuki bunun bir hukukilik denetimine dönüştüğünü belirttiler. Kamu Malî Yönetimi Kanunu Tasarısında da bu vize işleminin devam edeceği görüşünde olduklarını, maddenin bu şekilde düzenlendiğini belirttiler. Bu iki noktaya ilişkin olarak ben bir açıklama yapmak istiyorum.

1050 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinde Maliye Bakanlığına tanınan vize yetkisinin niteliği konusunda aksine yorumları çok duymuştum ama, Sayın Işık’ın yorumunu ilk kez duyuyorum. 1050 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinde, “Maliye Bakanlığınca uygun görülme” ifadesi kullanılıyor. Sayıştay Kanununa baktığımız zaman da, “Mevzuata uygunluk” kavramı kullanılıyor. Bu uygun görülmenin ne manaya geldiğini farklı şekillerde ifade eden yazarlara rastlanmaktadır. Eski Sayıştay denetçilerinden Sayın Atilla İnan’ın “Türk Sayıştay’ı” isimli kitabında bakınız bu ayrım nasıl vurgulanıyor, aynen okuyorum: “Sözleşmeler vize edilirken, yasalara göre Maliye Bakanlığınca aranan ölçüt uygun görülme, Sayıştayca aranan ölçüt ise, mevzuata uygun görülmedir. Gerçekten Muhasebe-i Umumiye Kanunu, Maliye Bakanlığının vize işlemini düzenlerken, uygun görme halini vize şartı olarak göstermiştir. Bu uygun görme, ihale için gerekli biçim şartlarından daha fazlasının arandığı, idareye yerindelik denetimi olanağı tanıdığı kanısını vermektedir. Oysa, Sayıştay'ın sözleşmeleri vize etmediği zaman, yetkisi daha dar kapsamda bağlı bir yetki olup, mevzuatla sınırlıdır” Bunu tırnak içinde kitaptan okudum.

Maliye Bakanlığının bu yetkisini, yine 1050 sayılı Kanunun genel mantığı ve diğer hükümleriyle birlikte değerlendirmek gerekir. 1050 sayılı Kanunun genel hükümleri ve özellikle ek 1 inci maddesi hükmü değerlendirildiğinde, ödeneğe uygunluk görevinin Maliye Bakanlığına değil, idarenin tahakkuk memurlarına ve ita amirlerine verildiği dikkate alındığında, Maliye Bakanlığının vizesinin esas itibariyle ödenek şartıyla sınırlı olmadığı, aynı zamanda mevzuata uygunluğu da kapsadığı anlaşılmaktadır. Hatta, bazı yorumlara göre, mevzuata uygunluğun ötesinde, yerindelik denetimine de imkân vermektedir. Bu mevcut durumun hukukî yorumu, tabiî ki farklı şekillerde de tartışılabilir.

Yeni Kamu Malî Yönetim Yasası ve Malî Kontrol Kanunu açısından da bir değerlendirmede bulunmak istiyorum. Bu kanunun hazırlık çalışmalarında da bulundum, orada da komisyon üyesiydim. Bu kanun tasarısı hazırlanırken, Avrupa Birliği, Dünya Bankası ve IMF temsilcileri ile tartışılarak, görüşülerek hazırlandı. Bu konuda dünyada çeşitli modeller var, ABD modeli farklı, Kanada modeli farklı, Yeni Zelanda modeli farklı, Fransa modeli farklı ve Avrupa Birliği modeli farklı şekillerde gündeme getiriliyor. Tek bir sistem, tek bir model önerilen bir model yok bu konuda. Dünyaya, herkese örnek gösterilebilecek bir model bulunmamaktadır. Ama bu konuda temel ilkeler vardır; temel ilkeler şunlar: Özellikle Avrupa Birliği açısından bakıyoruz, üyeliğimizin gündemde olduğu bir noktada. Avrupa Birliği, çok genel bir kavram kullanıyor: “Malî kontrol” diyor. Ondan sonra bunu iki alt başlığa ayırıyor: “Harcama öncesi malî kontrol, harcama sonrası denetim” diyor. Harcama sonrası denetimi de, iç denetim ve dış denetim olarak birbirinden ayırıyor. İç denetimden kastı, yürütme organına bağlı organlar tarafından yapılan denetim. Dış denetimden kastı ise, yürütme organının dışında yasama organı adına yapılan denetimi kastediyor.

Harcama öncesi malî kontrol, çok sayıda modelde yer alan bir mekanizmadır. Özellikle Avrupa Birliği modeline baktığımız zaman, AB bütçesinin malî kontrolünde, harcama öncesi malî kontrol çok büyük bir önem taşıyor. Hatta, yanılmıyorsam, yine bu salonda idi, Avrupa Birliğinin eski Türkiye temsilcisi Fogg yaptığı bir sunuşta, “Malî kontrolün imzası olmadan ben bir kalem bile satın alamam” demişti.

Harcama öncesi malî kontrol, yönetimin bir fonksiyonudur. Dolayısıyla denetim organlarının harcama öncesinde görev almaması gerekir. Bu konuda gerek IMF gerek Dünya Bankası gerek Avrupa Birliği uzmanları, Sayıştay'ın bir dış denetim organı olarak harcama öncesinde görev almasına karşı çıkmışlardır. Sayıştay'ın tesciline karşı çıkmışlardır.

Maliye Bakanlığı’nın yaptığı vize işlemini de eleştirmişlerdir, o da doğrudur; ama bu eleştirileri, Maliye Bakanlığı’nın her türlü taahhüt ve sözleşme tasarılarını sürekli olarak vizeye tabi tutmasının doğru olmadığını, bunun belli bir süreç içerisinde idarenin kendi bünyesi içerisinde malî kontrolör ihdası suretiyle denetlenmesi, harcama öncesinde malî kontrole tabi tutulmasını, ama bütçe üzerinde önemli büyüklüğü olan, yatırım programı üzerinde etkisi olan önemli düzeydeki birtakım harcamaların ise Maliye Bakanlığı tarafından vize edilmesini uygun görmüşlerdir.

Kamu Malî Yönetim Kanunu Tasarısının 27 nci maddesinde düzenlenen Maliye Bakanlığının bu vize işlemi, Avrupa Birliği uzmanlarının, Dünya Bankası uzmanlarının ve IMF uzmanlarının onayladığı, uygun gördüğü, kabul ettiği bir düzenlemedir.

Bir noktayı daha vurgulamak istiyorum: Bu harcama öncesi malî kontrolün Türkiye'de şu anki uygulama biçimiyle çok yanlış anlaşıldığı kanaatindeyim; özellikle Maliye Bakanlığı vizesinin ve Sayıştay'ın tescilini. Gerek Maliye Bakanlığı vizesi gerek Sayıştay'ın tescili, harcama sürecini, işlem akışını durduran, kesen bir düzenleme değildir. Benim yaptığım sunuşta ve değerli sunuculardan Sayın Abdullah Şimşek’in sunuşta da çıkan sonuç şu: Maliye Bakanlığınca vize edilmese de, Sayıştay Başkanlığınca tescili yapılmasa da, bir sözleşme uygulanabilir, buna imkân vardır. Eğer idare, yaptığının doğru olduğuna inanıyorsa, bu konudaki sorumluluğu üstleniyorsa, bu sözleşmeyi uygulayabilir, buna bir engel yoktur, sistem tıkanmamaktadır. Harcama öncesi malî kontrol, akışı kesiyorsa, sistemi tıkıyorsa, o zaman bir sorun var demektir. Bunu, bir nevi yetkili mercilerden görüş almak şeklinde değerlendirmek gerekir diye düşünüyorum.

Bir diğer nokta, kamu malî yönetimi, kamu yönetiminin bir türevidir. Kamu yönetimi değişmediği müddetçe, kamu malî yönetimini değiştirmek bir uyumsuzluğa yol açar. Türkiye'de kamu malî yönetimi, ta 1050 zamanından beri alıp, işte Fransa modelinin benimsenerek Türkiye'de uygulanmasından alarak gelecek olursak, bütün malî yönetim sorumluluğunu Maliye Bakanlığı’nın üzerine yıkmıştır. Hatta yabancı uzmanların bu konuda bize eleştirisi olmuştur, “Maliye Bakanlığı’nın bu malî yönetim sorumluluğu, kamu idarelerini sorumsuzluğa itmektedir. Bu yetkilerin bir kısmını kamu idarelerine devrederek kamu idarelerinin malî yönetimlerine sorumluluk kazandırmak gerekir” şeklinde de eleştirileri mevcuttur. Bunların hepsi yazılı olarak bizde mevcuttur.

Bu kısa açıklamadan dolayı teşekkür ederim Sayın Başkan.