Masarykova univerzita

3. Zájmové skupiny a jejich postavení v politickém systému USA

Difúze moci v USA a dlouhodobá akceptace lobbingu má za následek, že lobbing je zde extenzivnější než v kterékoliv jiné zemi. Legitimizace lobbingu je dána 1. dodatkem americké ústavy, který zaručuje svobodu slova, shromažďovací a petiční právo (United States Senate 2012b). Pro svůj vliv na tvorbu americké politiky je lobbing některými autory nazýván „třetí komorou“ (Plano and Greenberg 1976, 125).

Pluralismus, jako teorie vysvětlující fungování systému zájmových skupin ve většině demokratických zemí včetně USA, je založen na volné soutěži, kdy se za celý sektor nevyjadřuje žádná vrcholná organizace (Mihuť 2008, 8). Jedinci formující tyto vzájemně se lišící entity (co do velikosti členské základny, prostředků a technik) mají možnost ovlivnit politický proces bez nutnosti stát se členem politické strany. Je přitom předpokládáno, že všechny skupiny se zapojují do procesu soutěže. Rozdíly mezi skupinami vedou u některých k velké koncentraci vlivu, pouze pokud je jich v dané oblasti více, mohou se navzájem vyvažovat a dosáhnout „dynamické rovnováhy“, tedy bodu, ve kterém jejich požadavky budou modifikovány, ovšem výsledek uspokojí více stran (Thomas 2004, 41-46). Vliv zájmových skupin, zvláštně odborů a obchodních korporací, zdůrazňuje mnoho akademiků zastávajících neoliberální přístup v zahraniční politice (např. Robert Keohane, viz Jacobs and Page 2005, 114-118).

Do voleb se zájmové skupiny zapojují tak, že vzdělávají voliče, mobilizují je, hledají vhodné kandidáty a poskytují jim různé služby jako expertizy nebo průzkumy veřejného mínění. Specifická je v USA role political action committees (PACs) při financování volebních kampaní, jež jsou obvykle propojeny se zájmovými skupinami. Tyto soukromé skupiny mohou vybrat od každého příznivce až 5000 dolarů, výboru daného kandidáta nebo jiné PAC věnovat na volby 5000 dolarů a straně 15 000 dolarů (OpenSecrets.org 2012).⁷ V roce 2003 pro-izraelské PACs čítaly přes sto skupin a z jejich názvů (např. Citizens Organized PAC či Washington PAC) obvykle nelze poznat jejich propojení s pro-izraelskou lobby (Terry 2005, 78).

Ve sledované oblasti zahraniční politiky je pro zájmové skupiny důležitá především role Kongresu při schvalování zahraniční pomoci a prodeje zbraní jiným státům (Terry 2005, 39). Nejpoužívanější a zároveň nejefektivnější technikou lobbingu legislativy je osobní kontakt (např. prezentace) a argumentace lobbistů při projednávání v komisích. Zástupci zájmových skupin se rovněž přímo podílejí na vytváření legislativních konceptů a psaní dopisů Kongresu administrativě (Schlozman and Tierney 1986, 150). Mezi faktory podmiňující vliv lobbistů patří ochota legislativce naslouchat návrhům, osobnost lobbovaného jedince, přítomnost dalších aktérů v systému a charakter problematiky. Pokud se legislativec v tématu neorientuje, spoléhá se mnohem více na informace zájmových skupin. Další aktéři v systému znamenají, že kongresmana ovlivňují nejen zájmové skupiny, ale roli hrají i jeho kolegové, předseda strany, voliči, osobní přesvědčení a média. Rovněž musí lobbisté soupeřit i mezi sebou, se svou protistranou (Thomas 2004, 167-174).

V exekutivě lobbing cílí jak na vedoucí pozice, tak administrativní aparát. Opět se využívá osobního kontaktu, špičky jsou ovšem často zaneprázdněné, takže se lobby zaměřuje na jejich nejbližší poradce, agentury a kanceláře (v případě prezidenta např. OPL, viz. dále). K navrhovaným zákonům a regulacím skupiny poskytují své psané komentáře, a opět se účastní práce v radách a komisích, kam jsou mnohdy přizvány (Nownes 2006, 18-20).

Prvním prezidentem, který otevřel svůj úřad přístupu zájmových skupin, byl F. D. Roosevelt, jenž chtěl s jejich pomocí dosáhnout znovuzvolení. Stejnou strategii adoptovali jeho následovníci, kteří začali využívat zájmové skupiny i pro své politické cíle. Fordova administrativa zřídila Kancelář pro styky s veřejností (OPL), přičemž tato kancelář vytvořená pro jednání se zájmovými skupinami představuje nejdůležitějšího prostředníka mezi nimi a prezidentem (Thomas 2004, 176).

4. Tvorba americké zahraniční politiky

4.1. Principy a přístupy

Americká zahraniční politika je utvářena na základě demokratického liberalismu, který je charakteristický pro politický systém založený na liberálních hodnotách, ochraně soukromého vlastnictví, právním řádu (legalitě), volném trhu a svobodě podnikání. Rozhodováno je ve prospěch většiny se současnou ochranou práv menšin a všem by měly být dány stejné možnosti. Tyto principy jsou vnímány jako ideální a dosažení demokratického liberalismu by mělo být z pohledu USA žádoucí pro všechny státy (Scott 1998, 3).

Směřování americké zahraniční politiky vycházelo v průběhu historie z několika odlišných přístupů – idealismu a realismu, izolacionismu a internacionalismu, unilateralismu a multilateralismu. Idealismus prosazuje aplikaci výše zmíněných hodnot a principů, realisté se drží striktně národních zájmů, vyčíslitelných penězi. Izolacionismus se vyznačuje nezapojováním se do světového dění, klade důraz na domácí rozvoj a jeho kořeny nalezneme již během administrativy George Washingtona. Internacionalismus naproti tomu sleduje aktivní podíl na mezinárodní politice. V jeho rámci se vytvořily dva rozdílné proudy – unilateralismus nevylučuje spolupráci s ostatními státy, ovšem zastává názor, že USA jsou vysoce dominantní hospodářsky i vojensky, díky čemuž nemusí brát ohledy na postoje ostatních států. Multilateralisté prosazují kooperaci, protože unilaterální akce mohou vyvolat nepochopení a odpor ze strany dalších aktérů mezinárodního prostředí (Kozák 2009, 23-25).

4.2. Aktéři

Zahraniční politiku spoluvytváří mnoho různých aktérů - autorit, každý rozdílnou měrou. Mezi ně patří prezident, jeho administrativa (ministerstvo zahraničí, obrany, obchodu, financí, vnitřní bezpečnosti), Kongres, Národní bezpečnostní rada, tajné služby (CIA, FBI, DIA, NSA) a dále think-tanky, zájmové skupiny, média či veřejné mínění. Mezi utvářením a prováděním zahraniční politiky je rozdíl – utváří ji všichni výše zmínění aktéři, ovšem praktické provádění má na starosti moc výkonná. Mezi institucemi i uvnitř nich probíhá soupeření o vliv, kdy je nutno dosáhnout konsenzu, zvláště v období, v němž legislativě a exekutivě dominují jiné politické strany (Great Decisions 2011, 8-9).

Dle Ústavy Spojených států amerických je prezident vrchním velitelem ozbrojených sil a námořnictva. Formuluje a implementuje zahraniční politiku, navrhuje legislativu, podniká kroky reagující na zahraniční události a poskytuje stanoviska ohledně svých kroků. Na doporučení a se souhlasem Senátu uzavírá mezinárodní smlouvy, přičemž souhlas musí vyslovit 2/3 přítomných senátorů. Se souhlasem Senátu jmenuje rovněž členy svého kabinetu. Na radu a se souhlasem Senátu jmenuje velvyslance, konzuly a jiné zástupce státu, přijímá také velvyslance a zástupce států cizích (United States Senate 2012b). Tzn. prezidentský subsystém tvoří nejbližší okolí prezidenta a jeho členové nepodléhají schválení Senátu. Sem můžeme např. zařadit ředitele kanceláře Bílého domu nebo členy Národní bezpečnostní rady (Kozák 2009, 53).

Většina dnešních zahraničně-politických závazků USA je prováděna skrze vládní dohody,⁸ které jsou schvalovány prostou většinou v obou komorách Kongresu (Great Decisions 2011, 7). Kongres, skládající se ze dvou komor, mezi kterými má v zahraničně-politických otázkách dominantní úlohu Senát, stanovuje rozpočet, a jeho prostřednictvím může odmítnout akce plánované exekutivou. Ve finančních otázkách se uplatňuje i řízením a regulací mezinárodního obchodu (Dobson and March 2001, 9). Kongres také vyhlašuje válku, poslední vyhlášenou válkou ovšem byla 2. světová válka, v ostatních případech vyjádřil Kongres prezidentovi podporu a legitimoval tak jeho akce.⁹ Nelze opomenout ani úlohu slyšení, proslovů, kritiky prostřednictvím médií, dopisů a oficiálních prohlášení poslanců i senátorů, kterými ovlivňují prezidentovo rozhodování (Zoellick 1999, 34). Dá se říci, že role Kongresu je zaměřená spíše na kontrolu a regulaci exekutivy skrze legislativní i nelegislativní nástroje.

Ústava, co se týče utváření zahraniční politiky, není zcela jasně formulována. To otevírá prostor pro flexibilitu, přesto k efektivnímu fungování zahraniční politiky je třeba partnerství a sdílené odpovědnosti. Moc se v průběhu historie přesouvala mezi prezidentem a Kongresem. Přesto je prezident nejsilnějším, klíčovým aktérem, jeho postavení se navíc posiluje v momentech, kdy je ohrožena národní bezpečnost. V těchto případech roste prezidentova popularita a ten utváří zahraniční politiku podle svého uvážení (Kozák 2009, 49-50).

Obecně platí, že v procesu vytváření zahraniční politiky si prezident individuálně reguluje míru centralizace, tedy jak moc se do procesu zapojuje, a spoléhá na své poradce (Renshon and Renshon 2008, 519). Ve vysoce centralizovaném systému, který je formalistický,¹⁰ obvykle existuje osoba, která filtruje přicházející návrhy v souladu s prezidentovými preferencemi. Tento „honest broker“ navíc působí v roli vyjednavače mezi rozdílnými názory prezidentova nejbližšího okolí. S malou centralizací se vytváří prostor pro konflikty poradců a ti formují názorové skupiny, které se pak navzájem mohou chtít vyřadit z rozhodovacího procesu. Jejich neshody mohou vést ke špatné práci mezi úřednickými aparáty, jež obvykle následují politiku svých nadřízených, a chybným rozhodnutím (Mitchell and Massoud 2009, 265-272).

Schéma aktérů zahraniční politiky lze zobrazit jako koncentrické kruhy, kdy v prvním, vnitřním, se nachází prezident a jeho nejbližší spolupracovníci – poradci, ministři s pravomocemi v zahraniční politice a členové National Security Council. Druhý kruh tvoří exekutivní orgány a instituce, společně s kariérními úředníky, zajišťujícími kontinuitu zahraniční politiky. V třetím kruhu se nalézá Kongres a další aktéři, zájmové skupiny, média a veřejné mínění. Soudní moc se v zahraniční politice angažuje minimálně, pouze pokud je třeba právní interpretace (Kegley, Jones and Wittkopf 2005, 330).

Obr. 2

Zdroj: Kegley, Jones and Wittkopf 2005, 330

Do procesu zvnějšku vstupují další aktéři – zájmové skupiny, experti (akademici, think-tanky) a veřejnost se svými názory. Jacobs a Page řadí tyto činitele podle jejich vlivu na zahraniční politiku následovně: zájmové skupiny, experti a velice marginální vliv veřejnosti (2005, 114-118).