El derecho administrativo

Nada dice, sin embargo, la Ley de Contratos sobre el efecto definitorio de las cláusulas de sumisión expresa a la Jurisdicción Administrativa o civil que las partes pudieran incluir en los contratos y que en el Derecho francés se consideran signos inequívocos de una u otra naturaleza. En el Derecho español, por el contrario, la doctrina niega toda validez a dicha cláusula por considerarla contraria a los criterios legales de deter­minación de competencia (GARCIA DE ENTERRIA). Asimismo, y contra­riamente a la solución francesa, el aruculo 8 del Reglamento de Contratos del Estado establece una presunción favorable al carácter privado de los mismos, cuando su naturaleza no pueda deducirse de los criterios legales, presunción que resulta contradictoria con la amplia extensión de los criterios legales favorables a los contratos administrativos.
3. LOS CONTRATOS PRIVADOS DE LA ADMINISTRACIÓN.

UNA CATEGORÍA RESIDUAL

La categoría de los contratos privados de la Administración, frente a los administrativos, tiene su origen, como se acaba de ver, en la atri­bución residual en el siglo XTX a los Tribunales civiles de los contratos que no tuviesen por finalidad inmediata y directa las obras o los servicios públicos. Estos contratos venían a ser, en positivo, los contratos de gestión del patrimonio privado de la Administración, en los que, además de no darse una relación directa e inmediata con las obras y los servicios públi­cos, concurría en ellos habitualmente la circunstancia de que al resolverse sobre acciones rescisorias o anulatorias de los mismos se decid~a directa
o indirectamente sobre una cuestión de propiedad, competencia primor­dial de la Jurisdicción Civil. No obstante, dicha regla no siempre fue seguida, pues determinados contratos que supoman simple gestión del patr~momo pr~vado, como las ventas de bienes nacionales y los contratos relativos a los aprovechamientos forestales, se incluyeron por normas eXpresas en la competencia de la Justicia administrativa por constituir materia de interés general.
En la actualidad, la Ley define los contratos privados, primero por exclusión, considerando tales los que no son administrativos, es decir,
·los restantes contratos celebrados por la Admin¿strac¿ón», y, en segundo lugar, los que enumera de forma particularizada, es decir, ·los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jur`­dicos análogos sobre bienes inmuebles, propiedades ¿ncorporales y valores
I negoc¿ables» (art. 5.3).
I En el régimen jur~dico de los contratos privados de la Administración
| hay que distinguir uno espec~fico referido únicamente a los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios Jund~cos análogos sobre bienes inmueLles, propiedades incorporales y valores negociables. Los de régimen general, ¡si queda alguno después de restar los contratos patrimoniales!, se rigen, en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas especlficas administrativas, por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y sus disposiciones de desarrollo, y en cuanto a sus efectos y extinción, por las normas de Derecho privado. Los segundos, que serán la mayoria, se rigen por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas aplicable en todo caso. Como ya se ha comentado, esta «hu~da» de la legislación de con­tratos hacia las leyes de patrimonio de aquellos en los que se dispone en favor de terceros de bienes públicos constituye una de las manifes­taciones de la derogación del Derecho público español, que tradicio­nalmente exigía una ley para declarar la inalienabilidad de los bienes cuya enajenación se pretendía y que imponía su venta en subasta pública, dos reglas que se han sustituido por la permisibilidad de la venta por
| contratación directa.
| En todo caso, y en todos los contratos privados de la Administración, se produce siempre una dualidad de régimen jurídico, reglas adminis­trativas para la competencia, preparación y adjudicación, y reglas de Dere­cho privado para regular el contenido contractual, lo que significa que los contratos privados de la Administración no lo son a todos los efectos y que los litigios a que da lugar la impuguación de algunas de las actua­c~ones de la Administración (impuguaciones, por ejemplo, de los actos que adjudican el otorgamiento del contrato a uno y no a otros solicitantes)
se lleven ante la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa a través de la técnica de los actos separables, actas detachables en el Derecho francés, de donde se ha recibido el término, el concepto y la técnica impugnativa. Como dice la Ley, ·De otro lado, la Jurisprudencia tiene establecido que la Juris­dicción ContenciosoAdministrativa no sólo conoce de las cuestiones rela­tivas a la preparación y extinción de estos contratos, sino también de los actos adoptados por la Administración en régimen de prerrogativa, ejercitando facultades de autotutela con incidencia sobre tales contratos, a los efectos, no de declarar derechos, que corresponderá a los Tribunales civiles, sino para determinar si utilizó debidamente dicha facultad. A los Tribunales civiles corresponde en todo caso conocer de sus efectos y extinción (Sentencias de 19 de octubre de 1981 y 19 de mayo de 1986).
La situación esquizofrénica a que conduce la admisión de dos juris­dicciones distintas para los incidentes que origina un mismo contrato privado de la Administración, unida a la dificultad de determinar en buen número de casos su naturaleza privada o administrativa, ha llevado a un sector doctrinal a defender la conveniencia de suprimir la dualidad de jurisdicciones y a aceptar que unos y otros contratos sean de la com­petencia de la Jurisdicción Administrativa, pues así se evitaría «no ya la equivocación—humana—de saber si se aplicará el Código Civil en bloque o no (es decir, el problema del régimen jurídico aplicable), sino, lo que es peor, adivinar en muchos casos qué tribunales serán los com­petentes para empezar a discutir si debe aplicarse una ley u otra» (GARCIA TREVUANO, MART~NREToRT~ELo, L., PARADA).
LA NATURALEZA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: DE CONTRATOS CIVILES DEFORMADOS POR EL PRIVILEGIO DE DECISION EJECUTORIA A UN RÉGIMEN SUSTANTIVO DIVERSO DEL CONTRATO CIVIL
De lo expuesto sobre los orígenes y la evolución normativa de la legislación sobre los contratos de la Administración resulta que la cate­goría de los contratos administrativos y su diferenciación de los civiles se asentó inicialmente sobre la idea de fuero al sólo efecto de una deli­
mitación competencial de la Jurisdicción Administrativa y la Jurisdicción Civil: los contratos administrativos, en principio, no se consideraban otra cosa que contratos civiles celebrados por la Administración, de los que conocía la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, procediéndose mucho después por via jurisdiccional o legislativa a establecer un régimen sustantivo propio y distinto de la contratación privada.
La concepción privatista de los contratos para obras y servicios públi­cos luce todavía en la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 1888, la cual, al remitir las cuestiones de ¿ndole civil a los Tribunales ordinarios, exceptuó en favor de la Jurisdicción ContenciosoAdminis­trativa (de esa naturaleza civil) [art 3a)]
En el Derecho francés—y frente a la misma tradición decimonónica de considerar muy modestamente a los contratos administrativos como puros contratos civiles de los que conoc~a la Justicia administrativa, según se ha expuesto—se produce un cambio desde primeros de siglo tendente a enfatizar las diferencias sustanciales de los contratos administrativos con los civiles (GEZÉ, PEQUIGNOT, LAUBADERE). Frente al régimen general de los contratos privados, enmarcado en los Códigos Civil y de Comercio los contratos atribuidos a la Justicia administrativa, los contratos admi­nistrativos, no seríen ya simples especialidades de los contratos civiles sino contratos sujetos a un régimen general de Derecho público pre­torianamente elaborado por aquella jurisdicción. Un régimen jurídico concebido sobre la desigualdad de las partes en presencia y caracterizada por la preeminencia que en el mismo se asigna al interés general que encarna el servicio público sobre el interés particular del contratista, a diferencia del régimen de la contratación privada asentada en el principio de ~gualdad de los contratantes. Como dice BENOIT, «no se trata de una desigualdad constatada o asumida, sino de una desigualdad proclamada como necesaria». Sin embargo, dicha desigualdad, que enfatiza las potes­tades de la Administración y los deberes del contratista, se compensa con el reconocimiento a éste de determinados derechos y compensaciones económicas' en ocasiones mucho más favorables que las que tendría en un contrato civil. De este cuadro resultaría en último término una ins­trumentación jurídica favorecedora—frente a la contraposición de inte­reses propia de la contratación privada—de la colaboración del con­trat~sta a las necesidades, funciones y servicios de la Administración.
En España, la defensa de la sustantividad a ultranza del contrato administrativo, según los términos expuestos, tuvo también sus valedores. Así, GARCIA DE ENTERRIA calificó de pura logomaquia la objeción de que el contrato administrativo repugna al concepto mismo de contrato fundado en la más rigurosa igualdad de las partes, y afirmaba que, si era preciso, para darle carta de naturaleza habría que llegar a llamar al contrato administrativo en lugar de contrato, como don Miguel de Unamuno llamó «nivola» a una novela que incumplía los cáno­nes clásicos, con lo que evitaba la cr~tica que en nombre de éstos pudiera hacérsele. En definitiva, sostenía que «la cuestión debía analizarse en su propio fondo, y su fondo era éste: si en efecto las reglas particulares aplicables a los contratos administrativos son reglas comprensibles per­fectamente en el seno del contrato, o no; si se cumplen o no verdaderas reglas exorbitantes del Derecho privado, y si además esta particularidad de efectos juega orgánicamente—y no por simple excepción casuística— según una dialéctica propia. Desde esta perspectiva, que es la obligada, la figura del contrato administrativo es inconmovible».
Ahora bien, esa diferencia de régimen con el ordenamiento civil que permite a la Administración manifestar su supremacía sobre el contratista tiene en nuestro Derecho un claro origen procesal, pues, según muestra la evolución histórica, las diferencias de los contratos administrativos fren­te a los civiles son consecuencia, más que de una afirmación jurispru­dencial o legal, de la existencia en el contrato administrativo de unas reglas de fondo, sustantivas, distintas de los contratos civiles, del sistema contenciosoadministrativo al que se sometieron estos contratos, proceso que, en cuanto revisor de actos ejecutorios, implicaba la previa sumisión del contratista, y en todos los conflictos que le oponían con la Admi­nistración, al privilegio de decisión ejecutoria, lo que le convertía en un eterno recurrente contra las decisiones de ésta. En definitiva, la Admi­nistración al actuar aquí, como en las restantes materias administrativas, como juez provisional, decidiendo antes del verdadero proceso sobre la interpretación, anulación, modificación, rescisión, etc. de los contratos administrativos, habría generado poderes y derechos contractuales apa­rentemente sustantivos, que, sin embargo, no serían otra cosa que expre­siones varias de un único poder y privilegio procesal, connatural al sistema contenciosoadministrativo, el privilegio de decisión ejecutoria, pero en ningún caso incondicionado, sino sujeto a los pactos y reglas de fondo propias de cada contrato según el Derecho privado.
La tesis de la naturaleza privada de los contratos administrativos en el Derecho espanol, y la estricta explicación de sus singularidades por efecto único de la mecánica procesal contenciosoadministrativa, la defen­
dimos antes de que la Ley de Contratos del Estado de 1965 procediera a una regulac~on sustantiva del contrato administrativo (Los or¿genes del contrato administrativo en el Derecho español, Sevilla, 1963). Ahora es doc­tr~na general~zada. GARCIA DE ENTERRíA y FERNÁNDEZ RoDRíGuEz afirman que la prerrogat~va por excelencia del poder público con que la Admi­n~strac~on cuenta en sus contratos administrativos es, sin duda ninguna, «el pr~vileg~o de la decisión unilateral y ejecutoria, previa al conocimiento judicial, que impone al contratista el deber de su cumplimiento inmediato con la carga de la impugnación contenciosoadministrativa si está discon­forme con su legalidad; es aquí donde precisamente se inserta la técnica del recurso contenciosoadministrativo en su aplicación al contrato admi­nistrativo. En virtud de este formidable privilegio, la Administración puede decidir ejecutoriamente sobre la perfección del contrato y su validez, la interpretación del contrato, la realización de las prestaciones debidas por el contratista (modo tiempo y forma), la calificación de situaciones de incumplimiento, la imposición de sanciones contractuales en ese caso, la efectividad dc éstas, la prórroga del contrato, la concurrencia de motivos objetivos de extinción del contrato, la recepción y aceptación de las pres­taciones contractuales, las cventuales responsabilidades del contratista durante el plazo de garantía, liquidación del contrato, la apropiación 0 la devolución final de la fianza. Inversamente, el contratista no sólo está vinculado por estas decisiones a reserva del recurso ex post contra las mismas (rccursos a interponer por las vías propias del Derecho admi­nistrativo, con recursos extraordinarios fugaces y perentorios), sino que cuando pretenda que se produzca cualquiera de esos efectos, incluso cuan­do se trate de un incumplimiento de la Administración, tienen la carga de solicitar de ésta la resolución pertinente (...). Ahora bien, este fomidable poder no resulta propiamente del contrato mismo, sino de la posición jurídica general de la Administración, de su privilegio general de autotutela, de modo que la inserción de estos poderes en los contratos ha sido la consecuencia, y no la causa, aunque ello pueda resultar paradógico, de la atribución jurisdiccional de estos contratos a la vía contenciosoadmi­nistrativo (...) debe observarse que aunque se trata de un formidable poder éste se refiere, ~ntegramente, al plano del ejercicio de los derechos, no pro­piamente al fondo de los mismos».
Incluso, más allá de la posición de estos autores—posición que se resumc cn la idea que la figura del contrato administrativo no es más que una modulación del contrato civil, dando «por definitivamente liqui­dada la ctapa anterior cn la que el contrato administrativo y el contrato privado eran considcrados como realidades radicalmente diferentes y rigu­rosamentc scparadas y que en el ámbito de la contratación de los entes públicos convivcn ya sin escándalo el Derecho administrativo y el Derecho privado»—, JURISTO niega que en la actualidad las diferencias del contrato de obra pública con los contratos de obra entre particulares vayan más allá del ejercicio por la Administración del privilegio de decisión ejecutoria El contrato de obra pública, según este autor, no es más que el mismo
contrato dc obra entre particulares, pero deformado por el privilegio de decisi<,n ejecutoria. La deformación se produce porque la Administración ostenta y pone en práctica la prerrogativa de decidir unilateralmente y con fuerza ejecutiva sobre cualquier cuestión relativa a su perfección, modi­ficación, extinción e interpretación, de tal modo que quien con ella contrata no sólo es una parte, sino (...) un eterno «recurrente». Así pues, nos parece evidente que se ha creado una figura contractual a base de incrustar en la institución del contrato algo tan ajeno a él como es el privilegio de la autotutela administrativa. Del contrato civil, o del contrato en general, se puede tener la idea que se quiera, pero sólo será un verdadero contrato si las partes pueden establecer la propia regulación de sus intereses refi­riéndolo después a un juez imparcial en su inteligencia y cumplimiento; de aqu~ el principio de que «la validez y cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes» (art. 1.256 del Código Civil), pues si esto fuera posible se perdena algo tan esencial como es la determinación de las prestaciones a cargo de cada parte. En cambio, el contrato administrativo encierra esta posibilidad y no c`'mo algo accidental, sino como querido a propósitr,, pues cs constitutivo d.l mismo la presencia de una Administración L~ue ejcrce su prerrogativa de decisión unilateral y ejecutiva (...).
En la misma l~nea LLORENS ha destacado en Francia que la similitud entre el contrat d'entreprisse (el contrato de obra entre particulares) y el marché de travaux públiques (contrato administrativo de obra) es muy gran­de, y no sólo por la identidad casi absoluta de ambos contratos desde el punto de vista de las estipulaciones, sino también en las soluciones de la jurisprudencia, pues su estudio revela: ..Qu' il s'asigsse d'adjudication, de situatiór/s precontractuelles, de condition d'executior' du contract, de la sanction, ou de responsabilité contractualle, les jurisdictions judiciaire et admi­nistrative se prononcent daos le meme seos.» En definitiva, y ante la pregunta de por qué ante tan incuestionables similitudes existen entonces unos con­tratos administrativos diferenciados de los civiles, concluye JURISTO que «la única respuesta válida es la misma que se daba en el origen de esa dualidad: existen contratos administrativos junto a los civiles porque existen dos jurisdicciones, civil y administrativa. Pero es obvio que el que existan dos jurisdicciones ya no es un problema jur~dico, sino pol~tico». En con­secuencia también, si los contratos administrativos se sometieran a los Tribunales civiles y los litigios se tramitascn conforme al proceso civil, la figura del contrato administrativo se volatilizaría.
En la actualidad, sin embargo, no es ya necesario explicar los poderes de supromac~a formal y material de la Administración sobre el contratista a través de la mecánica propia del proceso administrativo, ni por su aceptación explícita por el contratista al suscribir los Pliegos de Con­diciones Generales, ni siquiera en la doctrina jurisprudencial, pues dichos poderes están enfáticamente afirmados por el legislador desde que la
Ley de Bases de Contratos del Estado de 28 de diciembre de 1963 esta­bleció un régimen procesal y sustantivo exorbitante y, en todo caso, dis­tinto del propio de los contratos civiles. Esta Ley, además, terció deci­didamente en la polémica sobre la naturaleza de los contratos admi­nistrativos, abrazando con entusiasmo la tesis de su sustantividad, como se afirmaba en la pesada retórica de su Exposición de Motivos: ·dec~a el legislador—es la carac­teristica normat¿va que otorga a los contratos del Estado regulados por la Ley su perfil institucional y los confgura como una categorfa independiente, con alejadas rafces en el Derecho privado de obligaciones que seguirá apor­tando, mañana como ayer, el valor secular de su esquema jurfdico: contrato y Derecho administrativo se unen para dar vista a un ente original. Aceptado este axioma, no es diffcil discemir el concepto de contrato administrativo de que parte la Ley de Bases; basta acudir al Derecho administrativo para descubrir la causa del negocio, para comprender la razan de sus peculia­ridades y para sentir la necesidad de sus procedimientos de elaboración del contrato, y de enjuiciamiento de la relación jurídica cuando el resta­blecimiento del Derecho exige la intervención del poder jurisdiccionab>.
La concepción sustantiva del contrato administrativo ha pasado a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, una sustantividad que puede resumirse en la facultad de la Administración para imponer provisionalmente sus decisiones en los conflictos contractuales, aspecto procesal, y, además, en una franquicia para que la Administración pueda exonerarse de la regla general sobre la obligación del cumplimiento espe­c~fico de las obligaciones asumidas (arts. 1.124 y 1.256 del Código Civil) en favor de su cumplimiento por equivalencia, es decir, mediante la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados a la contraparte por la alteración de contenido o duración de las prestaciones asumidas; la inversión de dicha regla en los contratos administrativos permitiría
I a la Administración forzar al contratista a alterar sus prestaciones, incluso I a aceptar la resolución del contrato, imponiendo lo uno y lo otro eje­cutoriamente, pero indemnizando los daños y perjuicios que se le oca­ionan. Como dice la Sentencia de 18 de octubre de 1984, «la inalte­abilidad del contrato administrativo (...) tiene excepciones que responden
la prevalencia del fin público que con él se persigue, y que, de una ~arte, se traduce en facultades exorbitantes de la Administración, muy singularmente, en el reconocimiento del ias variandi; de otra, justifica la presencia de técnicas tendentes a asegurar el equilibrio financiero no
I sólo en el caso del ejercicio de dicha facultad, sino del llamado factam I pnncipisJ 0 de medidas administrativas adoptadas al margen del contrato, pero con repercusión en las obligaciones nacidas de él, haciendo más
I oneroso su cumplimiento».
5. LAS PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Los poderes y privilegios que a la Administración se reconocieron en la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa como consecuencia del carácter revisor de ésta, según se acaba de decir, se han recogido ahora como poderes sustantivos en las leyes reguladoras de la contratación administrativa, por lo que no tiene ya demasiado sentido plantearse la cuestión de si los contratos administrativos son o no distintos de los contratos civiles. El legislador, nada menos, ha impuesto esa diferencia y aunque de ella haya resultado una institución deforme—debido a la profunda desigualdad entre las partes—la diferencia de régimen entre éste «contrato» administrativo y los contratos civiles está a la vista, como se desprende de los extraordinarios poderes que la Ley de Contratos vigente reconoce a la Administración frente al contratista: ·(art. 60).
La Jurisprudencia ContenciosoAdministrativa interpreta del modo más amplio este privilegio de decisión unilateral. Asi, la Sentencia de 11 de febrero de 1980 afirma que «en la contratación pública, la Admi­nistración cuenta con un medio formal determinado para ejercitar sus derechos, que excede de las facultades propias de los sujetos privados, cual es el conocido con el nombre del privilegio de decisión ejecutoria, en virtud del cual la Administración puede decidir sobre todos los aspectos que ofrece la relación contractual, desde la perfección y validez del con­trato, su interpretación y el modo, tiempo y forma de las prestaciones debidas por el contratista, hasta la calificación de situaciones de incum­plimiento, imposición de sanciones, prórroga del contrato, responsabi­lidad del contratista y su garantía y liquidación del contrato, y dentro de la garant~a formal del ejercicio ejecutorio de sus derechos se encuentra incluido sin duda el de ampliar la garant~a constituida cuando ésta pueda resultar insuficiente en orden al aseguramiento del contratista».
El legislador español ha llevado tan lejos la afirmación de las prerro­gativas de la Administración en el contrato que los derechos del con­
tratista resultan menos garantizados que si los tuviera reconocidos en un acto administrativo unilateral. Así, en efecto—y a diferencia del sis­tema francés en que la Administración no puede por si misma proceder a la resolución de un contrato, debiendo acudir a la Jurisdicción Admi­nistrativa en demanda de la misma sin posibilidad de utilizar el privilegio del prealable—, en nuestro Derecho la posibilidad de modificar las pres­taciones del contrato o resolverlo se venia actuando directamente por la Administración frente al contratista, sin necesidad de acudir al proceso de lesividad, y sin que fuere preciso respetar los trámites que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 establec~a para la anulación y revocación de los actos administrativos. Sin embargo, la reLaja de las garantías para declarar de oficio la anulación de los actos administrativos, llevada a efecto en los art~culos 102 y 103 de la Ley de Régimen Jur~dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha acercado este régimen al que la Ley de Contratos establece para llevar a cabo la interpretación, anulación y resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista, as' como de las modifica­ciones de los contratos cuando la cuant~a de las mismas, aislada o con­juntamente, sea superior a un 20 por ]00 del precio original del contrato y éste sea igual 0 superior a 1.000.000.000 de pesetas. En estos casos se exige informe del Servicio Jurídico correspondiente, y el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, ninguno de ellos vinculante.
Por lo demás, la prerrogativa de la decisión ejecutoria, actuando en el seno de los contratos administrativos, tiene manifestaciones de distinto alcance y naturaleza. As~, de una parte, están los poderes externos al contrato, articulados al servicio del cumplimiento de lo acordado por las partes y de las normas sustantivas de contratación, como los poderes de vigilancia, interpretación y anulación, poderes sin pretensiones sus­tanciales, poderes ad extra, simple anticipo de los poderes del órgano Junsdiccional. El ejercicio de estos poderes, aunque actuados por la Admi­nistración bajo la posterior revisión jurisdiccional, debe acomodarse a las m~smas reglas de la contratación entre particulares, en principio válidas también para la contratación administrativa. De otra parte, están los pode­res con pretensiones sustanciales, como la modificación, sanción y la reso­lución del contrato por razones de interés público, poderes que expresan no sólo una posición de privilegio procesal, sino que implican la aplicación de unas reglas de fondo, sustantivas, diversas de los contratos entre par­ticulares y que son las que dan un perfil propio a los contratos admi­n~strativos y cargan de problemática esta figura.
Poder sin pretensiones sustanciales es, en primer lugar, el poder de dirección y control. Esta potestad comporta la posibilidad de dar órdenes
e instrucciones al contratista, órdenes ejecutorias que el empresario ha de cumplir bajo amenaza de las sanciones previstas en el contrato o en los pliegos de condiciones, incluso si la Administración opta por su rescisión. Dicha facultad se reconoce para el contrato de gestión de ser­vicios (art. 156.1: para el contrato de obra pública (art. 143 «las obras se ejecutarán con estocta sujec¿ón a las est¿pulac¿ones conten¿das en el pl¿ego de cláusulas adm¿n~strat¿vas part¿culares y al proyecto que s¿rve de base al contrato y conforme a las ¿nstrucc¿ones que en ¿nterpretac¿ón técn¿ca de éste d¿ere el D¿rector facultat¿vo de las obras. Cuando d¿chas ¿nstrucc¿ones fueren de carácter verbal deberán ser rat¿f cadas por escr¿to en el más breve plazo pos¿ble, para que sean v¿nculantes para las partes»), y para el contrato de suministro (art. 189: «la Adm¿n~strac¿ón t¿ene la facultad de ¿nspecc¿onar y de ser ¿nformada del proceso de fabncoc¿ón o elaborac¿ón del producto que haya de ser entregado como consecuencia del contrato, pudiendo ordenar o realizar por s' misma anális¿s, ensayos y pruebas de los matenales (...) y d¿ctar cuantas d~spos¿c¿ones est¿me oportunas para el estacto cumpl¿m¿ento de lo conven¿do»).
También es un simple privilegio procesal, no sustantivo, la potestad de interpretación unilateral de los contratos administrativos, antes de que, en su caso, el juez los interprete en un eventual proceso posterior. En buena lógica, la potestad interpretativa no puede ser caprichosa o parcial, debiendo adecuarse a las normas de interpretación de los con­tratos de los art~culos 1.281 a 1.289 del Código Civil, puesto que no existe un cuerpo de normas alternativo para la contratación adminis­trativa. No obstante, una infeliz y poco reflexiva Jurisprudencia no siempre lo reconoce de esta manera e invierte en favor de la Administración la regla de que la parte que ha redactado una cláusula del contrato no puede beneficiarse de la oscuridad de la misma (art. 1.288 del Código Civil), afirmando, por el contrario, «que la potestad interpretativa de la Administración puede servir para conocer la auténtica voluntad de lo convenido de difícil intelección en caso contrario, por las siguientes razones: 1.a Las cláusulas contractuales están redactadas unilateralmente por la propia Administración y, por tanto, es ella quien mejor está dotada para conocer su verdadero sentido. 2.a Las mismas contienen diversas expresiones que, por su indeterminación, nadie mejor que ella pueda conocer la finalidad con que han sido empleadas. 3.a Salvo abuso de poder, error o irracionalidad, la Administración puede acometer estas tareas sin propósitos ego~stas y partidistas, ya que los agentes que por ella obran en nada se favorecen particularmente» (Sentencias de 22 de febrero de 1982, 24 y 29 de febrero de 1984 y 13 de julio de 1985)
La Sentencia de 9 de diciembre de 1976, en la misma linea, afirma «que mientras no se demuestre lo contrario, debe pensarse en la presunción de que qu~en meJor conoce el sentido de las cláusulas contractuales es la parte que ha procedido por s' misma a su redacción». En todo caso las resoluciones interpretativas de la Administración, como se dijo, vin­culan eJecutonamente al contrat~sta desde el momento en que son emi­tidas, deb~endo ser precedidos del informe de la Asesor~a Jundica o del Consejo de Estado.
Cierra el haz de poderes simplemente formales o procesales de la Administración el poder de anulación cuando el contrato ha sido inde­bidamente celebrado. Este poder va msito en el de resolver los recursos que se interpongan contra la validez del contrato y en el de interpretación cuando lo que se discute es la validez de una de las cláusulas del contrato o del contrato mismo. De otra parte, la Ley establece una dogmática y confusa regulación de la invalidez (arts. 62 a 68)—tomándola del Regla­mento de Contratos del Estado, norma de rango insuficiente para sostener la regulación de tal materia, como hab~amos denunciado, distinguiendo las causas de nulidad del Derecho civil de las de Derecho administra­tivo—. Entre éstas consigna las que afectan al momento de la adjudicación del contrato, considerando de nulidad, además de las que dan origen a la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, la falta de capacidad de obrar o de la solvencia económica, financiera, técnica o profesional 0 el estar incurso el adjudicatario en alguna de las prohi­b~ciones o incompatibilidades señaladas en la Ley, y, en fin, la carencia o ~nsufic~encia de crédito presupuestario, salvo los casos de obras de emergencia. Como causas de anulabilidad se consideran las demás infrac­
I c~ones del ordenamiento jurídico y en especial de las reglas contenidas I en la propia Ley de Contratos.
| La amplitud del campo de la nulidad de pleno derecho, frente al carácter restrictivo de la invalidez radical en el Derccho administrativo, es contra toda lógica, más que evidente; no obstante, no se precisan las d~ferencias de régimen entre la una y la otra, resultando amortiguadas las consecuencias de ambas clases de invalidez por una cláusula de sal­vaguarda' consistente en autorizar a la Administración para que por grave trastorno al servicio público disponga en el mismo acuerdo de declaración de nulidad la continuación de los efectos dcl contrato, y bajo sus mismas
| clausulas' hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el per­JU~cio.
| La declaración de nulidad de los contratos podrá ser acordada por el organo de contratación, de oficio o a instancia de los interesados, prevjO informe favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equi­
valente de la Comunidad Autónoma respectiva, conforme a los requisitos y plazos establecidos en la Ley de Régimen Jur~dico de las Adminis­traciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La decía ración de nulidad, cuando sea firme, llevará consigo la del mismo contrato que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes rec~ procamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. Además, la parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido. La invalidez de los contratos por causas reconocidas en el Derecho civil, en cuanto resulten de aplicación a la contratación admi­nistrativa, se sujetará a los requisitos y plazos de ejercicio de las acciones establecidos en el ordenamiento civil, pero el procedimiento para hacerlas valer se someterá a lo previsto para los actos y contratos administrativos anulables.
El ¿us variandi o poder de modificación del objeto del contrato supone, además del privilegio procesal o posicional de establecer unilateralmente la modificación, un poder sustantivo, una exorbitancia sobre el fondo de la relación contractual que llega al extremo de imponer al contratista, frente a la regla de inalterabilidad de los contratos por la sola voluntad de una de las partes, establecida por el artículo 1.256 del Código Civil (pacta sans sen~anda), determinadas variaciones en las prestaciones debi­das. La Jurisprudencia venía afirmando que el ¿us variandi «debe ejercerse atendiendo al interés público que demanda la prestación del servicio y que constituye su causa y finalidad, no estando justificado su ejercicio en aras de un interés particular como es el económico del concesionario, en detrimento del propio servicio y de los derechos de los demás inte­resados en su prestación (Sentencia de 29 de junio de 1986). También ha precisado que se trata de una prerrogativa excepcional sujeta a inter­pretación restrictiva (Sentencias de 30 de abril de 1977 y 30 de marzo de 1988), aunque en otras ocasiones afirme lo contrario, que puede ser objeto de interpretación extensiva (Sentencia de 11 de octubre de 1979). Más moderadamente, la Sentencia de 11 de abril de 1984 sostiene que «el ejercicio del poder de modificación requiere en todo caso una singular motivación porque no es una atribución legal indiscriminada, de libre criterio, sino una facultad reglada cuyo ejercicio queda subordinado a la aparición de nuevas necesidades materiales, no contempladas antes de la perfección del contrato, necesidades que hagan indispensable su uso para el mejor servicio del interés público con la consiguiente com­pensación».
El poder modificatorio, justificado en las conveniencias del servicio. al que perjudicar~a una resolución del contrato y la celebración de otro
revo, incorporando las modificaciones que en el vigente se pretenden a través de su novación, se reconoce en la Ley de forma expl~cita con rácter general para todos los contratos administrativos: «una vez per­
| feccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducirmodi­aciones por razón del interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas 0 causas imprevistas, jus­
|tifcándolo debidamente en el expediente» (art. 103). Las modificaciones

|deberán formalizarse en documento administrativo y será preceptiva la

audiencia del Consejo de Estado cuando la modificación aislada o con­
|juntamente sea superior a un 20 por 100 del precio original del contrato
ste sea igual o superior a 1.000.000.000 de pcsetas (art. 102).
Además, la modificación se regula con carácter especial para cada clase de contrato típico. As~ en el contrato de gestión dc servicios públicos (..la Administración podrá modificar, por razan de interés público, las carac­terlsticas del servicio contratado y las tarifas que han de ser abanadas por los usuarios>>, y deberá compensar al contratista cuando se altere pc~r ello el equilibrio económico de la concesión, art. 164). En el contrato de sumi­nistros la Ley reconoce la obligatoriedad de las modificaciones ordenadas por la Administración que impliquen aumento, reducción 0 supresión de unidades de bienes que lo integren o la sustitución de unos bienes por otros, siempre que los mismos estén comprendidos en el contrato, sin que por ello tenga derecho alguno de reclamación, que sólo se reconoce al contratista cuando las modificaciones del contrato de suministros impli­quen, aislada 0 conjuntamente, alteraciones del precio del contrato, en más 0 en menos, en cuant~a superior al 20 por 100 del importe de aquél (arts. 190 y 193).
Más compleja y r~gida es la regulación de la modificación del contrato de obras, sobrc la que siempre ha pesado la sospecha de una profunda patolog~a por la práctica y frecuente generalización de los «modificados» de los contratos, a través de los cuales se alteraban las condiciones ini­cialmente pactadas, originando profundas desviaciones de los presupuestos iniciales. Por ello la Ley impone un procedimiento interno que justifiquc la necesidad de la modificación, procedimiento que inicia el Director, reca­bando la autorización del órgano de contratación, autorización para iniciar el correspondiente expediente, que se sustanciará con carácter de urgencia con las siguientes actuaciones: a) Redacción del proyecto y aprobación del mismo. b) Audiencia del contratista, por plazo mínimo de tres d~as. c) Aprobación del expediente por el órgano de contratación, así como de los gastos complementarios precisos. No es necesario instruir este expe­d~ente cuando las incidencias surgidas en la ejecución del contrato de obras puedan determinar, si no son resueltas, la imposibilidad de continuar dicha ejecución, en cuyo caso la modificación no exigirá más trámite que la aprobación por el órgano de contratación, previa audiencia del con­tratista, de la propuesta técnica motivada, efectuada por el Director facul­
tativo de la obra, en la que se incluirá el importe máximo de dicha actuación que no podrá ser superior al 20 por 100 del precio del contrato (art. 146). Cumplidos estos trámites, son obligatorias para el contratista las modi­ficaciones que produzcan aumento, reducción o supresión de las unidades de obra o sustitución de una clase de fábrica por otra, siempre que ésta sea una de las comprendidas en el contrato. En caso de supresión o reduc­ción de obras, el contratista no tendrá derecho a reclamar indemnización alguna, sin perjuicio de su derecho a la resolución del contrato cuando la modificación supere el 20 por 100 del presupuesto. Cuando las modi­ficaciones supongan la introducción de unidades de obra no comprendidas en el proyecto o cuyas caracter~sticas difieran sustancialmente de ellas los precios de aplicación de las mismas serán fijados por la Administración, a la vista de la propuesta del Director facultativo de las obras y de las observaciones del contratista a esta propuesta en trámite de audiencia, por plazo m~nimo de tres d~as. Si éste no aceptase los precios fijados deberá continuar la ejecución de las unidades de obra y los precios de las mismas serán decididos por una comisión de arbitraje en procedimiento sumario, sin perjuicio de que la Administración pueda, en cualquier caso, contratarlos con otro empresario en los mismos precios que hubiese fijado o ejecutarlas directamente. La composición de la comisión de arbitraje y el procedimiento sumario para establecer los precios se regularán regla­mentariamente (arts. 146 y 151).
Una variante del poder de modificación es, en cuanto afecta al plazo de ejecución, el poder de suspensión del contrato, que la Ley admite, sujetándola a dos condiciones: una formal, que se levante acta en que se consignen las circunstancias que han motivado la suspensión y la situa­ción de hecho en la ejecución del contrato, y una segunda, material, que se indemnice al contratista de los daños y perjuicios efectivos que haya sufrido a consecuencia de la suspensión. Por el contrario, el con­tratista sólo tendría derecho a la suspensión si se produjese una demora en el pago del precio superior a cuatro meses, debiendo comunicar a la Administración tal circunstancia, con un mes de antelación, a los efectos del reconocimiento de los derechos que puedan derivarse de dicha sus­pensión (art. 103).
Se reconoce a la Administración un poder de sanción (no enumerado entre las prerrogativas de la Administración por el art. 60) con carácter general para los casos de incumplimiento de los plazos. Las sanciones previstas van desde 500 pcsetas diarias para contratos de hasta 500.000 pesetas hasta 10.000 pesetas diarias para los contratos de 1.000.000.00° de pesetas en adelante. Esta regulación no es aplicable a los contratos' como el de gestión de servicios públicos, que implican una colaboración permanente, pero no la entrega de prestaciones identificables en el tiem­
po. De cualquier forma, y con referencia ya a los demás contratos, en que la prestación de la Administración consiste en un precio y la del contrat~sta se concreta en una obra, una mercancía o un servicio, el mismo efecto coactivo para que el contratista cumpla en plazo puede conseguirse, al igual que en el Derecho civil (arts. 1.152 y 1.155 CC), con la inclusión de cláusulas penales tanto en los pliegos de cláusulas administrativas generales como en los particulares, planteándose por ello la cuestión de si el régimen sancionador legal es un régimen mmimo ampliable en aquellos pliegos, lo que, a nuestro juicio, debe tener una respuesta posi­t~va.
Lá exorbitancia de este poder sancionador respecto del régimen civil de las cláusulas penales es evidente, pues implica la dispensa de la denun­cia de la mora, de forma que se configura como una alternativa al poder de resolución, pues «la Administración podrá optar ¿nd¿st¿ntamente por la resoluc¿ón del contrato o por la imposición de las penal¿dades prev¿stas». Cuando las penalidades por demora alcancen el 20 por 100 del importe del contrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a lá resolución del mismo o acordar la con­tinuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades. La misma facultad tendrá la Administración respecto al incumplimiento por parte del contratista de los plazos parciales, cuando se hubiese previsto en el pliego die cláusulas administrativas particulares o cuando la demora en el cumplimiento de aquellos haga presumir razonablemente la impo­sit~ilidad del cumplimiento del plazo total (art. 96). Se trata, por lo que se ve, de una regulación dura y contundente frente al contratista, pero harto confusa, que deja sin resolver la cuestión de si la sanción que se imponga supone también la sustitución de la indemnización de daños y perjuicios, si otra cosa no se hubiere pactado, y si la Administración puede exigir conjuntamente o no, como dice asimismo el Código Civil respecto del acrcedor, el cumplimiento de la obligación y la satisfacción de la pena sin que se haya expresamente pactado tal acumulación, re­gulación a la que habrá que atender en aplicación del carácter subsidiario del Derecho privado en la contratación administrativa (arts. 1.152 y 1.153 CC).
6. CUMPLIMIENTO Y RESOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS

| La posición de desigualdad, las exorbitancias de forma y fondo se proyectan en último lugar sobre la extinción de los contratos a los que
la Ley dedica una espee~fica regulación, distinguiendo entre la extinción por cumplimiento y la extinción por resolución del contrato.
El cumplimiento del contrato tiene lugar cuando el contratista haya realizado, de acuerdo eon los términos del mismo y a satisfaeeión de la Administraeión, la totalidad de su objeto. De esta forma se rechaza la idea de un cumplimiento parcial, el eual, de haberse producido, tendrá no obstante las debidas eonseeueneias en el plano de la exigencia del cumplimiento por equivalente, es decir, en la indemnización de los daños y perjuicios debidos por el contratista ineumplidor. La Ley pretende asi­mismo formalizar el cumplimiento del contrato, de forma que éste no tenga efectos—lo que permitirá, entre otras medidas, la retención de la fianza—sino a partir del momento en que la Administraeión misma constate, mediante un aeto formal y positivo de reeepeión o conformidad, dentro del mes siguiente al de haberse producido, la entrega o realización del objeto del contrato (art. 111). Sin embargo, la Administraeión no podrá prevalerse de esa formalidad para retener indebidamente o con notorio retraso, una vez cumplida la prestación del contratista, el pago del precio o la devolución de la fianza, lo que podría ser corregido pos­teriormente por el juez del contrato condenando a la Administraeión a indemnizar los perjuicios ocasionados.
En los contratos administrativos deberá fijarse un plazo de garantía, a contar desde la feeha de recepción o conformidad, transcurrido el eual sin objeciones por parte de la Administración quedará extinguida la res­ponsabilidad del contratista. Se exceptúan del plazo de garant~a aquellos contratos en que por su naturaleza o caracter~stieas no resulte necesario, lo que deberá justificarse debidamente en el expediente de contratación, consignándolo expresamente en el pliego (art. 111). Se trata, por lo que se ve, de una prescripción dispositiva sobre la forma de redactar el con­tenido de los contratos, que vincula al órgano de contratación, pero que sólo vale en cuanto el propio contenido del contrato incorpora dicha cláusula de garant~a.
La Administración ostenta también en el contrato administrativo un poder de resolución autónomo que, eomo se ha dicho, y a diferencia del Dereeho francés, la Administración puede actuar de forma directa, sin recurso al juez, sin más formalidad, eomo se dijo, que un informe preceptivo, pero no vinculante, del Consejo de Estado u órgano equi­valente de la Comunidad Autónoma, cuando se formule oposición del contratista, además del previo informe del servicio jurídico eorrespon­diente.
La Ley de Contratos de 1965 reeonoeía esta facultad «por razones de interés público dentro de los Ifmites y con sujeción a los requisitos y
efectos señalados en la ley» (art. 9). La Ley vigente, al enumerar las prerro­gativas de la Administración en el contrato administrativo, reconeee el poder de resolución de la Administración, pero sin referencia concreta al interés público como causa concreta de resolución (art. 60), concepto justificativo general que tampoco aparece en la relación de las causas determinantes de la resolución que se consignan a propósito de la extin­eión de los contratos (arts. 112 y 113). No obstante, en la regulación espec~fica del contrato de gestión de servicios públicos—no as' en los otros contratos t~picos—se consignan diversas causas que pueden sub­sumirse en el concepto general del interés público o que aluden a un cierto poder incondicionado (art. 168: supresión del servicio por razones
Lde interés público, rescate por la Administración).
Silenciado el interés público como causa geneal de resolución, quedan ~eomo causas que lo justifiquen, además de las que justifiear~an la reso­lución en un contrato eivil (eomo el mutuo acuerdo o el incumplimiento de las obligaciones esenciales o las que se establezcan expresamente en el contrato), otras que revelan y refuerzan la concepción personal~sima, ~ntu~to personue, de los contratos administrativos (la muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la personalidad jur~dica de la sociedad contratista o bien su «infiabilidad económica», provocada por la declaración de quiebra, de suspensión de pagos, de concurso de acreedores 0 de insolvente fallido en cualquier procedimiento o el acuerdo de quita y espera) o su carácter formal, como la no cons­titución de la garant~a y sobre todo la no formalización del contrato en plazo, y en fin la rigidez y mayor exigencia de fondo, como la demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista. Pero no todas estas causas dan lugar a la resolución del contrato de forma imperativa sólo es as~ para los casos de falta de constitución de la garant~a o de insolvencia económica sobrevenida. En los demás casos la resolución del contrato es potestativa, pudiendo la Administración acordar la continui­dad del contrato en los casos de muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual con los herederos o sucesores, y los supuestos de esc~s~ón o aportación de empresa con la entidad resultante beneficiaria. Frente a estas cinco causas de resolución en que puede incurrir el con­trat~sta, la ley sólo le reconoce el derecho de pedir a la Administración la resolución, que no puede acordarla el mismo, en el caso de la falta de pago por parte de la Administración en el plazo de ocho meses.

7. EL DERECHO DEL CONTRATISTA AL EQUILIBRIO ECONÓMICO ALTERADO POR DECISIONES DE LA ADMINISTRACIÓN. lUS VARlANDI Y FA CTUM PRINCIPIS

Los extraordinarios poderes que la Administración ostenta en el con­trato sobre el fondo y la forma, y que proyectan sobre la relación con­tractual administrativa una profunda desigualdad entre las partes, tienen una importante contrapartida en el derecho del contratista al equilibrio económico del contrato, que se concreta en tantas acciones de resar­cimiento o indemnización de daños y perjuicios cuantas hayan sido las agresiones sufridas a sus derechos contractuales provenientes de la Admi­nistración o de otras causas y circunstancias. Es como si todas las reglas de la contratación administrativa, al igual que los diez mandamientos, se resumieran en dos, que en este caso son, de una parte, que la Admi­nistración hace y deshace, compone, modula y arregla a su criterio las prestaciones debidas por el contratista e incluso lo resuelve, y, de otra, que el contratista tiene derecho a salir económicamente indemne de esta aventura contractual; de la misma forma que en el contrato de mandato el mandatario repercute en el mandante todos los daños y gastos que el cumplimiento de lo acordado y las instrucciones de éste le hayan oca­sionado (arts. 1.709 y 1.729 del Código Civil). No es extraño por ello que modernamente se hable del contratista, más que como de un sujeto con intereses contrapuestos a los de la Administración, como de un cola­borador, un mandatario, de ésta.
Pues bien, la alteración a la economía del contrato puede provenir, evidentemente, del ejercicio por la Administración contratante del ejer­cicio del poder de modificación unilateral. De aqu~ el derecho del con­tratista a la compensación por el ejercicio del ias variandi, derecho reco­nocido claramente para el contrato de gestión de servicios públicos: «cuan­do las modificaciones afecten al régimen fnanciero del contrato la Admi­nistración deberá compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio los supuestos económicos que fueron considerados como bási­cos en la adjudicación del contrato» (art. 164.2). Respecto al contrato de suministros y al de obras falta un precepto similar, aunque es obvio que las modificaciones, tanto cuantitativas como cualitativas, tendrán la consiguiente repercusión en el presupuesto y precio del contrato. Lo que la Ley pretende descartar en el contrato de obra y en el de suministro es la indemnización de daños y perjuicios para el caso de supresión de unidades de obra o de suministro, lo que no deja de ser absolutamente injusto (arts. 146 y 190). Para la Jurisprudencia, la compensación eco­
nómica por el ejercicio del ias variandi debe alcanzar «el daño emergente y el lucro cesante» (Sentencia de 30 de diciembre de 1983); incluso deben ser indemnizadas las modificaciones introducidas por el particular cuando beneficien a la Administración, porque han contribuido a completar el proyecto o supl~r sus defic~enc~as. La compensación económica se fun­damenta en el enriquecimiento injusto y el nacimiento entre el contratista y la Administración de una relación derivada de un cuasicontrato de gest~ón de negocios ajenos (Sentencias de 22 de enero y 10 de diciembre de 1973j 3 de noviembre de 1980, 22 de junio de 1982, 20 de diciembre
Encajan también en el derecho del contratista al equilibrio económico las indemnizaciones de daños y perjuicios a terceros de cuenta de la Administración, cuando hayan sido ocasionados como consecuencia direc­ta de una orden suya, as' como las que se deriven de los vicios del proyecto elaborado por la Administración. Los terceros podrán requerir previa­mente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, o~do el contratista, se pronuncie sobre l a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños (art. 48).
| Asimismo garantiza el equilibrio económico del contrato el derecho ~del contratista a las compensaciones dinerarias por mora de la Admi­nistración y consistentes en el derecho a percibir el interés legal del prec~o del contrato, aumentado en 1.5 puntos, dentro de los dos meses s~guientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de la obra o de los documentos correspondientes que acrediten la realización total 0 parcial del contrato.
El contratista de la Administración puede también ser perjudicado en sus derechos económicos no sólo por una conducta de la Adminis­trac~ón que con él contrató y desde el interior del contrato, sino también, y al margen del m~smo, por causas originadas en la actividad o com­portamiento del Estado entendido en sentido amplio, por acontecimientos leg~slat~vos o reglamentarios o de otra mdole, provenientes de otros Pode res Públicos, como es el caso de leyes aprobadas por el Poder Legislativo En estos supuestos, que la doctrina francesa ha bautizado con el término de Jactam principis' el contratista tendría igualmente derecho a ser indem­nizado.
En la legislación de contratos no hay un reconocimiento claro del dcrecho a indemnización derivada del factam principis, aunque podría Just~f~carse en los preceptos que imponen la responsabilidad objetiva y extracontractual de la Administración Pública, en particular por hechos | leg~slativos (arts. 145 y 146 de la Ley de Régimen Jur~dico de las Admi­