Phare – Twinning Projekt ro/2007-ib/JH/01

IV. Drept administrativ

1. Actul administrativ

2. Exercitarea dreptului de apreciere de către autoritatea administrativă şi controlul judiciar al acesteia

3. Limitele controlului judiciar asupra exercitării dreptului de apreciere de către autoritatea publică

4. Impactul dreptului european asupra dreptului administrativ naţional şi asupra procedurii judiciare în domeniu


1. Actul administrativ

I. Act administrativ. Capacitatea administrativă a autorităţii emitente. Irelevanţa personalităţii juridice
R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr.3092 /15 iunie 2007

Dosar nr.2692/1/2007

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Braşov sub nr. 1063/Com /2006, reclamanta S.C. „Transbus” S.A. a formulat plângere împotriva deciziilor nr. 2154; 2155; 2156; 2158; 2159/20.032006 şi Decizia nr.2157/20.03.2006 emise de pârâta Autoritatea Rutieră Română – Agenţia Braşov.

În motivare reclamanta a arătat că prin deciziile sus menţionate, Autoritatea Rutieră Română - Agenţia Braşov a hotărât suspendarea unei copii conforme a licenţei de transport pentru o perioadă de 30 de zile.

Reclamanta a mai arătat că fiecare copie conformă a licenţei de transport este asociată unui anumit vehicul şi că acel vehicul este asociat unui traseu, iar vehiculul nu poate circula fără copia conformă a licenţei de transport, astfel că pârâta Autoritatea Rutieră Română - Agenţia Braşov, considerând că nu mai sunt îndeplinite condiţiile legale, a dispus suspendarea licenţei de transport potrivit art. 11 şi art.20 din Ordinul nr. 1987/2005.

Reclamanta, prin acţiunea formulată, a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 din Ordinul 1987/2005 pentru aprobarea Normelor privind organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi activităţilor conexe acestora raportat la art. 20 alin.2 din O.U.G. nr. 109/2005 privind transporturile rutiere.

Prin sentinţa civilă nr.868/15 mai 2006 Tribunalul Braşov a admis excepţia competenţei materiale a acestei instanţe, şi pe cale de consecinţă s-a înaintat dosarul la Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Curtea de Apel, fiind sesizată cu soluţionarea cauzei după declinare, a pus în discuţia părţilor admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate invocate şi prin încheierea de şedinţă din 22 august 2006, instanţa a sesizat Curtea Constituţională în vederea soluţionării acestei excepţii.

Prin decizia nr.912/5 decembrie 2006, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate.

Prin încheierea din 22 ianuarie 2007, instanţa de fond a respins excepţia lipsei capacităţii procesuale a A.R. R. - Agenţia Braşov şi a lipsei calităţii procesuale pasive, acestea rămânând fără obiect, faţă de introducerea în cauză şi a pârâtei Autoritatea Rutieră Română .

Prin sentinţa nr. 11/F din 29 ianuarie 2007, Curtea de Apel Braşov - Secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei procedurii prealabile invocată de pârâta A.R.R. Bucureşti şi, în consecinţă, a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată şi precizată de reclamanta S.C. „Transbus” S.A. Braşov.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că din actele dosarului, rezultă că nu s-a efectuat acest demers necesar şi obligatoriu conform prevederilor art.7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

S-a reţinut că nu există niciun înscris şi nicio dovadă privind efectuarea plângerii prealabile de către reclamantă către Autoritatea Rutieră Română Bucureşti sau către A.R.R.- Agenţia Braşov, cu privire la cele 8 decizii atacate, emise de pârâtă în 20 martie 2006, aspect recunoscut de apărătorul reclamantei în şedinţa publică la data de 23 octombrie 2006.

S-a apreciat că înserarea în alin.5 din decizia atacată a menţiunii că reclamanta „se poate adresa instanţei de contencios administrativ conform Legii nr. 554/2004”, conduce fără dubii la concluzia că se impune respectarea procedurii prevăzute de Legea specială 554/2004, cu privire la obiectul cererii, termenul de formulare, plângerea prealabilă, modalitatea de soluţionare, executarea hotărârilor etc.

A concluzionat Curtea de Apel Braşov, că obiectul cererii îl constituie anularea unor acte administrative, respectiv deciziile emise de A.R.R.-Agenţia Braşov, iar reclamanta nu a precizat expres nici un articol din legea nr. 554/2004 , ca temei de drept, ci legea în întregul său, ceea ce înseamnă că, inclusiv dispoziţiile art. 7 sunt aplicabile în speţă, în acest sens fiind şi practica unitară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta S.C.”Transbus” S.R.L., solicitând casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa competentă, fără a încadra în drept criticile formulate.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat că sentinţa a fost pronunţată de o instanţă necompetentă, în raport cu prevederile art.10 alin.1 din Legea nr.554/2004, întrucât actul atacat a fost emis de o autoritate publică judeţeană.

Recurenta- reclamantă a criticat sentinţa şi în ceea ce priveşte admiterea excepţiei neîndeplinirii procedurii prealabile, arătând, în esenţă, că în materia contenciosului administrativ există şi reglementări speciale care derogă de la cadrul general instituit prin Legea nr.554/2004.

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 3 mai 2007, intimata-pârâtă Autoritatea Rutieră Română a arătat că recurenta-reclamantă şi-a precizat acţiunea, în sensul că a solicitat lărgirea cadrului procesual, înţelegând să se judece şi cu Autoritatea Rutieră Română - autoritate centrală cu personalitate juridică, atrăgând incidenţa art.3 pct.1 Cod procedură civilă.

A mai arătat că sentinţa civilă nr.868 din 15 mai 2006, prin care Tribunalul Braşov şi-a declinat competenţa în favoarea Curţii de Apel Braşov, nu a fost atacată cu recurs în condiţiile art.158 alin.3 Cod procedură civilă, astfel încât a rămas irevocabilă.

Totodată, a arătat că potrivit H.G.nr.625/1998 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Rutiere Române, aceasta este o instituţie publică, având personalitate juridică, organism tehnic specializat al Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului în domeniul transportului rutier. Agenţiile teritoriale sunt structuri fără personalitate juridică, organizate pentru îndeplinirea atribuţiilor în teritoriu, prin efectuarea de formalităţi administrative, dar aceasta nu înseamnă că le-au fost transferate responsabilităţile şi atribuţiile instituţiei centrale cu personalitate juridică, menţionate expres în H. G.nr.625/1998.

În susţinerea apărărilor sale, intimata-pârâtă a invocat, ca practică judiciară, Decizia nr.130 din 11 ianuarie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin care, într-un litigiu similar, s-a stabilit competenţa curţii de apel, în considerarea calităţii Autorităţii Rutiere Române de autoritate publică centrală.

Referindu-se la soluţia pronunţată de instanţa de fond, intimata-pârâtă a arătat că reflectă aplicarea corectă a art.7 alin.1 din Legea nr.554/2004, în condiţiile în care art.64 din O.U.G.-nr.109/2005 privind transporturile rutiere face trimitere expresă la prevederile Legii contenciosului administrativ.

Examinând cu prioritate motivul de ordine publică al necompetenţei materiale a instanţei de fond, ce poate fi încadrat în prevederile art.304 pct.3 Cod procedură civilă, Înalta Curte îl consideră întemeiat, examinarea celeilalte critici devenind astfel inutilă.

Actele administrative supuse controlului de legalitate sunt decizii prin care Agenţia A.R.R.- Braşov a suspendat copiile conforme ale licenţei de transport Seria LP nr.0001912, în temeiul art.20 alin.2 din O.U.G.nr.109/2005 privind transporturile rutiere , coroborat cu prevederile art.11 din Normele privind organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora, aprobate prin OMTCT nr.1987/2005.

Potrivit art.11 alin.1 din Normele menţionate mai sus, sancţiunea suspendării copiei conforme a licenţei de transport se aplică de către agenţia teritorială a Autorităţii Rutiere Române.

Prin urmare, agenţiei teritoriale, structură deconcentrată a Autorităţii Rutiere Române, organizată conform art.7 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Autorităţii Rutiere Române, aprobat prin H.G.nr.625/1998, i-a fost conferită printr-un act normativ atribuţia de a aplica sancţiuni pentru abaterile grave de la reglementările în vigoare privind transportul rutier şi/sau protecţia mediului, enumerate în art.11 alin.2 din Normele aprobate prin OMTCT nr.1987/2005.

Autoritatea publică este definită de art.2 alin.1 lit.b din Legea nr.554/2004 ca fiind orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. În materia contenciosului administrativ nu este relevantă personalitatea juridică a autorităţii publice astfel definite, ci capacitatea ei de drept administrativ, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogative de putere publică, asigurând organizarea executării şi executarea în concret a legii.

Transpusă în plan procesual, capacitatea administrativă conferă capacitatea autorităţii publice de a sta în proces, indiferent dacă are sau nu personalitate juridică şi deci capacitate juridică în sensul civil al noţiunii, fapt ce produce efecte asupra modului de aplicare a criteriului rangului autorităţii emitente în determinarea instanţei competente.

Faptul că sentinţa prin care tribunalul a declinat competenţa către curtea de apel nu a fost recurată nu exclude incidenţa, în prezenta fază procesuală, a motivului de ordine publică prevăzut de art.304 pct.3 Cod procedură civilă, aşa cum de altfel nu excludea nici admiterea, de către curtea de apel, a excepţiei de necompetenţă invocate de reclamantă şi declanşarea procedurii conflictului de competenţă.

Totodată, Curtea constată că existenţa unor decizii de speţă, în sens contrar, care produc efecte doar între părţile litigiului, nu constituie un argument consistent pentru respingerea recursului de faţă. În mod constant, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că divergenţele de jurisprudenţă constituie, prin natura lor, consecinţa inerentă a oricărui sistem judiciar, important fiind să se evite un climat general de incertitudine şi nesiguranţă, concretizat în divergenţe profunde de jurisprudenţă, ce persistă în timp, din cauza lipsei unui mecanism care să asigure coerenţa practicii judiciare (cauza Zielinski şi Pradal & Gonzales şi alţii împotriva Franţei, nr.24846/1994, citată în hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în cauza Păduraru împotriva României, publicată în Monitorul Oficial nr.514 din 14 iunie 2006).

În materia supusă analizei, decizia invocată în întâmpinare a fost urmată de o practică judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în sensul că agenţiile teritoriale ale A.R.R. sunt autorităţi publice potrivit art.2 alin.1 lit.b din Legea nr.554/2004 şi au capacitatea de a sta în nume propriu în instanţă în calitate de autorităţi emitente ale actelor contestate, în virtutea capacităţii lor de drept administrativ.

Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte va admite recursul şi în temeiul art.312 alin.6 Cod procedură civilă, va casa sentinţa, cu trimiterea cauzei spre competentă soluţionare la Tribunalul Braşov , care urmează să analizeze toate celelalte susţineri şi apărări ale părţilor.

II. Emiterea actului administrativ. Durata procedurii administrative. Termenul rezonabil. Criterii
R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr.939/19 februarie 2010

Dosar nr.4032/2/2009

A. Circumstanţele cauzei
1. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3264 din 14 octombrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul..., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Statul Român - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, pe cale de consecinţă , a obligat pârâţii să procedeze la desemnarea evaluatorului conform procedurii reglementate de Legea nr. 247/2005.

Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, aşa cum reiese din considerentele hotărârii, următoarele:

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Statul Român - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, obligarea acestora din urmă la desemnarea unui evaluator pentru întocmirea raportului de evaluare.

în motivarea acţiunii, reclamantul a susţinut că, deşi Legea nr. 247/2005 nu stabileşte un termen pentru finalizarea procedurii administrative, acest fapt nu poate constitui un impediment în nesoluţionarea, într-un termen rezonabil, a cererii sale privind acordarea de despăgubiri pentru imobilul situat în ... şi transmiterea dosarului la un evaluator în vederea întocmirii raportului de evaluare.

Pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, prin întâmpinarea formulată, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive iar pârâta, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, prin întâmpinare, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, prima instanţă a constatat că, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată, această excepţie va fi analizată ca o apărare de fond întrucât, cererea reclamantului a fost adresată acestei autorităţi având astfel legitimitate procesuală în cauză.

Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că autorităţile pârâte au primit din luna aprilie 2009 dispoziţia însoţită de întreaga documentaţie , în vederea evaluării şi acordării titlului de despăgubire.

A mai reţinut instanţa că de la data înregistrării dosarului şi până la data soluţionării prezentei cauze a trecut un interval de 6 luni în care autorităţile pârâte nu au repartizat dosarul unui evaluator în vederea întocmirii raportului de evaluare, potrivit procedurii premergătoare acordării de despăgubiri, reglementată de Legea nr.247/2005.
2. Recursurile pârâţilor

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs, în termen legal, pârâţii Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Statul Român - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

2.1. Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a criticat sentinţa în temeiul art.304¹ Cod procedură civilă, solicitând modificarea ei în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

În dezvoltarea motivului invocat, recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a arătat că în cadrul procedurii administrative reglementate de Titlul VII din Legea nr.247/2005 pentru acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, competenţa emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire şi a efectuării operaţiunilor administrative prealabile – printre care se numără şi desemnarea evaluatorului – revine Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, iar nu Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor.

2.2. Recurenta-pârâtă Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a solicitat modificarea sentinţei în sensul respingerii acţiunii formulate împotriva sa ca neîntemeiată, pentru motive pe care le-a încadrat în drept în prevederile art.304 pct.9 şi art.304¹ Cod procedură civilă.

În esenţă, recurenta-pârâtă a făcut o expunere rezumativă a principalelor etape care trebuie parcurse în cadrul procedurii administrative prevăzute de titlul VII al Legii nr.247/2005 şi a arătat că în cauza supusă judecăţii, cu ocazia analizării legalităţii respingerii cererii de restituire în natură a imobilului s-a constatat că dosarul trebuie completat cu un act de proprietate al autorilor reclamantului, în lipsa căruia nu se poate trece la etapa evaluării.

Recurenta-pârâtă a făcut referire şi la prevederile Deciziei nr.2815 din 16 septembrie 2009, conform cărora dosarele privind acordarea de despăgubiri, în măsura în care se constată că sunt complete, vor fi transmise spre evaluare în ordinea înregistrării acestora la Secretariatul Comisiei Centrale şi a arătat că în speţă nu a fost încălcat termenul rezonabil calculat în funcţie de criteriile stabilite în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, cum ar fi complexitatea cauzei, conduita reclamantului şi cea a autorităţilor competente ori importanţa litigiului pentru reclamant.

B. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate în cele două cereri de recurs şi a prevederilor art.304¹ Cod procedură civilă, Înalta Curte constată că numai recursul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor este fondat, aşa cum rezultă din considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante.
1.1. În ceea ce priveşte recursul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor.

Acţiunea reclamantului are ca temei refuzul nejustificat de efectuare a unei operaţiuni administrative premergătoare deciziei reprezentând titlul de despăgubire, în cadrul procedurii administrative reglementate de Titlul VII din Legea nr.247/2005.

Potrivit art.13 alin.(1) din acest act normativ, pentru analizarea şi stabilirea cuantumului final al despăgubirilor care se acordă potrivit legii se constituie Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, care are ca principale atribuţii, pe acelea de a dispune emiterea deciziilor referitoare la acordarea de titluri de despăgubire şi de a lua măsurile legale necesare în acest sens.

Totodată, art.16 din Titlul VII al Legii nr.247/2005 prevede, în alineatele (4)-(6), că pe baza situaţiei juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale verifică legalitatea respingerii cererii de restituire în natură şi trimite dosarele la evaluatorul sau la societatea de evaluatori desemnată, în vederea întocmirii raportului de evaluare care va conţine cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire şi în baza căruia Comisia Centrală va emite titlu de despăgubire, conform alineatului (7) al aceluiaşi articol.

Rezultă de aici că entitatea titulară de drepturi şi obligaţii în raportul de drept administrativ dedus judecăţii este Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor iar nu Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, care are atribuţii distincte, de coordonare a procesului de acordare a despăgubirilor şi de emitere a titlurilor de plată şi titlurilor de converse în etapa valorificării titlurilor de despăgubire, potrivit art.13¹ şi art.18¹- 18⁹ din actul normativ menţionat mai sus.

Prin urmare, motivul de recurs privind lipsa calităţii procesuale pasive a Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor este fondat.

1.2. În ceea ce priveşte recursul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Calitatea intimatului-reclamant de persoană îndreptăţită la despăgubiri a fost stabilită prin dispoziţia nr.9228 din 11 decembrie 2007 a Primarului General al Municipiului Bucureşti, care a fost înaintată, împreună cu documentaţia aferentă, Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, primind numărul de înregistrare 43603/CC . Cu toate acestea, până la data sesizării instanţei dosarul nu fusese trimis încă unui evaluator, conform art.16 alin.(5) din Titlul VII al Legii nr.247/2005.

Intervalul mare de timp pe parcursul căruia s-a derulat procedura de acordare a reparaţiilor pentru imobilul preluat abuziv conferă consistenţă soluţiei pronunţate de instanţa de fond, în sensul încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat de art.6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Împrejurarea că Legea nr.247/2005 nu prevede un termen pentru rezolvarea cererilor nu exclude incidenţa acestui principiu, pentru că, având în vedere dispoziţiile art.20 din Constituţia României , normele interne cuprinse în legislaţia primară şi secundară având ca obiect de reglementare procedura de acordare a despăgubirilor nu pot fi interpretate şi aplicate într-un sens care să nu concorde cu dreptul la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, statuat ca o garanţie a unui proces echitabil atât în procedura judiciară, cât şi în cadrul procedurii administrative.

Apărarea recurentei-pârâte, în sensul că dosarul cu propunere de despăgubiri era incomplet, nu poate fi reţinută, pentru că nu se bazează pe argumente solide, adresa nr.43603/CC din 15 iulie 2009, prin care Primarul Municipiului Bucureşti i-au fost solicitate unele înscrisuri în completare, fiind întocmită după înregistrarea acţiunii la instanţa de fond şi după primirea citaţiei pentru primul termen de judecată (dovada de îndeplinire a procedurii de citare poartă data de 10 iunie 2009, fila 21 dosar fond), având deci un evident caracter pro causa.

Mai mult, din conţinutul adresei respective rezultă că neclarităţile identificate de Comisie vizau, pe de o parte, o suprafaţă de numai 11,67 mp teren (diferenţa dintre cei 61.67 mp prevăzută în dispoziţia nr.9228 din 11 decembrie 2007 a Primarului Municipiului Bucureşti şi cei 50 mp menţionaţi într-o adresă cu nr.2904 din 27 iunie 2006 a S.C.”Titan AL” SA) şi, pe de altă parte, o pretinsă inadvertenţă între despăgubirile stabilite pentru apartamentul demolat prin procesul verbal de evaluare nr.599 din 8 iulie 1985, în cuantum de 79.975 lei (vechi) şi suma de 8 RON (exprimată în lei noi) menţionată în aceeaşi adresă nr.2904/2006 a S.C.”Titan AL” SA. În vederea eliminării neclarităţilor, prin declaraţie autentificată cu nr.601 din 28 iulie 2009 la BNPA Talomir Cristina şi Drăguţ Reli şi prin adresa înregistrată cu nr.220571 din 30 iulie 2009, intimatul-reclamant a precizat că a încasat despăgubirea de 79.975 lei vechi (aproximativ 8 RON) la data de 30 august 1985 şi că, din dorinţa de a nu mai întârzia finalizarea dosarului, renunţă la despăgubirile ce i s-ar fi cuvenit pentru cei 11,67 mp teren în discuţie.

Aceste elemente, la care se adaugă vârsta înaintată a intimatului – reclamant, sunt relevante în analiza îndeplinirii criteriilor cristalizate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, pe care tocmai autoritatea pârâtă le invocă în recurs - complexitatea cauzei, conduita reclamantului şi cea a autorităţilor competente şi importanţa litigiului pentru reclamant – şi constituie argumente pentru păstrarea sentinţei fondului sub aspectul obligării Comisiei la desemnarea evaluatorului.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele menţionate, în temeiul art.20 alin.(3) din Legea nr.554/2004 şi al art.312 alin.(1) şi (3) Cod procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul respingerii acţiunii în contradictoriu cu aceasta pentru lipsa calităţii procesuale pasive, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei şi respingând totodată, ca nefondat, recursul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

3. a. Act administrativ emis de o persoană juridică de drept privat autorizată să presteze un serviciu public. Autoritate publică asimilată.

b. Revocarea actului administrativ de către autoritatea emitentă. Limitele marjei de apreciere.
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr.3319/29 iunie 2007

Dosar nr.6586/2/2006

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentinţa civilă nr.178 din 22 ianuarie 2007 Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta S.C.”Băneasa Developments”, în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA , a anulat adresa nr.93/5688 din 19 aprilie 2006, cu consecinţa repunerii părţilor în situaţia anterioară, prin intrarea în vigoare a autorizaţiei nr.178 din 5 aprilie 2006.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că actul administrativ examinat a fost emis de pârâtă cu depăşirea limitelor puterilor sale discreţionare, ignorând dispoziţiile art.10 din autorizaţia nr.178/2006 emisă, de asemenea, de pârâtă, precum şi cele cuprinse în art.47 alin.5 şi 6 din O.G.nr.43/1997.

Chiar dacă legiuitorul a conferit expres un caracter revocabil actelor prin care se acceptă edificarea unei construcţii în zona drumului public, justificat prin interesul public major legat de exploatarea acestuia, totuşi, conchide judecătorul fondului, autoritatea pârâtă nu poate dispune intempestiv demolarea construcţiilor autorizate şi amenajarea de către reclamantă într-un timp foarte scurt (o zi), la standarde legale, a unui nou drum pentru accesul publicului. De altfel, se mai arată în sentinţă, pârâta nu a dovedit că măsura dispusă era necesară pentru finalizarea traficului pe DN.1 şi, în lipsa unei documentaţii corespunzătoare, invocarea nemulţumirii populaţiei nu poate constitui o justificare legală.

Anterior, prin încheierea din data de 20 noiembrie 2006, instanţa de fond a respins cele două excepţii invocate de pârâta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA prin întâmpinare, referitoare la inadmisibilitatea acţiunii şi la necompetenţa materială a curţii de apel.

Referitor la prima excepţie, instanţa de fond a considerat că este irelevantă calitatea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA de societate comercială pe acţiuni, atâta timp cât îi este îngăduit potrivit O.U.G. nr.84/2003 să emită acte în regim de drept public. Adresa nr.93/2006 reprezintă tocmai o manifestare de voinţă a pârâtei în vederea executării atribuţiilor ce-i revin ca administrator al drumurilor naţionale şi emitent, prin D.R.D.P. Bucureşti, al autorizaţiei nr.178 din 5 aprilie 2006.

Cât priveşte excepţia de necompetenţă materială, curtea de apel a respins-o indicând prevederile art.10 alin.1 teza a 2-a din Legea nr.554/2004.

Împotriva sentinţei menţionate a declarat recurs în termen legal pârâta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA , invocând prevederile art.304 pct.4, 8 şi 9 Cod procedură civilă, precum şi art.304¹ Cod procedură civilă.

Recurenta critică atât modul în care au fost soluţionate cele două excepţii invocate, cât şi fondul cauzei.

Arată că este o societate comercială cu capital de stat, potrivit O.U.G.nr.84/2003, neputând fi asimilată unei autorităţi publice, conform art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004. În aceste condiţii adresa atacată nu poate fi calificată ca fiind act administrativ.

Susţine că este o instituţie aflată sub autoritatea Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, şi de aceea nu poate fi considerată ca fiind o autoritate publică centrală, prevederile art.10 din Legea nr.554/2004 nefiind aplicabile.

Pe fondul cauzei, recurenta invocă depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti de către instanţa de fond, prin aceea că statuând asupra măsurii dispuse iar nu asupra legalităţii actului, s-a subrogat în drepturile administratorului drumurilor naţionale, luând o serie de măsuri fără a avea atribuţii în domeniu.

Într-o critică distinctă recurenta arată că instanţa de fond a dat mai mult decât s-a cerut, analizând şi autorizaţia nr.178/2006 deşi aceasta nu a făcut obiectul cererii de chemare în judecată.

În fine, într-un ultim motiv de recurs se invocă ignorarea principiului simetriei actelor juridice, în sensul că la momentul emiterii autorizaţiei nr.178/2006, intimata-reclamantă nu a cerut instanţei emiterea unei hotărâri judecătoreşti prin care acordarea autorizaţiei să-i fie justificată de emitent, cu atât mai mult cu cât nici nu avea calitatea de solicitant.

Or, la momentul revocării, în opinia recurentei, nu i se mai acceptă marja de apreciere şi i se impută nejustificat nemotivarea actului nr.93/5688 din 19 aprilie 2006, deşi acesta nu are altă menire decât să aducă la cunoştinţă o situaţie prevăzută în autorizaţie, în acord cu dispoziţiile art.52 din O.G.nr.43/1997.

În recurs nu s-au administrat înscrisuri noi şi nu s-a formulat întâmpinare de către intimata S.C.”Băneasa Developments”.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, precum şi sub toate aspectele, potrivit art.304¹ Cod procedură civilă, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prin autorizaţia nr.178 din 5 aprilie 2006 emisă de Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA – Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Bucureşti, intimata-reclamantă S.C.”Băneasa Developments” a fost îndrituită să efectueze lucrarea „amplasarea şi/sau executarea lucrării Acces temporar din DN.1 spre incinta Centrului Comercial Băneasa în zona DN.1 Km.8+928 dreapta şi Km.9+285 dreapta”, aferentă Soluţiei de acces temporar la Centrul Comercial Băneasa (care includea şi accesul de ieşire în dispută).

Necontestat, având şi toate celelalte avize şi autorizaţii cerute de lege (între care acordul prealabil comun al C.N.A.D.N.R. şi al Direcţiei Poliţiei Rutiere din cadrul I.G.P., exprimat prin adresa nr.92/7504/2006, respectiv nr.16925/3/2006 şi acordul de principiu al D.G.P.M.B.- Brigada de Poliţie Rutieră dat prin adresa nr.633044 din 7 aprilie 2006), începând cu data de 11 aprilie 2006 a fost pusă în funcţiune instalaţia de semaforizare prevăzută în soluţia de acces temporar, fiind deschis accesul de intrare dinspre DN.1 către Centrul Comercial Băneasa şi de ieşire dinspre Centrul Comercial Băneasa în DN.1 înspre Bucureşti şi înspre Ploieşti.

După numai 8 zile, la data de 19 aprilie 2006 este emis de către recurentă actul atacat, adresa nr.93/5688/2006 prin care intimata este somată ca începând din aceeaşi zi: 19 aprilie 2006, să desfiinţeze instalaţia automată de semaforizare şi să dirijeze circulaţia, prin indicatoare rutiere, spre drumul existent în spatele centrului comercial, care debuşează în Aleea Privighetorilor.

Analizând cu prioritate, potrivit art.316 raportat la art.298, cu referire la art.137 alin.(1) – toate din Codul de procedură civilă – motivul de recurs referitor la soluţionarea excepţiilor invocate prin întâmpinare, Înalta Curte reţine următoarele:

Excepţia de inadmisibilitate a acţiunii, astfel cum a fost concepută de recurentă, este motivată pe ideea că actul atacat nu este act administrativ, nefiind emis de o autoritate publică. Soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei, cu motivarea că pârâta Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA, este asimilată unei autorităţi publice, întrucât a fost autorizată să presteze un serviciu public, este corectă.

Într-adevăr, potrivit art.2 alin.(1) lit.b) teza a 2-a din Legea nr.554/2004 „sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.

Or, potrivit art.1 alin.6 din O.U.G.nr.84/2003 privind reorganizarea Administraţiei Naţionale a Drumurilor, „C.N.A.D.N.R. desfăşoară în principal activităţi de interes public naţional în domeniul administrării drumurilor naţionale”, respectiv este, potrivit art.9 din aceeaşi ordonanţă „administratorul drumurilor de interes naţional”.

De asemenea, potrivit art.6(3) din Statutul C.N.A.D.N.R., prevăzut în Anexa nr.1 a ordonanţei, în scopul realizării obiectului său de activitate, C.N.A.D.N.R. desfăşoară, între altele, următoarele activităţii: „pct.3.13. emite acorduri şi autorizaţii pentru instalaţiile, construcţiile şi panourile care se execută în zona drumurilor de interes naţional, în condiţiile legii”.

Coroborând toate aceste prevederi din O.U.G.- nr.84/2003 se poate concluziona, după cum a făcut-o şi judecătorul fondului, că recurenta este o persoană juridică de drept privat (societate pe acţiuni) autorizată să presteze serviciul public al administrării drumurilor naţionale, serviciu de interes naţional, fiind-i conferită prin lege puterea de a emite acte în regim de drept public, adică acte administrative.

Şi în ceea ce priveşte excepţia de necompetenţă materială a curţii de apel, soluţia adoptată de instanţa de fond este legală.

Teza potrivit căreia aflându-se sub autoritatea Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, recurenta nu poate fi considerată o „autoritate centrală” şi prin urmare nu poate fi atrasă competenţa curţii de apel, potrivit art.3 pct.1, Cod procedură civilă şi art.10 alin.(1) din Legea nr.554/2004, este lipsită de orice fundament.

Serviciul public de interes naţional al administrării drumurilor este prestat de recurentă pe întreg teritoriul ţării, iar Statutul acesteia, în art.1 alin.2, califică C.N.A.D.N.R. drept „persoană juridică română de interes strategic naţional”. Din perspectiva examinată este irelevantă împrejurarea că recurenta îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea ministerului de resort, ceea ce interesează fiind întinderea competenţelor sale de nivel naţional, după cum arată chiar denumirea sa: „companie naţională”.

Referitor la motivele ce vizează fondul cauzei, se constată că şi acesta sunt vădit nefondate.

În concepţia autorului motivelor de recurs, statuând asupra măsurii comunicate prin actul administrativ atacat instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, motiv de casare prevăzut de art.304 pct.4 Cod procedură civilă.

Instanţa de fond nu s-a „subrogat” în drepturile recurentei şi nu a dispus măsuri care intră în competenţa acesteia, ci, verificând legalitatea actului administrativ, potrivit art.18 alin.(1) şi (2) din Legea nr.554/2004 a constatat că este nelegal pentru motivele expuse, în principal pentru încălcarea art.47 alin.(5) şi (6) din O.G.nr.43/1997, privind regimul drumurilor, republicată, şi pentru exercitarea abuzivă a dreptului de apreciere, conferit prin art.10 din autorizaţia nr.178/2006.

De altfel, recurenta nu indică măsurile luate de instanţă, ci doar le afirmă generic. În condiţiile în care dispozitivul sentinţei se referă doar la anularea actului administrativ şi la repunerea în situaţia anterioară, Înalta Curte consideră că acest motiv este străin de pricina examinată.

La fel, şi în ceea ce priveşte motivul prevăzut de art.304 pct.6 Cod procedură civilă, referitor la faptul că, analizând şi autorizaţia nr.178/2006 instanţa a dat mai mult decât a cerut reclamanta, se constată că nu are suport în soluţia pronunţată de instanţa de fond.

După cum s-a arătat deja în analiza motivului precedent instanţa s-a pronunţat în limitele învestirii sale, fixate prin cererea de chemare în judecată.

Analizând probele administrate, inclusiv autorizaţia în discuţie – care, de fapt, a creat situaţia premisă, modificată prin actul administrativ atacat – instanţa de fond nu a făcut altceva decât să verifice condiţiile emiterii adresei nr.93/5688 din 19 aprilie 2006.

După raţionamentul recurentei, practic, orice act administrativ ar trebui examinat ut singuli, fără nici o corelaţie cu contextul legal şi faptic în care a fost emis ori adoptat, ceea ce este în mod evident contrar atât dispoziţiilor cuprinse în art.13 din Legea nr.554/2004 dar şi regulilor generale care guvernează administrarea probelor în procesul civil, prevăzut de art.167-171 Cod procedură civilă, aplicabile, în baza art.28 din Legea nr.554/2004 şi în materia contenciosului administrativ.

În fine, în cadrul ultimului motiv de recurs este greu de decelat o critică propriu-zisă. Consideraţia referitoare la principiul simetriei actelor juridice, cu trimitere directă la motivarea („justificarea” emiterii) autorizaţiei nr.178/2006 excede cauzei de faţă.

Cât priveşte susţinerea referitoare la ignorarea dreptului de apreciere al recurentei se constată că instanţa de fond a reţinut explicit în considerentele sentinţei existenţa acestui drept, numai că a considerat în mod just că prin emiterea actului administrativ examinat s-au depăşit limitele prevăzute de lege, intrându-se în sfera excesului de putere, astfel cum este acesta definit prin art.2 alin.(1) lit.m) din Legea nr.554/2004.

Este de necontestat că recurenta are dreptul de a modifica sau chiar revoca autorizaţia nr.178/2006, dar aşa cum se indică în chiar art.10 invocat, acest drept trebuie exercitat „în condiţiile legii”. Legea, în speţă, este art.47 alin.5 şi 6 din O.G.nr.43/1997, potrivit cu care administratorul drumului poate să ceară deţinătorului unei construcţii autorizate în zona drumurilor publice să o demoleze dacă măsura este impusă de „construirea, modernizarea, modificarea, întreţinerea sau exploatarea drumului public, precum şi de asigurarea condiţiilor pentru siguranţa circulaţiei” dar este obligat să-l înştiinţeze „cu cel puţin 3 luni înainte de începerea lucrărilor la drum, în cazul construcţiilor şi instalaţiilor acceptate cu caracter provizoriu”.

Este greu de conceput şi, în orice caz, nu a fost probat că într-un interval de timp foarte scurt (14 zile de la emiterea autorizaţiei şi 8 zile de la realizarea efectivă a accesului temporar) s-au schimbat datele tehnice şi faptice care au impus acordarea autorizaţiei nr.178/2006. Sintagma utilizată de recurent, „nemulţumirea populaţiei” faţă de valorile de trafic de pe DN.1, nu poate, în sine, să justifice emiterea actului administrativ în discuţie, întrucât nefiind însoţită de o documentaţie adecvată, studii specifice etc., este imposibil de verificat de instanţa de contencios administrativ.

În plus, şi recurenta nu a criticat acest considerent al instanţei de fond, nu a existat temei pentru desfiinţarea intempestivă (a doua zi de la comunicarea adresei nr.93/2006) a lucrărilor provizorii efectuate, deşi legea impunea înştiinţarea deţinătorului lucrării cu trei luni înainte.

Pentru aceste considerente, constatând că nu există motive pentru admiterea recursului de faţă, în temeiul art.312 alin.(1) va fi respins ca nefondat.


4. Motivarea actului administrativ. Rolul motivării. Coordonatele motivării. Repere ale jurisprudenţei comunitare.
R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr.1580/11 aprilie 2008

Dosar nr.7070.3/42/2006

Prin acţiunea înregistrată la data de 9 iunie 2006, reclamantul..., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat a se anula actul numit „Fişa de evaluare a activităţii profesionale pe anul 2005” şi a se dispune acordarea calificativului „Foarte bine” în conformitate cu performanţele profesionale obţinute în anul 2005.

În motivarea acţiunii sale reclamantul a arătat că, prin actul atacat, emis de Curtea de Conturi – Camera de Conturi Buzău, a primit calificativul „satisfăcător”, la aprecierea subiectivă a directorului , calificativ care nu corespunde realităţii, fiind acordat netemeinic şi nelegal.

Reclamantul a susţinut că, începând cu anul 1993, a fost angajat de pârâtă, a primit numai calificative „F.B.”, iar ca urmare a actelor de control pe care le-a întocmit au fost recuperate la bugetul statului sau la bugetele locale sume importante.

A mai arătat reclamantul că toate actele de control întocmite în cursul anului 2005 au fost apreciate tot cu acelaşi calificativ, cu excepţia actului de control de la Primăria Buzău care a fost notat cu „nesatisfăcător” precum şi a altor două acte care au fost apreciate cu calificativul „bun” (la Primăria Municipiului Râmnicu Sărat şi Primăria Buda). A mai arătat că a fost şi sancţionat disciplinar cu avertisment, dar Tribunalul Buzău s-a pronunţat în sensul anulării deciziei de sancţionare, în consecinţă aceasta neputând fi luată în considerare.

În opinia reclamantului, notarea sa cu calificativul „satisfăcător” este nelegală în condiţiile în care colegi ai său au fost apreciaţi cu calificativul „foarte bine” deşi în anul 2005 nu au constatat nici un prejudiciu.

Pârâta a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Tribunalul Buzău- secţia comercială şi de contencios administrativ, prin sentinţa nr.17209 din 2 octombrie 2006, în temeiul art.20 alin.(1) teza a II-a din Legea nr.554/2004 coroborat cu dispoziţiile art.3 pct.1 şi art.158 alin.(1) şi (3) din Codul de procedură civilă, a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, reţinând, în esenţă, că reclamantul şi-a precizat acţiunea în sensul că înţelege să conteste şi Hotărârea nr.66 din 3 mai 2005 prin care Curtea de Conturi a României a menţinut calificativul acordat de Camera de Conturi Buzău (instituţie fără personalitate juridică conform dispoziţiilor Legii nr.94/1992).

Curtea de Apel Ploieşti – Secţia comercială şi de contencios administrativ, prin sentinţa nr.19 din 8 februarie 2007, a admis în parte acţiunea reclamantului, a anulat fişa de evaluare a acestuia precum şi Hotărârea nr.66/2006 şi a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind acordarea calificativului „foarte bine” pentru anul 2005.

Ulterior, prin decizia nr.2826 din 31 mai 2007, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei nr.19 din 8 februarie 2007, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinând, în esenţă, că este necesară administrarea unor noi probe, instanţa de fond pronunţându-se asupra acţiunii în lipsa unor înscrisuri esenţiale.

Astfel, Înalta Curte a reţinut că deşi s-a invocat împrejurarea participării reclamantului la 13 acţiuni de control în cursul anului 2005, la dosar nu s-au depus acte doveditoare în acest sens. Nu au fost depuse constatările acestor controale şi evaluarea lor. De asemenea, aprecierile asupra contribuţiei sau lipsei de contribuţie a reclamantului la efectuarea controalelor nu au fost susţinute de probe, nu s-au depus la dosar constatările scrise ale celor care aveau obligaţia de a le efectua. S-a omis a se descrie în concret, pentru fiecare act în parte concluzia legată de nivelul cunoştinţelor profesionale ale reclamantului. S-a mai reţinut că, în speţă, nu s-a depus întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii actului atacat, urmând ca la rejudecarea cauzei, instanţa de fond să o aibă în vedere.

Rejudecând pricina în fond după casare, Curtea de Apel Ploieşti – Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr.134 din 18 septembrie 2007, a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantului.

Pentru a se pronunţa în sensul arătat instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că nici în raport cu probatoriul suplimentar prezentat, reclamantul nu a reuşit să dovedească că pentru anul 2005 calificativul obţinut nu corespunde activităţii desfăşurate.

Instanţa de fond a mai reţinut că evaluarea activităţii reclamantului în anul 2005, controlor financiar la Camera de Conturi Buzău, a avut la bază atât Normele metodologice de evaluare emise sub nr. 15539/2005 cât şi evaluarea constatărilor echipelor de control din care făcea parte şi reclamantul, acte noi depuse la dosarul cauzei, după casare. Până în luna august 2005 inclusiv, rapoartele de control ale reclamantului au primit aviz favorabil din partea fostei conduceri a Camerei de Conturi Buzău, care, de fiecare dată, a dispus descărcarea de gestiune, situaţie confirmată atât prin actele depuse la dosar cât şi prin depoziţia martorului Popescu Marian, fost coleg de serviciu cu reclamantul. Martorul însă, şi-a încetat activitatea la Camera de Conturi Buzău în luna septembrie 2005, dată de la care nu mai avea cunoştinţă de calitatea activităţii profesionale desfăşurate de reclamant.

Din cuprinsul notelor cuprinzând aprecierea calităţii actului de control, întocmite la rapoartele de control începând cu luna septembrie 2005, rezultă însă o serie de deficienţe în ceea ce priveşte activitatea profesională a reclamantului, consemnându-se la 04.10.2005 de către directorul adjunct faptul că controlorii financiari nu au precizat legea sau altă reglementare legală încălcată pentru abaterea constatată în raportul de control întocmit la 16.09.2005, pentru Primăria municipiului Râmnicu Sărat, privind cheltuielile de aprovizionare în sumă de 31.524,14 RON, achitate nelegal către diverşi prestatori de servicii, fapt ce contravine normelor de control financiar ulterior şi de valorificare a constatărilor aprobate de plenul Curţii de Conturi prin hotărârea nr. 33/2003, pct. 48.1 lit.b.

Instanţa de fond a mai constatat că în aceeaşi notă, al doilea punct, se reţine că raportul anual privind finanţele publice pe 2004, nu respectă cadrul de raportare cu privire la finanţele publice transmis de S.C.F.U. cu adresa nr. 14224/31.05.2004. De asemenea, nota de apreciere din 23.11.2005, întocmită la raportul de control din 31.10.2005 al echipei de control din cadrul căreia făcea parte şi reclamantul, consemnează 4 deficienţe majore în derularea controlului, incluzând încălcări de acte normative, stabilirea unui prejudiciu nereal, fără corespondent în actele existente la instituţia controlată, stabilirea răspunderii materiale în sarcina altor persoane fizice decât cele culpabile, încălcări de reglementări în vigoare la data efectuării plăţilor, evidenţierea existenţei unor pagube majore în patrimoniul instituţiei controlate, deşi era vorba doar de o reglare de sume interbugetare. Echipa de control constituită pentru verificarea activităţii Regiei Autonome Municipale Buzău, care-1 include şi pe reclamant întocmeşte la 21.12.2005 un raport care primeşte un calificativ foarte bun în nota de apreciere, dar cu două critici: prima, vizând neurmărirea tematicii specifice de control stabilită prin art. 27 din Legea nr. 94/1992, modificată şi completată, iar cea de a doua, privind neexaminarea ultimului act de control încheiat de entitatea verificată, precum şi neconsemnarea despre aceasta de către controlorii financiari.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie şi invocând dispoziţiile art.304¹ Cod procedură civilă.

În dezvoltarea motivelor de recurs se susţine că instanţa a solicitat ca probatoriu suplimentar copiile actelor de control întocmite de recurentul-reclamant în anul 2005 din care, în sine, nu rezultă nimic suplimentar faţă de probele administrate anterior, rezultatele acţiunilor de control precum şi modul de apreciere al acestora de către conducerea Camerei de Conturi fiind deja cunoscute de către instanţă.

Se mai susţine că motivaţiile invocate de instanţă în susţinerea sentinţei nr.134/18.09.2007 fac referire la aprecierile actelor de control formulate de directorul adjunct al Camerei de Conturi Buzău (care au făcut parte din probatoriul iniţial asupra căruia instanţa se pronunţase corect prin sentinţa nr. 19/08.02.2007) şi nu la probatoriul solicitat suplimentar, aşa cum ar fi fost legal.

În opinia recurentului, instanţa a reţinut în mod superficial că martorul audiat, „fost coleg cu reclamantul”, neglijând faptul ca acesta a fost directorul Camerei Conturi Buzău de la înfiinţarea instituţiei (mai 1993) şi până în luna decembrie 2005, calitate care îi conferă dreptul să emită o părere mult mai autorizată asupra activităţii profesionale a recurentului, decât a directorului adjunct care a întocmit aprecierea şi care a fost numit în această funcţie în luna octombrie 2005; deşi, în declaraţia sa, martorul a avut numai aprecieri pozitive la adresa recurentului, subliniind faptul că se clasează printre cei mai buni controlori financiari, instanţa nu a reţinut niciunul din aceste aspecte.

Se mai arată că instanţa a avut în vedere în expunerea de motive numai actele de control incriminate de pârâtă (care au fost întocmite în perioada septembrie - decembrie 2005, după schimbarea conducerii Camerei de Conturi Buzău) neglijând faptul că actele de control întocmite de recurent în perioada ianuarie - septembrie 2005 au fost toate apreciate cu calificativul F.B.; se consideră că un calificativ anual trebuie sa reflecte activitatea desfăşurată pe întregul an şi nu cea desfăşurata pe o perioada de trei luni.

Printr-un alt motiv de recurs se susţine că instanţa a reţinut în mod eronat faptul că recurentul-reclamant a încălcat Normele de control cu ocazia întocmirii actelor de control la Primăria Rm.Sarat, Primăria Buzău şi R.A.M.Buzau, întrucât:

- niciunul din cele trei acte de control nominalizate mai sus nu a fost restituit pentru refacere sau completare, aşa cum prevăd Normele de control în cazul când actele de control sunt întocmite în mod defectuos. Acest aspect este confirmat prin conţinutul încheierilor pronunţate de completele care au analizat şi valorificat aceste acte de control şi care se găsesc anexate la dosarul cauzei;

- din cele trei acte de control, două au fost apreciate cu calificativul „F.B.” respectiv cele întocmite la Primăria Rm. Sarat şi R.A.M. Buzau;

- ca urmare a acestor trei controale, au fost recuperate efectiv importante sume bani reprezentând prejudicii, astfel: la Primăria Rm. Sarat peste 40.000 ron recuperaţi, în timpul controlului, la Primăria Buzău peste 180.000 ron recuperaţi în lunile decembrie 2005 şi ianuarie 2006, la R.A.M. Buzău peste 40.000 ron recuperaţi în urma controlului, iar prejudiciul de peste 2.200.000 ron (constatat de recurent şi un alt coleg , din echipa de 4 controlori) face şi în prezent obiectul unei cercetări penale aflate pe rolul D.N.A. Ploieşti;

- deşi cele trei controale au fost efectuate în echipă (la Primăria Rm. Sarat -2 controlori, la Primăria Buzău - 3 controlori şi la R.A.M. Buzau - 4 controlori), numai recurentul-reclamant şi controlorul G. F. care a făcut parte din echipa de la Primăria Buzău au fost sancţionaţi disciplinar şi apreciaţi cu calificativul „satisfăcător”, ceilalţi controlori fiind apreciaţi cu calificativul „F.B.”; de altfel, instanţa nu a avut în vedere faptul că sancţiunea de „avertisment scris” pe care au primit-o recurentul-reclamant şi controlorul financiar G. F. pentru actul întocmit la Primăria Buzău, a fost anulată definitiv şi irevocabil de instanţa de judecată, hotărârile judecătoreşti doveditoare fiind anexate la dosarul cauzei;

- calificativele parţiale şi calificativul general acordate prin Fişa de evaluare, cât şi Hotărârea nr. 66/03.05.2006 a Comitetului de Conducere a Curţii de Conturi a României nu sunt motivate în vreun fel, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, îndeplinind o dubla funcţie - o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarului actului, care va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, şi a instanţei pentru a realiza controlul său jurisdicţional verificând elementele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii actului. Pe cale de consecinţă, aşa cum corect a reţinut instanţa Î.C.C.J.- Secţia de contencios administrativ şi fiscal prin Decizia nr.2454/11.05.2007 pronunţată în dosarul nr.7069/42/2006 (prin care s-a anulat Fişa de evaluare a activităţii profesionale pe anul 2005 a controlorului financiar..), sancţiunea pentru nemotivarea actului administrativ nu poate fi decât anularea lui.

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, apreciind că acordarea calificativului „satisfăcător” este corectă şi legală, fiind în exclusivitate o prerogativă a angajatorului, singurul în măsură să aprecieze activitatea profesională a salariatului său, cu respectarea normelor legale aplicabile în domeniu şi a regulamentului intern.

Examinând cauza în raport cu toate criticile aduse soluţiei instanţei de fond, cu probele administrate şi apărările formulate precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art.304¹ Cod procedură civilă, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Într-adevăr, Înalta Curte constată că, astfel cum intimata-pârâtă a arătat în întâmpinare, acordarea calificativelor este o prerogativă a angajatorului, motiv pentru care instanţa nu are competenţa de a acorda ea însăşi vreun calificativ. Prin urmare capătul de cerere prin care se solicită acordarea acestuia de către instanţă este inadmisibil.

Numai că procedura de acordare a calificativului, este supusă controlului judiciar, puterea discreţionară a angajatorului neputând depăşi limitele legalităţii, acest ultim aspect fiind de altfel recunoscut şi de intimata-pârâtă în întâmpinarea sa (fila 19 dosar recurs).

În cauză, Înalta Curte constată că nici în fişa de evaluare (filele 6-7 dosar nr.1619/2006) şi nici în Hotărârea nr.66 din 03 mai 2006 nu se motivează în detaliu calificativul acordat în baza criteriilor de evaluare din Normele Metodologice de evaluare a activităţii profesionale a salariaţilor Curţii de Conturi (nr.15539 din 27 octombrie 2000) . De asemenea, Înalta Curte constată că, în ipoteza în care se hotărăşte a se utiliza şi criterii suplimentare, acestea trebuie, pe de o parte, să fie clar precizate şi folosite în evaluarea activităţii tuturor angajaţilor pentru a înlătura orice posibilitate de discriminare, iar, pe de altă parte, să fie aduse la cunoştinţa angajaţilor la începutul perioadei evaluate.

Se mai constată că motivările concrete privind evaluările s-au formulat doar ulterior, în faţa instanţelor, în întâmpinările depuse la dosarele cauzei, dar iniţial, la emiterea actelor atacate nu s-a procedat la o descriere a constatărilor care au determinat calificativele pentru criteriile din fişă.

Aceasta în condiţiile în care este cunoscut că puterea discreţionară conferită unei autorităţi nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută şi fără limite, căci exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor prevăzute de Constituţie sau de lege constituie exces de putere conform dispoziţiilor art.2 lit.m din Legea nr.554/2004.

Aşadar, Înalta Curte reţine că orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acel act administrativ, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei şi a societăţii de a aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară şi arbitrariu. A accepta teza potrivit căreia angajatorul nu trebuie să-şi motiveze deciziile, echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei, a statului de drept bazat pe principiul legalităţii.

De altfel, şi în jurisprudenţa comunitară se reţine că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi univocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită curţilor comunitare competenţa să efectueze revizuirea actului (cazul C -367/1995).

Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiţie, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrag nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (C-41/1969).

O detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparenţă, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat şi, în acelaşi timp, permite exercitarea de către Curte a controlului jurisdicţional (C-509/1993).

Postura participativă a cetăţeanului este astfel obligatoriu legată de principiile generale comunitare printre care şi cel al transparenţei, or, cea mai importantă cale de a conferi viabilitate acestor principii, inclusiv cel al justiţiei, este tocmai instituirea obligativităţii motivării actelor autorităţilor publice.

Şi Constituţia României prevede, în art.31 alin.(2), obligaţia autorităţilor publice de a asigura informarea corectă a cetăţeanului asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.

Aceasta cu atât mai mult cu cât în speţă, astfel cum s-a arătat, efectele actului administrativ privesc dreptul la muncă, drept ce nu poate fi vătămat printr-un act nemotivat în sensul celor mai sus arătate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond trebuia să reţină aspectul nemotivării actelor atacate, motivarea, reprezentând, astfel cum s-a arătat în cele ce preced o obligaţie generală a autorităţii publice, aplicabilă oricărui act administrativ, îndeplinind un dublu rol: acela de transparenţă în profitul beneficiarului actului care va putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat precum şi acela de a conferi instanţei un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitatea de a verifica elementele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ.

Cum în cauză instanţa de fond nu a avut în vedere aceste aspecte esenţiale, deşi este cunoscut că sancţiunea pentru nemotivarea actului administrativ nu poate fi decât anularea acestuia, Înalta Curte, în urma admiterii recursului, în baza prevederilor art.312 şi 314 Cod procedură civilă coroborate cu cele ale art.20 şi 28 din Legea nr.554/2004, rejudecând pricina va modifica sentinţa atacată în sensul admiterii în parte a acţiunii reclamantului, a anulării actelor atacate şi a obligării pârâtei să întocmească o nouă fişă de evaluare a activităţii reclamantului pentru anul 2005, având în vedere considerentele mai sus arătate. Se va respinge capătul de cerere privind acordarea calificativului anual ca inadmisibil.
5. Motivarea actului administrativ. Rolul motivării. Coordonatele motivării.
R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr.1553/ 9 aprilie 2008

Dosar nr.10926/1/2007

Prin cererea adresată Consiliului Superior al Magistraturii, reclamantul ...a formulat cerere de numire în funcţia de judecător la Judecătoria Slatina, iar ulterior a revenit asupra cererii solicitând numirea în funcţia de judecător la Judecătoria Constanţa .

Prin Hotărârea nr.748 din 7 noiembrie 2007 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii cererea de numire în funcţia de judecător a fost respinsă.

Pentru a hotărî în sensul arătat, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a avut în vedere înscrisurile prezentate, avizele instanţelor implicate, dispoziţiile legale în materie şi prestaţia la interviu a reclamantului.

împotriva acestei hotărâri a declarat recurs .....criticând hotărârea atacată ca fiind nelegală, netemeinică şi discriminatorie.

Recurentul susţine că hotărârea atacată este nelegală sub aspectul nerespectării procedurii prevăzute de legislaţia incidentă în cauză.

Din analiza prevederilor art.61 din Legea nr.303/2004 republicată şi a art.23 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr.193/2006 rezultă că, în vederea soluţionării unei cereri de tipul celei pe care a formulat-o recurentul, se susţine un singur interviu în faţa Secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii.

În cauză susţine recurentul, pentru soluţionarea cererii de numire în funcţia de judecător a fost impus un al doilea interviu, în faţa plenului Consiliului Superior al Magistraturii , procedură neprevăzută de lege şi în consecinţă nelegală.

Hotărârea atacată este nelegală sub aspectul nemotivării sale, conform art.29 alin.4 din Legea nr.317/2004.

Recurentul apreciază că sub aspectul raportării la un criteriu de apreciere neprevăzut de lege, respectiv prestaţia la interviul susţinut în faţa Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, a greşitei aprecieri a criteriilor prevăzute de lege pentru soluţionarea unei cereri de numire în funcţia de judecător, hotărârea este netemeinică.

În motivarea cererii, recurentul arată că Hotărârea nr.748/2007, este discriminatorie, la situaţii identice fiind adoptate soluţii diferite, nejustificate de un interes legitim.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat. A arătat că la adoptarea hotărârii s-au avut în vedere atât interesul procurorului solicitant, cât şi interesul instanţei la care se propune numirea, iar prevederile art.61 alin.1 din Legea nr.303/2004, nu exclud posibilitatea susţinerii unui alt interviu în faţa Plenului Consiliului Superior al Magistraturii. Aceste prevederi legale sunt supletive în sensul că recomandarea dată de Secţia pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii nu implică automat numirea în funcţia de judecător, fiind necesară întrunirea cumulativă a cerinţelor prevăzute de art.23 din Regulament.

Examinând cauza în raport cu motivele de recurs formulate şi sub toate aspectele, conform art.304¹ Cod procedură civil, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

Prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr.748 din 7 mai 2007 au fost respinse cererile de numire în funcţia de judecător formulată de un număr de 54 procurori, printre care şi recurentul, în baza dispoziţiilor art.61 din Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor republicată, art.22 – 23 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procurori şi a procurorilor în funcţia de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr.193/2006 şi a art.35 lit.a din Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii republicată şi modificată.

În partea expozitivă a actului s-a făcut trimitere la Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr.738 din 1 mai 2007 prin care a fost aprobată lista posturilor vacante de judecători destinate procedurii de soluţionare a cererilor formulate de procurori pentru numirea în funcţia de judecător.

Prin Hotărârea nr.448 din data de 7 mai 2007- Secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii a constatat că un număr de 62 procurori îndeplinesc condiţiile de numire în funcţia de judecători, printre care şi recurentul.

Pentru a examina modul în care Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercita dreptul de apreciere în privinţa îndeplinirii cerinţelor legale pentru numirea în funcţia de judecător, este obligatoriu potrivit art.29 alin.(4) din Legea nr.317/2004, republicată, modificată şi completată ca hotărârea atacată să fie motivată. Motivarea conferă actului administrativ, transparenţa, fiind importantă atât pentru cel vizat cât şi pentru instanţa de judecată care înfăptuieşte controlul de legalitate.

Din perspectiva instanţei de judecată, motivarea este decisivă pentru a face demarcaţia dintre actul administrativ adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de lege autorităţii publice şi cel adoptat prin exces de putere, astfel cum este definit acest termen în art.2 alin.1 lit.n) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, modificată şi completată.

Deşi Hotărârea nr.748 din 8 mai 2007 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii este succint şi generic motivată, totuşi raţiunea pentru care cererea formulată de un număr de 54 procurori pentru care şi recurentul, a fost respinsă, poate fi uşor decelată, fiind menţionate criteriile avute în vedere la adoptarea acesteia respectiv avizele date de conducerile parchetelor şi instanţelor în cazurile prezentate privind traseul profesional precum şi prestaţia avută în cadrul interviului în faţa Plenului.

Se constată astfel ca nefondată critica recurentului privind nemotivarea hotărârii atacate.

În privinţa procedurii prevăzută de legislaţia în materie, se constată că formal recurentul îndeplinea condiţiile prevăzute de lege pentru a fi numit în funcţia de judecător, însă dispoziţiile art.61 alin.1 din Legea nr.303/2004 republicată şi modificată prevăd şi obligativitatea susţinerii unui interviu în faţa Secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii în cazul procurorilor care solicită numirea ca judecător.

În cadrul marjei de apreciere pentru verificarea condiţiilor de numire în funcţia de judecător, nu se poate reţine că susţinerea unui interviu în faţa Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, reprezintă un abuz de drept, în condiţiile în care interviul susţinut în faţa Secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii nu exclude posibilitatea susţinerii interviului şi în faţa Plenului Consiliului Superior al Magistraturii care are atribuţia de a propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor conform art.61 alin.1 din Legea nr.303/2004.

De altfel, recurentul nu critică hotărârea atacată ca fiind arbitrară ori adoptată cu exces de putere sub aspectul prestaţiei avute la interviul din faţa Plenului Consiliului Superior al Magistraturii astfel că intervievarea acestuia alături de ceilalţi procurori care au solicitat numirea în funcţia de judecător, apare ca fiind legitimă.

În ceea ce priveşte motivul de recurs ce vizează nelegalitatea hotărârii atacate, apreciată ca fiind discriminatorie, se constată ca fiind nefondat întrucât principiul constituţional al egalităţii în drepturi presupune identitate de soluţii pentru situaţii identice, ceea ce nu este cazul în speţa dedusă judecăţii.

Mai mult, referirea la situaţii similare de numire a unor procurori în funcţia de judecători, Înalta Curte constată că o practică administrativă nelegală, nu poate constitui fundamentul juridic al unei soluţii pronunţate în cadrul controlului de legalitate exercitat în temeiul art.29 alin.7 din Legea nr.317/2004.

Totodată, Curtea constată că nu s-a dovedit o situaţie asemănătoare cu cazul procurorilor ce au fost numiţi ca judecători în raport de cerinţele prevăzute de art.23 din Regulament printre care şi de interviul susţinut separat de către candidaţi în faţa autorităţii competente să le evalueze în concret şi să facă propunerea către Preşedintele României.

Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând legalitatea hotărârii atacate.