Politika cena kao faktor optimizacije funkcionisanja elektroenergetskog sistema

1.9Teorijske osnove regulacije elektroprivrede

Postoje brojni razlozi, ekonomske i neekonomske prirode, koji ukazuju na potrebu regulacije elektroprivredne delatnosti. Jedna grupa tih razloga determinisana je stavom da su izvori primarne energije (ugalj, gas, nafta) prirodna bogatstva i da moraju biti kontrolisana od strane države. Kako pomenuti oblici primarne energije predstavljaju pogonsko gorivo za proizvodnju električne energije, to se ovaj stav proširio i na nju. Pored ove grupe, pretežno neekonomskih razloga, čije je izvorište vezano za pitanje suvereniteta, postoji grupa ekonomskih faktora koji opravdavaju poseban tretman elektroprivrede. Naime, tu se polazi od činjenice da su tržišne strukture u elektroprivredi na strani ponude monopolske, dok se na strani tražnje javlja veliki broj malih potrošača, što zahteva određene oblike regulacije od strane države, kako bi se zaštitio interes tih potrošača.

Pod pojmom “regulacija” podrazumeva se postojanje institucija uz čiju pomoć država direktno interveniše (dakle isključuje se indirektni uticaj uz pomoć antimonopolskih ili sličnih zakona) na izabranom tržištu u jednom dužem vremenskom periodu. Na osnovu toga, regulaciju možemo da definišemo kao skup mera ekonomske politike i mehanizama za njeno sprovođenje koji su institucionalno kontrolisani. Država na taj način može da kontroliše cene, ulazak i izlazak preduzeća iz pojedinih industrijskih grana, standarde kvaliteta usluga, obračunske metode, zaštitu čovekove sredine i sl. Regulaciji uglavnom podleže privatni sektor, odnosno preduzeća u privatnom vlasništvu, mada se sa njom srećemo i u uslovima postojanja ostalih oblika vlasništva.

Regulacija postoji da bi se zaštitili potrošači od postojanja monopolskog položaja u pojedinim industrijskim granama. Jedan od oblika monopolskog položaja, predstavlja prirodni monopol, koga možemo da predstavimo kao postojanje tržišta sa manom. Naime, on se javlja u situacijama kada ukupna proizvodnja nekog proizvoda može da se obavi po najnižim troškovima samo ukoliko postoji jedan proizvođač, tako da ne postoji mogućnost da neka druga firma ravnopravno konkuriše onoj prvoj.

Monopolska pozicija na strani ponude može da nastane kao veštački monopol, kada država dozvoljava postojanje samo jednog preduzeća ili kao prirodni monopol, kada je jedno preduzeće rezultat delovanja tržišta. U tom slučaju, zakonskim barijerama se sprečava ulazak u granu novim proizvođačima, pošto delovanje tržišta može uticati na stvaranje suboptimalnih tržišnih struktura, kada ekonomija obima odnosno subaditivnost funkcije troškova¹⁸ nisu dovoljno izraženi.

Pojam prirodnog monopola bio je dugo u ekonomskoj teoriji kontroverzan. Sve do početka 80-ih godina, opadajući troškovi (ekonomija obima) bili su osnova za definisanje postojanja prirodnog monopola. Smatralo se, da ukoliko opadajući troškovi se javljaju pri svakom obimu proizvodnje koji tržište može da prihvati, nastaju uslovi koji mogu dovesti do stvaranja prirodnog monopola. To znači, da jedno preduzeće može da zadovolji bilo koju tražnju sa nižim i stalno opadajućim jediničnim troškovima nego dve ili više firmi. Otuda je prisustvo opadajućih troškova u nekoj grani bio kriterijum za državnu intervenciju i uvođenje ekonomske regulacije.

Grafikon 3. Prirodni monopol (opadajući troškovi)

Izvor: B.Begović (1995), : Ekonomika urbanističkog planiranja, str.117

Definicija prirodnog monopola preko koncepta opadajućih troškova, podrazumeva da prirodni monopol postoji kada pri svakom obimu proizvodnje prosečni troškovi po jedinici proizvoda opadaju¹⁹. Granični troškovi potrebni za proizvodnju dodatne jedinice proizvoda stalno su niži od prosečnih, što uslovljava da se kriva graničnih troškova (GT) nalazi ispod krive prosečnih troškova (PT) za svaki obim proizvodnje. Situacija monopola razdvaja krivu tražnje (ili krivu prosečnog prihoda PP, odnosno granične korisnosti GK) od graničnog prihoda²⁰, na način da su granični prihodi stalno manji od prodajne cene. Kao i svaki proizvođač kome je maksimizacija profita cilj, monopolista izjednačava granične prihode i granične troškove (tačka E), što odgovara proizvodnji Qe i ceni Pe. Međutim, uslov da se društveno blagostanje maksimizira²¹ je da se izjednače granična korisnost (GK) odnosno cena i granični troškovi (GT). Presek ove dve krive je u tački C kojoj odgovara obim proizvodnje Q₁ i cena P₁. Ovaj obim proizvodnje odgovarao bi maksimalnom društvenom blagostanju u smislu Pareto-a, ali bi monopolista imao gubitak, jer je cena P1 nedovoljna da pokrije prosečne troškove (AC>0). U slučaju izjednačavanja graničnih troškova i cene (pravilo za maksimizaciju blagostanja) monopolista bi imao gubitak, što bi moglo dovesti do napuštanja proizvodnje. Ovakav slučaj dovodi do aktiviranja takozvanih drugih najboljih rešenja. Jedno od njih podrazumeva da država subvencionira gubitak monopolisti (Jovanović, 1992) ili da izvrši nacionalizaciju i iz budžeta pokriva ovu razliku. Ukoliko država ne želi da subvencionira ili nacionalizuje firmu, cena treba da bude određena tako da profit ne bude negativan, odnosno da obim proizvodnje bude između Q_e i Q₂ (tačka u kojoj se cena izjednačava sa prosečnim troškovima - granica rentabiliteta). Određivanje cene odnosno obima proizvodnje u ovom slučaju vrši se po Ramsay pravilu, po kome će blagostanje biti maksimizirano ukoliko je odstupanje cene od graničnih troškova obrnuto proporcionalno cenovnoj elastičnosti tražnje. Ukoliko je visoka cenovna elastičnost tražnje (kriva tražnje blago nagnuta), odstupanje cene od graničnih troškova ne treba da bude veliko, pa je opravdano primeniti neka od drugih najboljih rešenja, a pogotovu ukoliko se drugo najbolje rešenje može postići određenim oblicima konkurencije.

Tokom osamdesetih godina, definisanje prirodnog monopola preko opadajućih troškova, podrvrgnuto je rigoroznom preispitivanju. Razlozi su bili praktične prirode. Neefikasnost državnih preduzeća, kao i nezadovoljavajuća efikasnost ekonomske regulacije, doveli su u sumnju shvatanje da opadajući troškovi mogu precizno indentifikovati prirodni monopol. Posmatranje troškova koji imaju paraboličnu putanju (u obliku slova U), pokazuje da jedno preduzeće može zadovoljavati ukupnu tražnju uz niže troškove nego što to mogu dva ili više preduzeća, ali da njegovi prosečni troškovi ne moraju uvek biti opadajući. Na Grafikonu 4 prikazan je takav slučaj. To znači, da u nekoj grani prirodni monopol može biti prisutan i pored delimičnog odsustva ekonomije obima.

Grafikon 4. Subaditivnost, ekonomija obima i opadajući granični troškovi

Izvor: B.Begović (1996): “Smeće u ekonomskoj teoriji: slučaj prirodnog monopola”, Ekonomska misao 1-2, Beograd

Postojanje opadajućih graničnih troškova (kriva MC za obim proizvodnje između 0 i y₁) dovodi do opadanja prosečnih troškova (kriva AC). Međutim, važno je uočiti da za obim proizvodnje od y₁ do y₂ granični troškovi rastu, prosečni i dalje opadaju, dok u segmentu od y₂ do y₃ prosečni troškovi rastu, ali su i dalje niži od prosečnih troškova dve ili više firmi. Funkcija troškova je subaditivna za obim proizvodnje od y₂ do y₃. U ovom slučaju, prirodni monopol postoji ukoliko tražnja ne premašuje obim proizvodnje y₃.

Koncept subaditivnosti funkcije troškova²² polazi od poređenja troškova u slučajevima postojanja jedne ili dve i više firmi u nekoj grani, pri čemu je obim proizvodnje u grani konstantan. Subaditivnost postoji ako su troškovi proizvodnje jedne firme C(y) niži od zbira troškova proizvodnje dve ili više firmi koje ostvaruju isti obim proizvodnje y:

C(y) <  C(y_i),

Po ovom konceptu prirodni monopol postoji samo u slučaju ako je funkcija troškova firme subaditivna za sve nivoe proizvodnje koje nameće tražnja. Koncept subaditivnosti može se definisati za grane sa jednim proizvodom, kao i za slučajeve kada u grani postoji više proizvoda. Kriterijum subaditivnosti funkcije troškova doprineo je preciznoj definiciji prirodnog monopola. Iako je time teorijski proširena mogućnost pojave prirodnog monopola i na situacije rastućih troškova, u praksi se bitno smanjio broj grana koje treba regulisati. Istovremeno, počinje da preovladava stav da postojanje prirodnog monopola više nije dovoljan razlog za intervenciju države. Primenom koncepta subaditivnosti postaje moguća situacija rastućih graničnih troškova (koji su istovremeno veći od prosečnih), što znači da monopolista koji određuje cenu na bazi graničnih troškova ne mora da ostvaruje gubitak. Uz to, dovođenje cena na nivo prosečnih troškova, može, u zavisnosti od grane, biti izvedeno i putem konkurencije, što ukazuje da državna intervencija nije neophodna.

U pojedinim granama u kojima postoji prirodni monopol, mogu da se jave i neki specifični oblici konkurencije. Razlikujemo tri osnovna metoda konkurencije koji mogu da se primene u uslovima postojanja prirodnog monopola:

• 
  franšiza
  
• 
  kontestibilno tržište
  
• 
  konkurencija supstituta
  

Franšiza podrazumeva pravo snabdevanja nekog tržišta specifičnom robom u određenom periodu. Demsetz (1968) smatra da ukoliko nije moguća konkurencija više preduzeća na jednom tržištu, onda treba omogućiti konkurenciju za dobijanje prava snabdevanja tog tržišta. Ukoliko su ispunjeni određeni uslovi (prosta tehnologija dostupna svim konkurentima, dovoljan broj konkurenata, neisplativost tajnih sporazuma) konkurencija sprečava buduće monopolsko ponašanje pobednika na aukciji. Franšiza se dodeljuje putem aukcije koju vodi obično lokalna državna vlast. Ponuđač najviše cene dobija pravo monopolskog snabdevanja nekog tržišta.

Zadatak lokalnih vlasti je da izabere način konkurisanja, verifikuje kandidate i da nakon aukcije garantuje zabranu ulaska drugog konkurenta na određeno tržište u dogovorenom periodu. Iako je uticaj lokalnih vlasti izražen u periodu sprovođenja aukcije, Wiliamson (1985) ističe da telo koje respisuje licitaciju za izbor snabdevača i koje odlučuje o dodeli franšize, mora imati specifična znanja, što ga čini bliskim regulatornoj agenciji. Empirija je pokazala da je franšiza bila uspešna uglavnom u granama koje karakteriše jednostavna tehnologija (saobraćaj, vodosnabdevanja), dok u granama koje se odlikuju brzim tehnološkim napredkom, primena franšiza nije bila efikasna²³.

Teorija kontestebilnog tržišta (Baumol, Panzar, Willing, 1982) podrazumeva postojanje stvarne ili potencijalne konkurencije, koja primorava monopolsko preduzeće da se efikasno ponaša i da cenama pokriva prosečne troškove. To znači da se monopolista neće ponašati monopolski, odnosno da monopol ne treba regulisati. Ova teorija zahteva ispunjenje dve pretpostavke. Prva, da postoji sloboda ulaska novih preduzeća u granu, i druga, da ne postoje nepovratni (sunk) troškovi²⁴. Naglasak na brzini ulaska i izlaska preduzeća iz grane porazumeva da je ova teorija pogodna za ona tržišta gde nema nepovratnih troškova ili su oni niski. U idealnom slučaju, prema ovoj teoriji, monopolista koga karakterišu opadajući prinosi, težiće da izjednači prosečne troškove i prosečne prihode. To znači da se neće ponašati monopolski (posluje na granici rentabiliteta) pa prema tome nema ni potrebe za regulacijom.

Konkurencija supstituta postoji u slučajevima kada se raznovrsni oblici usluga bore za isto tržište. Ukoliko se proizvodi ili usluge lako međusobno supstituišu, smatra se da cena teži prosečnim troškovima, odnosno da je državna intervencija nepotrebna.

Tri pomenuta načina konkurencije nemaju podjednak značaj za elektroprivredu. Složena tehnologija proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije uslovljava da primena franšiza u elektroprivredi nije česta. Uvođenje ekonomske regulacije u elektroprivredi vezuje se za loše rezultate koje je konkurencija za franšize imala na početku ovoga veka u SAD. Osnovni razlog napuštanja franšiza u elektroprivredi je bila korumpiranost organa vlasti koji su odlučivali o nosiocu franšize²⁵, što je stvaralo nepotreban rizik za privatna preduzeća. Uvođenje regulacije podrazumevalo je davanje monopola na nekoj teritoriji na neodređeno vreme što je olakšalo finansiranje razvoja (Jarrell, 1978). Otuda, ni kasnija zalaganja za franšizu nisu imala u vidu elektroprivredu, već pre svega komunalije i lokalni saobraćaj.

Za elektroprivredu je od značaja pojava teorije kontestabilnog tržišta. Naglašavanje slobodnog ulaska u granu i dostupnost sličnih tehnologija, doprinelo je uklanjanju zakonskih barijera, pogotovu u delu proizvodnje električne energije. Problem nepovratnih troškova nije karakterističan za elektroprivredu, jer većina mehanizama regulacije štiti investicije. Teorija kontestabilnog tržišta je insistiranjem na mogućem ulasku u granu uticala da se segment proizvodnje i donekle snabdevanja počnu posmatrati kao potencijalno konkurentni, što je brzo dovelo do stvarnog ulaska novih preduzeća u pomenute segmente.

Konkurencija između supstituta prisutna je kod električne energije jedino u domenu krajnje potrošnje kod zagrevanja prostorija. Za ostale namene za koje se koristi električna energija ona nije od značaja, tako da se može konstatovati da primena ovog oblika konkurencije nije od posebne važnosti za elektroprivredu, iako se ne može i zanemariti²⁶.

Dosadašnja empirijska istraživanja bila su uglavnom usmerena na ispitivanje rezultata, odnosno kvaliteta regulacije elektroprivrede, a manje na ispitivanje karaktera monopola u elektroprivredi. Razlog za takvo ponašanje možemo da pronađemo u nekoj vrsti dugogodišnjeg profesionalnog konsenzusa oko poistovećivanja prirodnih i zakonskih monopola na nivou elektroprivrede.

Regulacija prirodnog monopola podrazumeva direktnu državnu intervenciju kojom se utiče na poslovanje privatnog preduzeća koje je u poziciji prirodnog monopola. To se čini radi povećanja društvenog blagostanja kao i radi sprečavanja monopolskog ponašanja. Postoje dva osnovna vida regulacije prirodnog monopola. Prvi je kontrola profita koji prisvaja monopolista i to putem utvrđivanja tzv. pravedne profitne stope (stope prinosa), dok drugi način podrazumeva direktnu državnu intervenciju kod određivanja cene proizvoda monopoliste.

Ovakav način regulacije nastao je u SAD, gde je doveo i do jednog neočekivanog efekta. Naime, preduzeća koja su u poziciji ovako regulisanog prirodnog monopola, počela su da investiraju preko potrebne mere kako bi povećali masu angažovanog kapitala pa samim tim i masu prisvojenog profita. Ovako ponašanje monopolista naziva se Averch-Johnsonov efekat²⁷. Bez obzira na nepoželjne efekte koje ovakvo ponašanje monopolista izaziva po društvo kao celinu, uspostavljanje (propisivanje) pravedne profitne stope još uvek je dominantan oblik regulacije prirodnog monopola u SAD.

Pored navedenog metoda regulacije monopola, koji barem načelno podrazumeva mogućnost slobodnog formiranja cena, često se koriste i metodi koji se baziraju na državnoj intervenciji u domenu cena, tj. državnom određivanju visine cena. Ovakav način regulacije cena, podrazumeva i spremnost države da radi održavanja proizvodnje subvencioniše odnosno nadoknadi monopolisti eventualnu razliku koja može da nastane u slučaju kada nivo utvrđenih cena nije u stanju da pokrije troškove poslovanja.

Državne vlasti ponekad procenjuju da ni jedan od navedenih ili nekih drugih metoda regulacije prirodnog (privatnog) monopola nije efikasan, odnosno da ne može da obezbedi povećanje društvenog blagostanja. U tim slučajevima, polazeći od toga da državi nije cilj maksimizacija profita, ona pristupa nacionalizaciji, tj. prisilnom prevođenju monopolističkog preduzeća u državnu svojinu. Ovakav prilaz prirodnim monopolima posebno je izražen u evropskim zemljama u kojima ima dugu tradiciju.

Istraživanja o karakteru monopola u elektroprivredi nisu tako česta, ali daju zaključke koji se međusobno mnogo ne razlikuju. Za razliku od drugih infrastrukturnih grana, većina empirijskih istraživanja vršena su po pojedinim segmentima elektroprivredne delatnosti, a ne po vertikalno inegrisanim preduzećima. Ovakav pristup omogućio je donošenje relativno preciznijih zaključaka, pošto prirodni monopol nastaje kao posledica primene određenih tehnologija u vršenju pojedinih funkcija i ne mora se ispoljavati u celoj grani. Istraživanja veze između veličine elektrana i prosečnih troškova (Steward, 1979), pokazala je da opadajući troškovi nisu toliko izraženi u proizvodnji električne energije i da postoje granice ekonomije obima u uslovima tadašnjih tehnologija. Istraživanja veza različitih tehnologija proizvodnje električne energije i karaktera funkcije troškova (Joskow, 1987) dovelo je do određivanja veličine pojedinih elektrana pri kojima se pojavljuju opadajući troškovi. Tako su za termoelektrane na ugalj već pri veličini od 600 MW po bloku iscrpljeni efekti ekonomije obima, dok je ta veličina za nuklearne elektrane 1000 MW po bloku. U domenu prenosa i distribucije, empirijska istraživanja pokazuju da se savremena tehnologija u ovim segmentima karakteriše opadajućim troškovima i da postoji subaditivnost funkcije troškova (Baldick, Kahn E, 1993; Hjalmarsson, Veiderpass, 1992)

Kao rezime ovih istraživanja, može se konstatovati da je poistovećivanje elektroprivrede kao grane sa prirodnim monopolom pogrešno. Razvoj elektroprivrede u poslednjih nekoliko godina, gde je na konkretnim slučajevima dokazano da je uspostavljanje i održavanje konkurencije u pojedinim njenim segmentima moguće i izvodljivo, u velikoj meri potvrđuje ovakav zaključak. Promena u stavu oko prirodnog monopola u elektroprivredi dovela je do napuštanja dugogodišnje politike forsiranja institucionalnog (zakonskog) monopola na nivou grane, odnosno na zamenu ekonomske regulacije konkurencijom u onim segmentima gde je ona moguća.