Raportul auditului de performanță „Întrunesc criterii motivaționale și de performanță sistemele de remunerare în sectorul public?”

II. INFORMAȚII GENERALE

Deși problema salarizării este în centrul atenției societății și politicului, foarte puțin se atrage atenție asupra sistemului de salarizare propriu-zis, ca domeniu special, corelării acestuia cu indicatorii de eficiență/productivitate a angajatului și cu motivarea lui.

Legislația RM nu definește în mod explicit noțiunea sistem de salarizare, cu excepția noțiunilor salariu³, sistem tarifar de salarizare⁴ și sisteme netarifare de salarizare⁵. Literatura de specialitate⁶ oferă o definiție mai largă, astfel sistemul de salarizare reprezintă:

1. 
   din punct de vedere juridic – ansamblul normelor prin care sînt stabilite principiile, obiectivele, elementele și formele salarizării muncii, reglementînd totodată mijloacele, metodele și instrumentele de înfăptuire ale acestora, prin determinarea condițiilor de stabilire și de acordare a salariilor (salariilor de bază, adaosurile și sporurile la acest salariu);
   
2. 
   din punct de vedere economic – ansamblul coerent de măsuri, guvernat de legea cererii și a ofertei, conceput pe baza unor principii economice, sociale, luate în considerare simultan și interconectat, prin care se diferențiază salariile individuale într-o entitate sau ramură.
   

Abordarea institutului de salarizare de regulă se reduce la percepția subiectivă a părților contractante: angajator și angajat. Așteptările fiecărei părți implicate deseori sînt de natură antagonistă. Ceea ce ar putea interacționa și sincroniza cele două puncte de vedere ar fi un sistem coerent de salarizare și recompense, care să țină cont de obiectivele și așteptările fiecărei părți, respectiv, a cărui evoluție să fie predictibilă și transparentă. Astfel, la etapa actuală de dezvoltare a societății umane, un sistem de salarizare are două scopuri principale: (i) social: asigurarea unui nivel de trai decent; (ii) economic – recompensarea muncii depuse.

În ansamblu, un sistem de salarizare urmărește: atragerea unui număr suficient de angajați corespunzători; păstrarea angajaților care dau satisfacție; recompensarea angajaților pentru efortul depus, pentru loialitate, experiență și realizări. Un astfel de sistem ar trebui să plece de la înțelegerea motivațiilor și perspectivelor fiecărei părți implicate. Așteptările fiecărui actor pot deveni predictibile numai în cazul utilizării unor criterii de salarizare clar definite.

Sistemul de salarizare și recompense ar urma să acopere un șir de cerințe, mai cu seamă: corelarea salariului cu nivelul de specializare și pregătire solicitat de post; respectarea salariului minim; reglementarea duratei concediului, numărului de ore lucrate, timpului de odihnă, indicatorilor de performanță și criteriilor de evaluare ale acestora pe fiecare post în parte etc. Există și niște principii legale care trebuie luate în calcul la crearea unui sistem de salarizare și recompense: cel al nediscriminării de orice natură, al echității, respectării demnității și securității persoanei la locul de muncă etc. Sistemul trebuie să mai ia în calcul și alte cerințe: încadrarea în buget, corelarea salariului cu nivelul de productivitate individual sau al echipei, definirea clară a nivelului de responsabilitate, corelarea sistemului cu piața forței de muncă etc.

Astfel, un sistem de salarizare corespunzător ar urma să conțină, pentru fiecare angajat în parte, următoarele elemente: poziția din organigramă; nivelul de responsabilitate; atribuțiile și sarcinile care trebuie îndeplinite; indicatorii de performanță (măsurabili); nivelul de salarizare fix, cel variabil corelat cu indicatorii de performanță; bonusurile ordinare sau excepționale care pot fi acordate. De asemenea, ar fi cazul să conțină clar măsurile de management care ar putea afecta salariatul în cazul neîndeplinirii de către acesta a indicatorilor de performanță sau a sarcinilor postului pentru care este remunerat. În același timp, sistemul de salarizare se stabilește prin luarea în considerare a condițiilor specifice fiecărei unități, astfel încît să nu afecteze scopurile înființării acestora.

Existența unui sistem de salarizare nu va remedia antagonismul dintre angajat și angajator, însă în timp, dacă sistemul este transparent, implementat riguros și reevaluat periodic (pe baza feedback-ului celor afectați de el), se va putea constitui într-un instrument eficient de creștere a rezultatelor organizației.

Reieșind din cele menționate, echipa de audit percepe auditarea sistemelor de salarizare din entitățile publice prin evaluarea coerenței cadrului legal-normativ ce le reglementează pe diferite domenii, modului real de implementare a acestora, precum și corelării și raportării acestora la eficiență și performanță.

Analiza cheltuielilor salariale

Conform datelor BNS, cheltuielile pentru salarizare în economia națională constituie:

(mil.lei)
Ani	2013	2014
Total, din care:	27 403,2	30 109,4
Administrație publică și apărare, asigurări sociale; învățămînt; artă, activități de recreere și de agrement	7 407,8	8 143,8
Sănătate și asistența socială	2 412,9	2 717,6

Sursă: Biroul Național de Statistică.

Astfel, cheltuielile de salarizare aferente entităților publice constituie circa 36% din totalul cheltuielilor de salarizare înregistrate de economia națională.

Mărimea cheltuielilor bugetare totale și a celor privind salarizarea personalului se prezintă astfel:

(mil.lei)
Anul	2012	2013	2014	2015
PIB	88200,0	99900,0	111500,0	121900,0
Cheltuieli ale BPN	35373,5	38651,0	44393,0	46395,8
Cheltuieli ale BS	21675,3	23900,8	29347,7	30101,1
Total cheltuieli pentru retribuirea muncii (art.111.0), din care	7021,1	6870,0	7517,2	8512,1
- din BS	3328,9	3337,6	3669,1	4098,4
- din BL	3692,2	3532,4	3848,1	4413,7
Ponderea cheltuielilor pentru retribuirea muncii (BS+BL) în PIB, %	8,0	6,9	6,7	7,0
Ponderea cheltuielilor pentru retribuirea muncii (BS+BL) în BPN, %	19,8	17,8	16,9	18,3

Sursă: Baza de date BOOST a cheltuielilor publice.
Reieșind din informația prezentată în tabel, ponderea în PIB a cheltuielilor BS și BL pentru retribuirea muncii a avut o tendință de descreștere, de la 8% în 2012 la 7% în 2015, ceea ce înseamnă o diminuare reală a cheltuielilor pentru remunerarea muncii de circa 1,2 mld.lei. O situație similară se constată și privitor la ponderea cheltuielilor pentru remunerarea muncii în BPN, care s-au diminuat de la 19,8% (în 2012) pînă la 18,3% (în 2015).

De menționat că o parte din cheltuielile aferente remunerării muncii, conform instrucțiunilor MF, se raportează la alte articole de cheltuieli decît art.111. De exemplu, cheltuielile aferente remunerării funcționarilor electorali la alegerile locale din 2015, în sumă de 54,1 mil.lei, au fost raportate la art.113.45 „Mărfuri și servicii neatribuite altor alineate”, iar 0,3 mil.lei – la art.135.25 „Alte transferuri către populație”. Și alte entități au raportat cheltuielile salariale la alte articole de cheltuieli, cum ar fi AȘM (la art.113 – 3,9 mil.lei, la art.291 – 1,9 mil.lei), primăria or.Ungheni (la art.113 – 0,8 mil.lei) etc.

Cadrul instituțional al sistemelor de salarizare publice include: Guvernul – responsabil de stabilirea priorităților de guvernare și asigurarea resurselor financiare pentru implementarea politicilor aferente; CS – responsabilă de coordonarea procesului de planificare strategică și realizarea politicii statului în domeniul serviciului public, în special al managementului resurselor umane; MMPSF – responsabil de elaborarea și promovarea politicii naționale în domeniul muncii și salarizării; APC – responsabile de elaborarea sistemelor de salarizare în domeniile gestionate; MF – responsabil de elaborarea CBTM și a legii bugetare anuale. Competențele detaliate ale APC în domeniul retribuirii muncii sînt expuse în Anexa nr.3 la prezentul Raport.

De menționat că în Raportul de audit sînt elucidate principalele constatări și concluzii ale auditului, considerîndu-le relevante pentru toate părțile interesate (Parlament, Guvern, ministerele de resort, alte autorități publice etc.). Totodată, identificarea deficiențelor de ansamblu ale sistemelor de salarizare publice va permite corectarea, uniformizarea și corelarea politicilor publice din acest domeniu, ceea ce ar crește motivarea angajaților și, respectiv, eficiența/productivitatea lor, în particular, și al entității, în general.

III. SUMARUL CONSTATĂRILOR

În contextul acțiunilor de audit întreprinse, au fost identificate punctele slabe care au generat impedimente semnificative în realizarea principiilor eficienței și eficacității sistemelor de remunerare a muncii, astfel resursele alocate necontribuind la atingerea unor obiective strategice. Prin urmare,

1. 
   deși autoritățile publice de profil acumulează o multitudine de rapoarte aferente salarizării, acestea nu oferă informații concludente în materie de sisteme de salarizare și privind costul muncii în funcție de ocupație și domeniul economic;
   
2. 
   intențiile Guvernului de perfecționare a sistemelor de salarizare în vederea motivării pentru productivitate și excelență profesională nu sînt fundamentate prin studii și cercetări de impact;
   
3. 
   lipsa unor reglementări stricte asupra modului de salarizare a angajaților din entitățile publice permite, pe lîngă cadrul legal-normativ în vigoare, instituirea în baza convențiilor și contractelor colective de muncă a unor clauze noi aferente salarizării, cu impunerea obligațiunilor financiare suplimentare, dar care nu sînt aprobate de finanțatorul/fondatorul acestor entități publice (Parlamentul sau consiliile locale);
   
4. 
   deficitul de viziuni privind majorarea ponderii cheltuielilor salariale în valoarea adăugată creează impedimente pentru asumarea față de salariați a unei retribuții la nivelul asigurării unui trai decent (care nu este cuantificat de Guvern). Totodată, evaluarea minimului de existență este afectat de lacune metodologice;
   
5. 
   sistemele publice de salarizare nu pot asigura stabilirea și diferențierea salariilor în mod corect și transparent din cauza lipsei reperelor pentru determinarea la un anumit post a: calificării angajatului; volumului normat de muncă; criteriilor și procedurilor aferente măsurării calității, eficienței și volumului muncii prestate;
   
6. 
   evaluările auditului privind reglementările legal-normative în domeniul salarizării denotă lipsa unei legături reale și vizibile între mărimile salariilor și performanțele înregistrate de angajat;
   
7. 
   cadrul legal-normativ privind salarizarea funcționarilor publici conține prevederi privind remunerarea performanțelor înregistrate de angajat, însă implementarea acestuia lasă loc de mai bine;
   
8. 
   politicile publice de remunerare a muncii în instituțiile/entitățile publice nu se bazează pe criterii unice, iar dispersarea și necorelarea acestora au generat disfuncții în nivelurile de salarizare a angajaților de categorii similare din diferite entități publice.
   

IV. RECOMANDĂRI

În sensul redresării situației încetățenite în domeniul auditat, prezenta misiune de audit stăruie asupra unor acțiuni atît imediate cît și graduale, respectiv, recomandă autorităților de resort implementarea fără echivoc a măsurilor de rigoare aferente reformării, în acest sens, a sistemelor de salarizare în conformitate cu bunele practici.

Astfel, auditul recomandă:

1. 
   MF⁸ și BNS să revizuiască rapoartele aferente monitorizării cheltuielilor de personal (retribuirii muncii), în vederea unificării raportării cheltuielilor salariale pe categorii de angajați și componentele salariului;
   
2. 
   MEd și CS⁷ să aprobe un plan pe termen mediu de asigurare a elaborării Cadrului Național al Calificărilor și/sau a Standardelor naționale ocupaționale pentru toate ocupațiile aferente sectorului public;
   
3. 
   MMPSF, CS⁷ și MF⁸ să asigure implementarea de către APC și APL a prevederilor art.167-169 din Codul muncii privind elaborarea normelor de muncă pentru toate posturile/funcțiile din entitățile publice administrate, precum și revizuirea contractelor de muncă și/sau fișelor de post ale angajaților în scopul indicării cît mai complete a atribuțiilor de serviciu și/sau a volumului normat de muncă;
   
4. 
   CS⁷ și MF⁸ să asigure revizuirea de către APC și APL (inclusiv la entitățile din subordine) a statelor de funcțiuni/personal în scopul ajustării acestora la prevederile Clasificatorului Ocupațiilor din Republica Moldova, aprobat prin Ordinul ministrului Muncii, Protecției Sociale și Familiei nr.22 din 03.03.2014, și la volumul de muncă existent;
   
5. 
   CS⁷ să asigure perfectarea de către APC și APL a criteriilor și procedurilor de măsurare a volumului, calității și eficienței muncii angajaților din entitățile publice (inclusiv cu autonomie financiară) din domeniile gestionate;
   
6. 
   MF și MJ să revadă alocațiile bugetare aferente întreținerii Unității de implementare a Proiectului de construcție a penitenciarului din mun.Chișinău, ca urmare a tergiversării implementării acestuia;
   
7. 
   MEd și MF⁸ să asigure (inclusiv metodologic) în instituțiile de învățămînt ținerea evidenței separate a cheltuielilor în scopul determinării costului serviciilor educaționale pe specialități și/sau pe surse de finanțare.
   

V. CONSTATĂRILE AUDITULUI

5. Implementarea sistemului de management financiar și control în domeniul sistemelor de salarizare

Potrivit prevederilor art.2 și art.8 din Legea nr.229 din 23.09.2010⁹, autoritățile administrației publice centrale și locale, instituțiile publice, precum și autoritățile/instituțiile autonome care gestionează mijloace ale bugetului public național urmează să asigure implementarea sistemului de MFC în conformitate cu SNCI¹⁰, ținînd cont de complexitatea și domeniul de activitate al entității publice.

Auditul denotă că, deși au trecut peste 5 ani de la aprobarea Legii nominalizate și, respectiv, 4 ani de la intrarea acesteia în vigoare, totodată fiind aprobate și alte acte normative privind controlul financiar public intern, sistemele de MFC ale entităților auditate sînt la etapa incipientă de implementare. Pînă în prezent din cauza neimplicării sau lipsei interesului din partea conducerii entităților publice privind implementarea Legii nominalizate, în majoritatea cazurilor:

• 
  nu sînt descrise și aprobate mecanismele de organizare și dezvoltare a sistemelor de MFC reieșind din specificul activităților entității;
  
• 
  nu sînt descrise toate procesele operaționale de bază aferente activității entităților auditate (de exemplu, DIP și unele direcții din cadrul MMPSF). De menționat că entitățile auditate nu dispun de un registru al proceselor descrise pînă la moment și a celor ce urmează a fi descrise;
  
• 
  nu este implementat managementul performanțelor și al riscurilor. Totodată, la entitățile care țin registrul riscurilor, auditul a constatat că în acesta sînt incluși factorii de risc, și nu riscurile ca atare. De asemenea, nu este indicat și gestionat riscul de fraudă, inclusiv în procesul salarizării;
  
• 
  nu este asigurată executarea deplină a prevederilor Programului aprobat prin HG nr.1041 din 21.12.2013¹¹.
  

Deși unele entități pînă în prezent nu au format grupurile de lucru privind implementarea sistemului de MFC, acestea emit anual Declarația privind buna guvernare, potrivit căreia sistemul respectiv este conform standardelor naționale de control intern în sectorul public și îndeplinesc Rapoartele de autoevaluare a sistemului de MFC.

Totodată, doar în 4¹² din cele 11 entități auditate a fost implementată activitatea de audit intern, care constituie un ansamblu de acțiuni efectuate în scopul asigurării și consilierii independente și obiective, prin evaluarea funcționalității sistemului de MFC destinat să adauge valoare și să amelioreze operațiunile entității. În cazul a 5 entități auditate¹³, activitatea de audit intern a fost implementată doar la Primăria mun. Chișinău (organ ierarhic superior).

Urmare a analizei rapoartelor de audit din perioada 2014-2015 ale SAI din cadrul AȘM, DIP și ANTA, s-a constatat că acestea conțin doar o analiză a cheltuielilor privind retribuirea muncii, nu și verificarea corectitudinii și conformității achitării salariilor.
Subobiectivul I: Dispun autoritățile de resort de obiective/politici publice și priorități în materie de remunerare a muncii?
5.1.1 Dețin autoritățile publice de profil informații concludente privind sistemele de salarizare aplicabile sectorului public?

Autoritățile publice nu au creat o bază de date autentică privind structura, tendințele, dinamica, necesarul și costul forței de muncă pe piața internă (inclusiv aferentă entităților publice), ceea ce lipsește autoritățile respective de suportul aferent inițierii, fundamentării, implementării și evaluării politicilor salariale.

Elaborarea unor politici publice în domeniul salarizării este de neconceput fără deținerea informațiilor suficiente și credibile, analize comparative/empirice aferente costului muncii pe specialități și domenii de activitate și evoluția acestuia.

În prezent, evidența resurselor umane și, respectiv, salarizarea acestora este complexă și este efectuată de diverse autorități/instituții publice. Astfel, persoanele juridice sînt obligate să prezinte un șir de dări de seamă aferente salarizării. În context, la SFS se raportează veniturile salariale anuale îndreptate spre plată, precum și impozitul pe venit, contribuțiile de asigurări sociale și asigurările medicale reținute; la CNAS – salariul lunar, contribuțiile de asigurări sociale reținute și prestațiile de asigurări sociale achitate, codul profesiei deținute de angajat; la CNAM – data angajării și concedierii; la BNS – datele indicate mai sus se raportează în circa 7 rapoarte.

Potrivit informațiilor prezentate de BNS, această autoritate dispune de majoritatea indicilor necesari analizei impactului politicilor salariale (vezi Anexa nr.4 la Raport). Analiza rapoartelor statistice¹⁴ și informațiilor prezentate de BNS relevă că cercetările statistice privind costul personalului angajat nu au cuprins toți agenții economici (spre exemplu, gospodăriile țărănești), precum și gospodăriile casnice care angajează personal. Astfel, în cercetare sunt cuprinse instituțiile bugetare indiferent de numărul de salariați, unitățile economice din sectorul real cu 20 și mai multe persoane angajate și, selectiv, cele cu 4-19 persoane.

Conform datelor CÎS cu situația la 01.11.2015, Registrul de stat conținea informații despre 169,8 mii de persoane juridice și întreprinzători individuali. De menționat că în acest număr nu sînt incluse instituțiile finanțate din bugetele de toate nivelurile, gospodăriile țărănești (circa 380 mii) și organizațiile necomerciale (circa 10 mii). În același timp, în cadrul cercetărilor efectuate BNS a acumulat informații maximum de la 12,7 mii entități¹⁵, sau la circa 7,5% din entitățile posibile.

Nu există o claritate nici în informația privind numărul de salariați. Astfel, în 2014 conform datelor BNS existau 1184,9 mii de persoane ocupate. Totodată, numărul mediu de salariați pe an era de 613,5 mii, sau cu 571,4 mii mai puțin. În același timp, conform datelor CNAS, numărul de contribuabili în BASS a constituit 862,1 mii persoane, sau cu 322,8 mii mai puțin decît numărul celor ocupate.

Conform Programului de Țară privind Munca Decentă¹⁶ pentru 2012-2015, se constată că „lipsa unei prognoze macroeconomice pe termen lung inhibă perspectivele unei viziuni clare asupra evoluției pieței muncii și limitează proiectarea unor politici viabile care să încapsuleze neapărat și tendințele migraționale. Astfel, în timp ce statistica tradițională a muncii se concentrează preponderent pe măsurarea cererii și ofertei de muncă (ca volum de activitate și salarii în economie), lucrătorii se confruntă cu deficit de muncă decentă (din punct de vedere al salariilor, protecției sociale, reconcilierii carierei profesionale cu viața de familie, sănătății și securității în muncă) din perspective care depășesc scopul tradițional al statisticii muncii”. În acest sens, urma să fie asigurată o mai bună statistică a muncii pentru formularea politicilor bazate pe evidențe, precum și fortificată și extinsă capacitatea națională de elaborare, monitorizare și analiză a indicatorilor de evaluare a progresului de muncă decentă. În prezent nu există informații care ar confirma implementarea angajamentelor asumate de RM în reformarea statisticii muncii. De menționat că și Curtea de Conturi prin HCC nr.2 din 29.01.2015¹⁷ a solicitat BNS revizuirea dărilor de seamă statistice aferente unui cadru de raportări concludente privind evoluția forței de muncă, inclusiv cererea și oferta.

Conform Convenției nr.160 a OIM privind statistica muncii, datele statistice privind munca trebuie să cuprindă: (a) populația economic activă, ocuparea, șomajul și, după posibilități, subocuparea; (b) structura și repartizarea populației economic active în scopul unei analize detaliate, care vor servi drept date de referință; (c) veniturile medii și orele de lucru (orele de lucru efectiv lucrate sau plătite), cota salariului pe unitate de timp și durata normală a timpului de muncă; (d) structura și distribuirea salariului; (e) costul muncii etc. Astfel, statistica salariilor și orelor de lucru urmează să fie prezentată pe toate categoriile principale de salariați și pe toate activitățile economice principale, precum și urmează a fi compilată după cele mai importante ocupații de bază. De fapt, BNS determină costul muncii în funcție de activitățile economice desfășurate de entitățile raportoare, lipsind în acest sens cercetările privind costul muncii pe meserii/posturi reieșind din studiile necesare, ramura și entitatea angajatoare etc.

• 
  Auditul a stabilit că BNS determină salariul mediu în 2 moduri: în baza cercetării/seriei lunare și în baza cercetării/seriei anuale. Astfel, în primul caz (lunar), în cercetare sînt incluși agenții economici cu 20 și mai mulți salariați și, selectiv, cu 4-20 de salariați, iar în al doilea caz (anual), în cercetare sînt incluși agenții economici cu 4 și mai mulți salariați și, selectiv, cu 1-3 salariați. Prin urmare, salariul determinat în baza seriei anuale relevă mai exact salariul mediu lunar pe țară, însă acesta are o valoare mai mică față de cel determinat lunar. Astfel, pentru anul 2014 salariul mediu pe economie „conform seriei lunare” constituia 4172 lei, iar „conform seriei anuale” – 4089,7 lei, sau cu 82,3 lei mai puțin. De menționat că salariul mediu conform seriei anuale se determină la sfîrșitul I semestru al anului ulterior celui cercetat, ceea ce nu permite utilizarea acestuia de la începutul anului.
  

În același timp, analizînd datele sintetice prezentate de CNAS, auditul a constatat că veniturile medii salariale asigurate în 2014 au constituit 2880,3 lei, sau cu 1291,7 lei mai puțin decît salariul mediu pe economie determinat conform seriei lunare.

Anul	2012	2013	2014	2015 (9 luni)
Fondul de salarizare și de alte recompense din care de către angajator s-au calculat contribuții de asigurări sociale de stat (mil.lei)	24392,0	26357,2	29042,2	23375,5
Numărul persoanelor (unice) pentru care s-au calculat contribuții de asigurări sociale de stat	803,9	806,1	840,2	813,9
Salariul mediu lunar asigurat (lei)	2528,6	2724,6	2880,3	3191,2
Numărul persoanelor (unice) autoangajate (întreprinzători individuali, avocați, notari publici, deținători de patente de întreprinzători)	26,3	25,1	21,9	11,7
Salariul mediu lunar asigurat de persoanele autoangajate^18 (lei)	1704,3	1891,3	2082,6	2308,7