Raportul final privind implementarea

RAPORTUL FINAL PRIVIND IMPLEMENTAREA

STRATEGIEI NAŢIONALE ANTICORUPŢIE 2012 - 2015

1. INTRODUCERE

1.1 Cadru general. Aderarea instituțiilor publice la valorile și principiile promovate de SNA

Guvernul României a aprobat Strategia naţională anticorupţie (SNA) pentru perioada 2012 – 2015 prin Hotărârea nr. 215/2012, documentul incluzând Inventarul măsurilor preventive anticorupţie şi al indicatorilor de evaluare, precum şi Planul naţional de acţiune pentru implementarea Strategiei naţionale anticorupţie. Pe durata de aplicare, SNA nu a suferit modificări, fiind preluată în programele de guvernare a cinci cabinete succesive.

Documentul a fost asumat de către Parlamentul României şi sistemul judiciar. Parlamentul a adoptat Declaraţia nr. 2/2012 privind sprijinirea implementării noii Strategii Naţionale Anticorupţie 2012 – 2015, iar CSM, ÎCCJ şi PÎCCJ au semnat Declaraţia comună de aderare la valorile fundamentale, principiile şi mecanismul de monitorizare al Strategiei Naţionale Anticorupţie.

SNA a avut la bază o analiză independentă a eficienţei precedentelor documente strategice (2005 – 2010), fiind rezultatul unui amplu proces de consultare publică. Documentul, cu un caracter holistic şi multidisciplinar, s-a adresat tuturor instituţiilor publice reprezentând puterea executivă, legislativă şi judecătorească, autorităţile publice locale, mediul de afaceri şi societatea civilă, fiind o reală agendă anticorupţie asumată la nivelul tuturor instituţiilor publice din România.

SNA s-a bazat pe următoarele elemente definitorii:

• 
  Schimbarea de abordare preconizată – prevenirea corupţiei
  

Orice nou dosar ANI sau DNA constituie un eşec al managementului instituţiei publice de a preveni incidentele de integritate în cel mai larg sens al noţiunii. Soluţia nu poate fi decât asumarea de către conducătorii instituţiilor publice a problematicii integrităţii la nivelul organizaţiei. Astfel, toate instituţiile publice au avut obligaţia adoptării propriului plan pentru atingerea obiectivelor SNA, prin măsuri pe cele trei paliere de intervenţie: prevenire, educaţie şi combatere. Aceasta a vizat inclusiv consolidarea mecanismelor de audit intern, control şi sancţionare administrativă.

• 
  Corelaţia dintre SNA şi Comunicarea anticorupţie a CE
  

SNA a preluat domeniile identificate ca priorităţi la nivelul Uniunii Europene în Comunicarea anticorupţie a CE: recuperarea bunurilor şi resurselor financiare provenite din infracţiuni, protecţia avertizorilor de integritate, achiziţiile publice, prevenirea şi combaterea corupţiei politice şi din sectorul privat, protecţia intereselor financiare ale UE.

• 
  Corelaţia dintre SNA şi Mecanismul de Cooperare şi Verificare
  

Pentru asigurarea sustenabilităţii, coerenţei şi coordonării tuturor iniţiativelor relevante la nivel naţional, strategia a încorporat condiţionalităţile 2, 3 şi 4 din cadrul MCV. Mecanismul de monitorizare a preluat practica de evaluare de tip MCV sau GRECO la nivel naţional (misiuni de evaluare tematică, chestionare, surse multiple de informare, recomandări, evaluare feedback instituţional). Au fost preluate și recomandările din rapoartele anuale MCV (de exemplu, procedura de ridicare a imunităţii, prevenirea conflictelor de interese în achiziţii publice etc.).

• 
  Accent pe implementare
  

SNA a prevăzut asigurarea stabilităţii instituţionale şi legislative în domeniul anticorupţie, fără a fi necesare noi acte normative anticorupţie. Accentul trebuia pus pe respectarea standardelor de integritate şi pe implementarea efectivă a măsurilor aflate în vigoare (spre exemplu, declaraţii de avere, gestionarea conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, protecţia avertizorilor de integritate, consilierul de etică, declararea cadourilor, transparenţa decizională şi accesul la informaţii de interes public).

• 
  Consolidarea integrităţii şi transparenţei în domenii sau sectoare importante
  

• 
  Sistemul judiciar (spre exemplu, consolidarea rolului şi statutului Inspecţiei Judiciare);
  
• 
  Finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale (spre exemplu, asigurarea publicităţii surselor de finanţare a activităţii partidelor politice şi a cheltuielilor efectuate; stabilirea şi aplicarea unor norme maximale privind afişajul electoral stradal; aplicarea de sancţiuni disuasive pentru oferirea de cadouri/foloase materiale în schimbul voturilor);
  
• 
  Parlament (spre exemplu, simplificarea procedurii de ridicare a imunităţii în termen de 72 de ore, adoptarea codului etic al membrilor Parlamentului);
  
• 
  Achiziţii publice (spre exemplu, prevenirea conflictelor de interese în gestionarea fondurilor publice, extinderea atribuţiilor de verificare şi control ale ANAP);
  
• 
  Mediul de afaceri (spre exemplu, prevenirea corupţiei în sectorul privat, promovarea concurenţei loiale şi a politicilor antitrust prin identificarea, descurajarea şi sancţionarea înţelegerilor anticoncurenţiale);
  
• 
  Administraţia publică locală (spre exemplu, simplificarea procedurilor administrative pentru eliberarea certificatelor şi autorizaţiilor, instituirea de standarde de cost şi bune practici).
  

• 
  Confiscarea averilor ilicite
  

Componenta de combatere a pus accent pe confiscarea produsului infracţiunii şi a averilor dobândite ilicit, în special prin reglementarea confiscării extinse şi printr-o mai bună cooperare interinstituţională în materia valorificării bunurilor confiscate.

• 
  Promovarea Bunei Guvernări
  

Strategia a reflectat angajamentul României faţă de valorile Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă, care a achiesat la declaraţia Parteneriatului, asumându-şi ca priorităţi majore sporirea gradului de disponibilitate a datelor publice deschise puse la dispoziţie de către autorităţile publice, îmbunătăţirea serviciilor publice, creşterea integrităţii publice, gestionarea eficientă a fondurilor publice, crearea unei comunităţi sigure şi consolidarea responsabilităţii corporative.

• 
  Finanţarea strategiei
  

Bugetele principalelor instituţii anticorupţie au fost majorate, iar SNA a fost construită pe proiecte cu finanţare externă în domenii precum sănătatea, educaţia, administraţia publică locală.

• 
  Instrumente noi
  

SNA a introdus pentru prima dată la nivel naţional un mecanism de autoevaluare a implementării legislaţiei anticorupţie. Prin inventarul de măsuri preventive au fost identificate şi evaluate periodic standarde obligatorii. De asemenea, metodologia de evaluare a riscurilor de corupţie, testată cu succes de către DGA în cadrul Strategiei Naţionale Anticorupţie 2008 – 2010, a fost diseminată la nivelul instituţiilor publice. Totodată, pornind de la experienţa acumulată de DGA, strategia a prevăzut transferul acestui instrument şi spre alte instituţii publice.

• 
  Noutăţi aduse de sistemul de monitorizare
  

A fost instituit un mecanism de misiuni tematice de evaluare la nivelul instituţiilor publice; acest mecanism a implicat şi derularea unor vizite de evaluare la sediul instituţiilor publice de către echipe de experţi formate din reprezentanţi ai celor cinci platforme de cooperare (inclusiv societatea civilă). SNA a inclus şi evaluarea periodică a eficienţei reacţiei instituţionale şi a măsurilor adoptate de managementul instituţiilor publice cu privire la riscurile şi vulnerabilităţile identificate în baza cazuisticii DNA, PÎCCJ, ANI, DGA. În cadrul acestui mecanism în termen de trei luni de la un incident de integritate (trimitere în judecată, hotărâre definitivă de condamnare sau raport al ANI rămas definitiv), s-a solicitat instituţiei vizate să prezinte măsurilor adoptate pentru remedierea aspectelor care au favorizat săvârşirea faptei.

1.2 Procesul de implementare al SNA 2012 – 2015

Implementarea SNA a fost realizată sub autoritatea şi în coordonarea ministrului justiţiei.

Aproximativ 2500 de instituții publice, de la ministere la primării și de la autorități independente la companii cu capital de stat au lucrat împreună cu Ministerul Justiției pentru a găsi cele mai eficiente mecanisme de aplicare a măsurilor preventive.

SNA 2012-2015 a adus ca element de noutate mecanismul misiunilor tematice de evaluare (peer review) la nivelul instituţiilor publice. În cadrul reuniunilor platformelor de cooperare, voluntar sau prin tragere la sorți, instituțiile au fost incluse în calendarul acestui mecanism (a se vedea anexa nr. 1 pentru calendarul detaliat al misiunilor derulate la nivel central și local). Anterior desfășurării vizitei de evaluare a fost elaborat un chestionar tematic care a fost transmis instituției. Ulterior, au fost constituite echipe formate din experți, tot din cadrul instituțiilor implicate în platformele de cooperare care, împreună cu reprezentanți ai Secretariatului tehnic al SNA au efectuat vizita de evaluare.

Echipele, astfel formate, s-au deplasat la sediul instituțiilor publice și la unitățile subordonate/aflate în coordonarea acestora. La întâlniri au participat manageri, dar și angajați din cadrul diferitelor structuri. Reprezentanții Secretariatului Tehnic (ST) al SNA au avut rolul de moderatori, explicând participanților faptul că o astfel de misiune de evaluare nu reprezintă nici un control, nici a activitate de audit, ci rolul acestui mecanism este: să evalueze modul în care instituția a înțeles să implementeze Strategia Națională Anticorupție; să identifice și să promoveze bune practici și modele de urmat și să propună o serie de recomandări pentru îmbunătățirea diferitelor aspecte evaluate. Ca urmare a acestui demers, fiecare expert care a evaluat o secțiune din tematica propusă a transmis Secretariatului Tehnic al SNA un raport de evaluare. La nivelul ST a fost elaborată forma finală a raportului care a fost transmisă instituției evaluate spre consultare, raportul consolidat fiind apoi aprobat în cadrul reuniunii platformelor de cooperare și ulterior publicat pe portalul SNA. În situația în care instituția a formulat comentarii cu privire la raportul de evaluare întocmit de experți, prin grija ST SNA s-au organizat sesiuni de conciliere între reprezentanții instituției evaluate și echipa de experți pentru a clarifica anumite aspecte.
Pe parcursul implementării SNA au fost desfășurate două runde de evaluare care au avut ca teme: accesul la informații de interes public, declararea averilor, conflictele de interese (runda I) și codul de etică/deontologic/de conduită; regimul incompatibilităților și transparența decizională (runda a II-a). La nivel central au fost organizate 17 de misiuni ”peer review” în cadrul instituțiilor publice, iar la nivel local, în parteneriat cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, au avut loc 66 de misiuni de evaluare la primării și consilii județene.
Pe lângă faptul că vizitele tematice au fost urmate de o serie de recomandări adresate instituției evaluate cu privire la modul de implementare a SNA, acest mecanism a adus plus valoare prin contactul direct dintre membrii echipei de evaluare și reprezentanții instituției evaluate, prin dialogul deschis și colaborarea dintre părți care a avut invariabil efect constructiv în ceea ce privește clarificarea aspectelor puse în discuție. Rolul de ”observator extern” al echipei de evaluatori a permis o analiză obiectivă și echidistantă, membrii echipei semnând o declarație de independență la fiecare vizită de evaluare. Mai mult decât atât, bunele practici identificate au fost diseminate cu prilejul altor misiuni în mod nemijlocit. Mai multe informații privind recomandările formulate se regăsesc în anexa nr. 2.
Disponibilitatea instituțiilor publice de a primi astfel de vizite de evaluare sugerează dorința de îmbunătățire a activităților în ceea ce privește implementarea, dar și implicarea și sprijinul acordat de experții cooptați în derularea acestor misiuni care au oferit voluntar ”know how” reprezentanților instituțiilor incluse în cadrul mecanismului de ”peer review”.

Cu titlu de noutate pentru mecanismul de monitorizare a implementării SNA, a fost introdusă, cu caracter permanent, evaluarea periodică a eficienţei reacţiei instituţionale şi a măsurilor adoptate de managementul instituţiilor publice cu privire la riscurile şi vulnerabilităţile identificate în baza cazuisticii DNA, PÎCCJ, ANI, DGA, IGPR-DIF, precum şi a altor instituţii cu atribuţii de control. În cadrul acestui mecanism, în termen de trei luni de la un incident de integritate (trimitere în judecată, decizie definitivă a ANI sau hotărâre definitivă de condamnare), la propunerea instituţiilor reprezentate în platformele de cooperare, instituţiile vizate au prezentat măsurile adoptate pentru remedierea aspectelor care au favorizat săvârşirea faptei.

Principala măsură adoptată ca urmare a producerii unui incident de integritate a constat în încetarea raporturilor de serviciu. În vederea remedierii aspectelor ce au favorizat producerea incidentelor de integritate, au fost luate o serie de măsuri, cum ar fi:

• 
  Aplicarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție sau de încheiere a acordurilor-cadru numai prin mijloace electronice,
  
• 
  Întocmirea unei proceduri operaționale privind desfășurarea procedurilor de achiziție publică, în care sunt prevăzute riscurile apariției incidentelor de integritate și măsurile de diminuare a acestora,
  
• 
  Modificarea procedurilor operaționale de eliberare a cartelelor tahograf și a certificatelor de pregătire profesională, precum și desemnarea examinatorilor de la proba practică a examenului susținut în vederea obținerii certificatelor de pregătire inițială a conducătorilor auto,
  
• 
  Organizarea unor ședințe de lucru care au avut ca scop informarea și conștientizarea personalului cu privire la obligativitatea respectării prevederilor legale, codului de conduită și a procedurilor de lucru,
  
• 
  Introducerea cazuisticii în programul de prevenire a faptelor de corupție și stabilirea cauzelor care au determinat producerea evenimentelor,
  
• 
  Instruirea personalului din subordine cu privire la identificarea, evaluarea și evidențierea riscurilor, vulnerabilităților și condițiilor care favorizează comiterea faptelor de corupție,
  
• 
  Introducerea în planul de pregătire continuă a unor teme pe linie de anticorupție și testarea lucrătorilor pe această linie la evaluările anuale.
  

Mai multe informații privind incidentele de integritate se regăsesc în anexa nr. 3.

Pentru sprijinirea procesului de monitorizare, la nivelul MJ a fost constituit un secretariat tehnic interinstituţional cu activitate permanentă. Structura a fost gândită ca un centru de expertiză anticorupţie pus la dispoziţia instituţiilor publice. În cadrul acestei structuri au fost cooptaţi experţi din cadrul MJ care asigură şi reprezentarea României în cadrul mecanismelor de cooperare internaţională anticorupţie (GRECO, mecanismul de examinare a implementării Convenţiei ONU împotriva Corupţiei, Iniţiativa Regională Anticorupţie - RAI, Grupul de Lucru anti-mită al OCDE), dar şi reprezentanţi ai DGA și MDRAP.

Secretariatul a jucat un rol pivotal în implementarea strategiei, principalele sale activități derulându-se în vederea monitorizării implementării documentului strategic. Experții ST au organizat reuniunile periodice ale platformelor de cooperare, conferinţele anuale și alte evenimente conexe SNA, au elaborat rapoarte de monitorizare semestriale şi anuale, au centralizat şi actualizat periodic stadiul implementării măsurilor preventive anticorupţie și a indicatorilor de evaluare, au realizat documentarea şi diseminarea de bune practici anticorupţie identificate, au realizat o serie de documente suport pentru procesul de monitorizare și au acordat consultanță instituțiilor publice de la nivel central și local.

Secretariatul tehnic a organizat sesiuni de practică pentru studenții facultăților de drept din București și din țară și a fost implicat în programul de internship al Guvernului, [e-mail]. Peste 20 de studenți și proaspăt absolvenți au lucrat în cadrul Secretariatului tehnic, oferind sprijin în activitățile curente de monitorizare și implementare a SNA. Fiecare stagiar a participat la elaborarea de studii și analize comparative în domeniul prevenirii și combaterii corupției și criminalității.

Mai multe informații privind activitatea și produsele realizate de Secretariatul tehnic al SNA se regăsesc în anexa nr. 4.

1.3 SNA din perspectiva evaluărilor independente

Strategia Națională Anticorupție 2012-2015 a fost reflectată în mod pozitiv în evaluările organizațiilor internaționale, începând de la adoptarea sa și continuând pe toată perioada implementării.

Rapoartele Comisiei Europene privind progresele înregistrate de România în cadrul mecanismului de cooperare și de verificare au subliniat în mod constant importanța documentului strategic și necesitatea implicării tuturor actorilor de la nivel central și local.

• 
  “Noua strategie națională anticorupție acordă o atenție importantă adoptării celor mai bune practici în activitatea de combatere a corupției. […] Aceștia sunt pași semnificativi spre atingerea obiectivelor MCV”. „Noua strategie națională anticorupție oferă posibilitatea unei schimbări semnificative în ceea ce privește angajamentul tuturor agențiilor guvernamentale de a pune în aplicare politici proactive pentru îngreunarea corupției și de a identifica problemele în momentul apariției lor.” (Raport MCV, iulie 2012),
  
• 
  „Există ministere care au adoptat unele măsuri importante, iar participarea autorităților locale pare să înregistreze progrese. Ministerul Justiției a instituit structuri menite să contribuie la îndeplinirea obiectivelor și care par să fi impulsionat procesul în pofida numărului lor redus. Misiunile pe teren și identificarea celor mai bune practici dovedesc existența unui grad binevenit de atitudine proactivă. Este important să se asigure furnizarea resurselor corespunzătoare pentru buna punere în aplicare a strategiei. În plus, o serie de proiecte anticorupție sunt finanțate din fonduri ale UE, inclusiv în cadrul Ministerelor Educației, Sănătății și Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. Punerea în aplicare progresează și în prezent sunt așteptate rezultatele acestor proiecte.” (Raport MCV, ianuarie 2013),
  
• 
  „Strategia Națională Anticorupție (SNA) este o inițiativă importantă prin care s-a reușit extinderea cadrului comun la o gamă largă de instituții române. Activitatea depusă în cadrul strategiei în vederea răspândirii bunelor practici și a încurajării organismelor publice de a dedica resurse și atenție luptei împotriva corupției este în mod cert o activitate valoroasă.” (Raport MCV, ianuarie 2014),
  
• 
  „Strategia Națională Anticorupție 2012-2015 a devenit un cadru de lucru important pentru administrația publică. A doua rundă de evaluare, bazată pe o evaluare inter pares, a avut loc în 2014 la nivelul administrațiilor publice locale. Conceptul se bazează pe practicile GRECO și OCDE. Instituțiile incluse în strategia anticorupție se angajează să respecte un set de treisprezece măsuri preventive obligatorii din punct de vedere juridic și acceptă să facă obiectul unei evaluări inter pares.” (Raport MCV, ianuarie 2015)
  
• 
  „Strategia națională anticorupție este instrumentul de bază prin care se încurajează acordarea de prioritate măsurilor preventive adoptate de către administrația publică, atât la nivel național, cât și la nivel local. Proiectele concrete de prevenire a corupției din cadrul ministerelor, unele finanțate din fonduri ale UE și de organizații neguvernamentale, vor continua să contribuie în mod util la lupta împotriva corupției în cadrul administrației.” (Raport MCV, ianuarie 2016).
  

În plus, raportul de conformitate GRECO, adoptat în decembrie 2012, menționează adoptarea de către România a unei “noi strategii anticorupţie şi un plan de acţiune pentru implementarea acesteia pentru perioada 2012-2015. Aceste documente, ca punct de început, se bazează pe prezumţia că România deja are o legislaţie şi o structură instituţională anticorupţie bine dezvoltate şi că astfel accentul trebuie să se pună pe implementarea şi stabilitatea acestora”. De asemenea, raportul GRECO reține “Parlamentul şi-a exprimat sprijinul pentru adoptarea legislaţiei revizuite privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale, cu scopul de a creşte transparenţa şi a consolida integritatea în aceste domenii, luând în considerare prezentele recomandări date de GRECO. Acest lucru s-a materializat în Declaraţia nr. 2/2012 pentru implementarea noii Strategii Naţionale Anticorupţie 2012-2015, care a fost adoptată în şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi a Senatului”.

Raportul de evaluare a implementării Convenției ONU împotriva Corupției, adoptat în noiembrie 2013, notează de asemenea faptul că România implementează Strategia Națională Anticorupție 2012-2015, care include platforme de cooperare cu sectorul privat și societatea civilă pentru monitorizarea implementării.

Raportul privind prevenirea corupției în sectorul privat al Rețelei Anticorupție pentru Europa de Est și Asia Centrală a OECD, publicat în anul 2015, menționează de asemenea strategia și mecanismul de evaluare în care au fost implicați și reprezentanți ai societății civile „O abordare inovatoare se găsește în România, unde este instituit un mecanism de misiuni de evaluare sau de evaluare reciprocă tematică privind integritatea în instituții publice. Echipe de experți sunt formate, inclusiv societatea civilă și partenerii de afaceri. Echipele efectuează vizite de evaluare în anumite instituții și evaluează integritatea.”

1.4 Fenomenul corupției și indicatori de percepţie

În perioada de implementare a SNA, au existat o serie de inițiative legislative care au vizat modificarea principalelor acte normative acoperite de strategie (Legea nr. 78/2000, OUG nr. 43/2002, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 544/2001, Legea nr. 52/2003, Legea nr. 176/2010, codul penal și codul de procedură penală).

Inițiativa cu cel mai mare potențial de a destabiliza eforturile anticorupție depuse de autorități, de a încălca angajamentele asumate de România la nivel internațional, dar și de a periclita dosarele penale care îi aveau ca subiect pe membrii Parlamentului, a fost cunoscută sub numele de „marțea neagră”. Aceasta a constat în adoptarea, de către Camera Deputaților, a două legi de modificare a Codului penal, prin care s-a schimbat definiția conflictului de interese (au fost eliminate actele administrative din sfera conflictului de interese) și au micșorat pedeapsa maximă de la 5 la 3 ani; au eliminat parlamentarii, președintele țării și profesiile liberale din rândul funcționarilor publici; au micșorat termenul prescripției speciale și au mărit la maxim perioada în care un inculpat care își acoperă prejudiciul integral poate beneficia de reducerea pedepsei.

Aceste modificări au atras critici din partea mai multor instituţii precum Preşedinţia, ANI, CSM, dar şi a unor parteneri externi ca Statele Unite, Olanda, Germania sau Marea Britanie.

ÎCCJ a sesizat Curtea Constituțională în decembrie 2014, pe motiv că schimbările duc la încălcarea statului de drept. Secţiile reunite ale instanţei supreme, la care au participa 92 de judecători dintr-un total de 111, au decis că toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii, inclusiv în faţa legii penale, iar modificările Codului Penal prin care aleşii nu puteau fi anchetaţi pentru corupţie (conflict de interese, acte administrative emise nelegale etc.) nu sunt constituţionale.

Curtea Constituţională a decis în ianuarie 2015 că imunitatea aleşilor este neconstituţională. Cei 9 judecători ai CCR au admis în unanimitate sesizările de neconstituţionalitate a modificărilor aduse Codului Penal de către parlamentari.