Raportul stiintific si tehnic (în extenso)

Politicile de mediu europene si implicatiile acestora supra politicilor statelor membre in general si a Romaniei in particular

1. 
   Prezentare generala a politicilor de mediu ale UE
   

Obiectivele generale ale politicii UE în domeniul mediului, astfel cum sunt prevăzute la articolele 174-176 ale Tratatului Uniunii Europene sunt acelea de a furniza acesteia competenţa legală de a acţiona în toate zonele politicii de mediu. Cu toate acestea, este clar că Tratatul nu acordă Uniunii Europene competenţa exclusivă în acest domeniu, aceasta fiind partajată cu statele membre. În practică, scopul intervenţiei Uniunii Europene în politica de mediu este limitată de doi factori majori şi anume :

1. 
   Primul principiu este cel al "subsidiarităţii", care limitează acţiunea la nivelul UE pentru acele zone în care aceasta poate fi mai eficientă decât intervenţiile la nivel naţional sau regional. Acest principiu a fost pentru prima dată introdus, în special în ceea ce priveşte politica de mediu, deşi nu a fost numit astfel, în articolul 130r din Actul Unic European (Single European Act) în 1987, acesta fiind prima revizuire majoră a Tratatului de la Roma. Mai târziu, principiul subsidiaritatii a fost recunoscut în mod formal în legislatia Europeana, în raport cu toate politicile Europene, prin Tratatul de la Maastricht şi introdus în articolul 5(2) al Tratatului de creare a Uniunii Europene. De atunci, au fost introduse în cadrul Comisiei, proceduri, pentru evaluarea propunerilor legislative pentru conformitate cu principiul subsidiarităţii. Partial, ca urmare a aplicării acestui principiu, unele directive de mediu au urmărit doar crearea unui cadru de lucru, lăsând statelor membre o libertate considerabilă în modul de implementare a acestora.
   
2. 
   Cel de-al doilea factor de limitare a implicării Comunităţii Europene în politica de mediu a fost cerinţa prevazută în Tratatul Europene ca deciziile să fie luate în unanimitate, aceasta presupunând suportul tuturor Statelor membre, lucru greu de realizat în domenii considerate sensibile. Astfel, în unele aspecte legate de mediu, intervenţia UE, se limitează doar la elaborarea unor linii directoare sau la furnizarea de sprijin financiar pentru schimbul de bune practici.
   

Uniunea Europeană a adoptat legislaţii care vizează îmbunătăţirea calităţii apei, aerului şi a lupta împotriva poluării sonore, norme privind siguranta substanţelor chimice, standarde pentru eliminarea deşeurilor şi protejarea vieţii sălbatice şi a plantelor în spatiul european. Actualul program European în domeniul mediului, se va desfăşura în perioada 2002-2012, şi are identificate patru domenii de acţiune prioritare: schimbările climatice, natura şi biodiversitatea, sănătatea şi calitatea vieţii, şi resursele naturale şi deşeurile.

Uniunea Europeană şi-a asumat de asemenea, un rol principal în negocierile globale privind problemele de mediu, în special de la semnarea Protocolului de la Kyoto. Dupa Conferinţa ONU privind schimbările climatice din 1997 de la Kyoto în Japonia, UE a impus ca obiectiv membrilor săi, reducerea cu 8% a emisiilor de gaze cu efect de seră până în 2012, comparativ cu nivelurile din 1990. În urma unui acord ulterior la nivel înalt al UE din martie 2007, aceste reduceri s-au majorat la 20% până în 2020. În vederea îndeplinirii acestor angajamente, UE a creat Emisions Trading Scheme (ETS), în decembrie 2002. Aceasta introduce limite privind cantitatea de emisii de dioxid de carbon pe care firmele le pot produce, în şase sectoare industriale-cheie: energie, oţel, ciment, sticlă, fabricarea materialelor de constructii şi productia de hârtie / carton. Comisia Europeană a introdus recent noi programe prin care se impun aeronavelor acelaşi obiective de reducere a emisiilor, şi prin care forţează producătorii de autoturisme să reducă emisiile cu cel puţin 20% în următorii 5 ani la noile modele. De asemenea, liderii politici ai UE au convenit ca 20% din energie produsa în UE să provină din surse regenerabile până în anul 2020. Atingerea acestor obiective va fi impusă legal prin intermediul Curţii Europene de Justiţie. Aceasta va aplica legislaţia UE în domeniul mediului, fiind cea mai înaltă instanţă din UE, surclasând instanţele naţionale supreme. Hotărârile sale pot afecta atât statele membre, cât şi persoanele fizice, Curtea Europeană de Justiţie fiind şi arbitru între statele membre, instituţii şi persoane fizice în litigiile referitoare la legislaţia UE. În februarie 2007, Comisia a propus ca abaterile în domeniul mediului să fie pedepsite cu sancţiuni armonizate în cadrul UE.

Cu toate acestea, criticii politicii de mediu a UE pun în discuţie eficienţa unor măsuri, susţinând că nivelul ridicat al costurilor de conformitate cu aceste reglementări lasă firmele europene necompetitive, în special, faţă de creşterea concurenţei provenită din ţări precum China şi India, care nu dispun de astfel de reguli de mediu stricte.

Există o zonă de incertitudine cu privire la ceea ce se înţelege prin "politică" în general, şi prin politica comunitară în particular. Comunitatea Europeană deţine câteva agenţii prin intremediul cărora îşi realizează politicile sale. Comunitatea Europeană elaborează legislaţia pe care statele membre au obligaţia să o implementeze în scopul atingerii obiectivelor politicilor comunitare. Politica comunitară, spre deosebire de politica naţională, este menţionată explicit şi adesea detaliat în legislaţia comunitară, însă modalitatea de implementare rămâne la latitudinea statelor membre.

Considerând însă doar această colecţie de texte legislative nu se poate realiza o imagine completă a politicii comunitare, deoarece toate acestea nu pot face decât să stabilească intenţiile acestor politici. Pentru a descoperi dacă obiectivele politicilor sunt atinse, este necesar să se examineze modul în care acestea sunt puse în aplicare în cadrul statelor membre. Politicile comunitare nu pot prin urmare, să fie considerate ca fiind concepte abstracte de sine stătătoare, separat de politicile naţionale. Politicile comunitare prind viaţă doar atunci când sunt puse în aplicare în statele membre şi a astfel, devin inseparabil legate de politicile şi practicile naţionale.

Deoarece în prezent există 27 de state membre, furnizarea unei situatii a modului în care politica comunitară a fost implementată şi evaluarea eficacităţii implementării acesteia, este o sarcină dificilă datorită faptului că efectele pot fi diferite de la un stat membru la altul. Insă legislaţia rămâne principalul mijloc pentru exprimarea politicii comunitare în multe domenii, inclusiv a mediului.

Ar trebui de asemenea subliniat faptul că declaraţiile Comisiei, a Parlamentului European sau a Consiliului referitoare la politicile UE sunt coonsiderate numai declaraţii ale unei instituţii comunitare. O astfel de declaraţie poate să fie cu adevărat numita "politica comunitară" în momentul în care o propunere a fost făcută de către Comisie şi adoptată de către Consiliu şi Parlamentul European, în conformitate cu procedurilor din Tratat.

Articolul 249 din Tratat, prevede existenţa mai multor tipuri de acte normative ale UE. Acestea sunt:

• 
  Reglementările;
  
• 
  Directivele;
  
• 
  Deciziile;
  
• 
  Recomandările;
  
• 
  Opiniile.
  

Ultimele două nu sunt obligatorii şi în mod corespunzător nu ar trebui să fie considerate ca instrumente legislative. O reglamentare este o lege direct aplicabilă statelor membre şi este folosită de cele mai multe ori, mai degrabă pentru scopuri precise, cum ar fi problemele financiare şi de management ale Politicii Agricole Comune. De asemenea, reglementările au devenit din ce în ce mai utilizate și în probleme de mediu. O directivă este obligatorie din perspectiva rezultatelor care trebuie atinse, dar lasă la dispoziţia statelor membre libertatea de a alege forma şi metoda de implementare a acestora. Prin urmare, directiva este instrumentul cel mai potrivit pentru mai multe scopuri generale în special în cazul în care este necesară o anumită flexibilitate pentru a se potrivi cu procedurile existente la nivel naţional şi, din acest motiv, este cel mai frecvent utilizată pentru problemele de mediu. O decizie este obligatorie în toate elementele sale pentru cei cărora li se adresează. Ea a fost folosită în domeniul mediului în legătură cu convenţiile internaţionale în domeniu şi cu anumite chestiuni de procedură.

2. 
   Istoric
   

Politica şi legislaţia de mediu ale UE au fost treptat adoptate începând cu anul 1970 în cea mai mare parte de către ţările dezvoltate ale UE-15. Politica de mediu a UE a fost extinsă substanţial prin Tratatele de la Maastricht (1992) şi de la Amsterdam (1997), care au stabilit « dezvoltarea durabilă » ca un obiectiv central al UE. Acquis-ul de mediu, în prezent, numără peste de 1800 acte normative cu caracter obligatoriu (EUR-lex.europa.eu / july.2008), cele mai importante fiind directivele, pe care statele membre sunt obligate să le transpună, şi să le implementeze.

Politica de mediu este unul dintre cele mai importante domenii din legislaţia UE. Astăzi UE este liderul de opinie cu cea mai mare autoritate în domeniul politicii de mediu. Protecţia mediului nu a fost iniţial prevăzută în Tratatul de la Roma (1958) şi nu a constituit o preocupare pentru ţările membre până în 1972, când a fost lansat primul Plan European de Acţiune pentru Mediu (European Environmental Action Plans – EAP). Creşterea gradului de conştientizare în cea ce priveşte degradarea mediului, a impus guvernelor statelor membre în anul 1970 nevoia de a recunoaşte necesitatea protejării mediul la nivel european. Ca urmare, printr-o serie de directive şi de programe, protecţia mediului s-a consacrat ca un domeniu distinct în area de politici comunitare. Tensiunea dintre politica supranaţională şi cea natională a fost evidentă în aceste dezbateri politice iniţiale. Reglementarile şi Directivele de mediu au necesitat aprobarea în unanimitate în Consiliu, şi, ca rezultat, au fost incluse prevederi generale acceptate permiţându-se însă fiecărui stat membru să-şi definească o politică naţională mai strictă. Temeiul juridic pentru protecţia mediului la nivel comunitar a rămas slab şi ambiguu. În concluzie putem afirma ca inainte de 1987, politica comunitară de mediu a fost determinată în principal de abordări individuale în statele membre, care ulterior au fost "armonizate", printr-o legislaţie la nivelul Comunitar. Acest lucru a creat lacune şi incoerenţe în politica de mediu.

Actul Unic European (Single European Act - SEA) semnat în Februarie 1986, care a devenit efectiv în iulie 1987 a marcat începutul unei abordări serioase a rolului protecţiei mediului în procesul de elaborare a politicilor Comunitare, statuând principiul conform căruia protecţia mediului trebuie să fie luată în considerare în elaborarea viitoarei legislaţii comunitare. Astfel tratatul a fost amendat pentru a se include referire la protecţia mediului: Titlul VII, art 130r - 130t şi articolul 100a din Tratat (acum articolele 174-76 şi articolul 95 în conformitate cu Tratatul de la Amsterdam). Astfel noile reglementări cereau statelor membre ca atunci când este fezabil guvernele acestora să promoveze un nivel ridicat de protecţie a mediului înconjurător. Actul Unic European a introdus, de asemenea, votul cu majoritate calificată cu privire la armonizarea legislaţiilor naţionale şi a stabilit structura de vot cu majoritate calificată în cadrul politicilor de mediu. (însă acest lucru a rămas doar o structură atat timp cât pentru titlul VII încă este necesară unanimitatea de vot).

Tratatul de la Maastricht din 1992 nu a schimbat fundamental dispoziţii referitoare la protecţia mediului prevăzute în Actul Unic European, dar a accentuat importanţa acestora. Tratatul de la Maastricht statuează că preocupările legate de protecţia mediului "trebuie să fie integrate în definirea şi punerea în aplicare şi a altor politici comunitare" (articolul 174, fostul articol 130r). Noţiunea de dezvoltare durabilă este reflectată pentru prima data în Tratat. Cu toate acestea, această dispoziţie nu explică cum factorii de decizie implicaţi în crearea politicilor naţionale pot concilia, tensiunile între protecţia mediului şi "alte politici", în special cele referitoare la piaţa internă. Conţinutul Titlului VII atestă că UE tinde către realizarea unei politici de mediu la nivel comunitar, dar în acelaşi timp, conservă autoritatea guvernelor naţionale ale statelor membre asupra protecţiei mediului înconjurător (dovedită de articolele 95 (4), ex 100a (4), şi 176, ex 130t).

Tratatul de la Amsterdam din 1997 a fost în mare măsură determinat de necesitatea de a modifica atât politicile cât şi procedurile de adoptare a deciziilor înainte de a deschide uşile Uniunii Europene către ţările din Europa Centrală şi de Est. Prin acest tratat s-a introdus procedura de “codecizie”, în zona de protecţie a mediului. Acest lucru a avut ca efect alinierea articolul 175 (ex articolul 130s), cu articolul 95 (ex articolul 100a). Deşi votul în unanimitate rămîne încă aplicabil în anumite arii ale politicii de mediu, în general, aceste modificări au consolidat baza legală referitoare la protecţia mediului la nivel Comunitar. Tratatul de la Amsterdam a adăugat de asemenea, conceptul de "dezvoltare durabilă" în legislaţia UE subliniindu-se necesitatea de a integra mediul şi dezvoltarea durabilă în toate politicile acesteia. Mai mult decât atât, dezvoltarea durabilă a devenit un obiectiv al UE de aceeaşi importanţă ca şi dezvoltarea economică şi socială. Definiţia vagă a dezvoltării durabile stabilită în Tratat pune în evidenţă mai degrabă un ideal al UE decât să ofere instrumente juridice pentru punerea în aplicare a acestui obiectiv. Dezvoltarea durabilă, reprezintă de asemenea o componentă cheie a strategiei de la Lisabona lansată în anul 2000, care stă la baza tuturor politicilor UE în ceea ce priveşte piaţa unică.

Tratatul, care este în vigoare astăzi a fost modificat cel mai recent, prin Tratatul de la Nisa în 2003, când a fost adoptată o declaraţie cu privire la importanţa promovării protecţiei mediului atât în UE, cât şi la nivel global. Tratatul, în vigoare prevede că protecţia mediului şi imbunătăţirea calităţii acestuia trebuie să fie parte din obiectivele generale ale Uniunii Europene (articolul 2). De asemenea, se afirmă că cerinţele de protecţie a mediului trebuie să fie integrate în toate politicile comunitare, în vederea promovării dezvoltării durabile (articolul 6).

În toate aspectele importante referitoare la mediu şi dezvoltare durabilă dispoziţiile din Tratatul de la Lisabona corespund cu textul actual al tratatului. Articolul 174 a fost completat pentru a clarifica faptul că, la nivel internaţional, politica de mediu a UE este interesată în mod deosebit de combaterea schimbării climatice.

3. 
   Principii ale politicilor de mediu
   

Politica comunitară de mediu se bazează pe principiile :

•