Séance plénière du 31 janvier 2006

Le Droit de Préemption Urbain (DPU) (^er)

Le Droit de Préemption Urbain (DPU) s’applique aux zones urbaines et aux zones à urbaniser des documents d’urbanisme (PLU) et anciens POS. Ce DPU s’applique, également, dans les périmètres d’exposition aux risques des plans de prévention des risques technologiques, dans les zones de servitudes de prévention des inondations, et dans les périmètres de protection rapprochés des captages d’eau. Il concerne donc d’importants espaces agricoles et naturels.

6.3 Le droit de préemption dans les Zones d’Aménagement Différé (ZAD) ()
Ce droit de préemption est exercé en parallèle avec le droit de préemption urbain. Il est attribué à une collectivité publique, en vue de constituer, généralement, des réserves foncières dans les zones urbaines ou naturelles.
6.4 Le droit de préemption des SAFER (²⁷).
Les SAFER interviennent, la plupart du temps, par acquisition à l’amiable sur tous types de biens ruraux. Mais elles peuvent aussi exercer leur droit de préemption sur les biens ayant conservé leur vocation agricole ou d’espace naturel, pour des motifs bien définis telle la restructuration d’exploitations agricoles, la lutte contre la spéculation foncière, la protection de l’environnement et des paysages… En Languedoc-Roussillon, les préemptions exercées par la SAFER, au cours d’une année, ne représentent que 5 à 10% de la valeur des rétrocessions (reventes) pour environ 150 Déclarations d’Intention d’Aliéner (DIA) sur les 15 000 reçues chaque année.
6.5 Le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles
Ce droit de préemption est attribué aux Départements et au Conservatoire du Littoral, chargés de la préservation des sites, des paysages, et des milieux naturels, sur tout ou partie du territoire départemental. Les biens acquis doivent être ouverts au public.


VII – LA REGLEMENTATION RELATIVE A L’USAGE DES SOLS (³⁰)

La problématique concernant la gestion des espaces naturels est ancienne. Dans les années 1975, différentes dispositions ont été introduites dans le Code de l’Urbanisme, afin de protéger l’agriculture de l’urbanisation diffuse, et du mitage de l’espace rural. Mais c’est à partir des années 90 que le législateur a commencé à prendre la juste mesure des enjeux dans les espaces périurbains et les territoires sensibles.
7.1 La loi Littoral (³¹)
La loi du 3 janvier 1986, dite “ loi littoral ”, relative à l’aménagement, la protection, et la mise en valeur du littoral, porte application de dispositions du Code de l’Urbanisme particulières aux Communes littorales, avec notamment l’application du principe d’inconstructibilité dans la bande littorale des 100 mètres. Elle s’impose aux documents d’urbanisme locaux. En Languedoc-Roussillon, la répartition, en 2000, des espaces occupés par les 54 communes littorales est la suivante : 44% d’espaces agricoles, 24,9% d’espaces naturels, 19,7% d’espaces en eau (étangs,…) et 11,5% d’espaces artificialisés. La loi semble donc avoir joué un rôle protecteur sur le littoral. En effet, en dépit d’une augmentation de population supérieure à celle observée à l’intérieur des terres, en 1999 et 2000, les communes littorales enregistrent une artificialisation de leurs espaces de 15,4% pour les communes littorales, contre 19% pour le couloir languedocien (³²).
Cela étant, les Espaces Remarquables (ER), définis comme tels par la loi, doivent être pris en compte dans les documents d’urbanisme. Les ER sont opposables à tout acte pris en matière d’urbanisme. Or, seulement 30% des zones inventoriées (ZNIEFF ou ZICO) sont classées en ER. Une partie non négligeable de ces espaces n’est pas protégée par des dispositions réglementaires ou par un zonage ND dans les POS. Il serait donc judicieux de revoir les délimitations des ER, afin qu’elles englobent, de manière plus cohérente et lisible, les espaces à forte valeur patrimoniale. Les SCOT offrent l’opportunité de délimiter les espaces de manière concertée, à l’exemple de celui de Montpellier.
Autre difficulté : l’artificialisation de ces espaces, sous la forme de cabanisation. Le phénomène de la cabanisation suivi par la Mission Littoral (), pose, en effet, un réel problème lié à la gestion des espaces naturels littoraux. 80% des 54 Communes du littoral comptent plus de 5 000 cabanes. 70% d’entre elles disposent de l'électricité, 15% de l'eau potable, et 6% de l'assainissement. Plus de 30% sont des résidences principales, et 65% sont soumises au risque d’inondation (³²). L’Etat, les Collectivités Territoriales, et en particulier les Communes, sont aujourd’hui confrontés au traitement de ce problème qui nécessite, là aussi, une action collective et planifiée sur le long terme.
7.2 La loi d’orientation agricole du 9 juillet 1999 fait de l’aménagement et du développement durable de l’espace rural, une “ priorité essentielle ” de l’aménagement du territoire. Pour ce faire, le Code Rural et Forestier prescrit l’établissement, dans chaque département, d’un document de gestion de l’espace agricole et forestier. Ce document, après approbation du Préfet, est transmis pour avis aux Mairies, aux Chambres d’Agriculture, et aux Syndicats agricoles représentatifs, avant d’être publié dans chaque commune du département.
7.3 La loi sur le développement des territoires ruraux du 22 février 2005
L’article L 143-1 dispose que “ pour mettre en œuvre une politique de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et périurbains, le Département peut délimiter des périmètres d’intervention, avec l’accord de la ou des communes concernées, ou des Etablissements publics compétents en matière de PLU, après avis de la Chambre Départementale d’Agriculture et enquête publique. Ces périmètres, dénommés “ Périmètres de Protection et de mise en valeur des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains (PPEANP) ”, doivent être compatibles avec le Schéma de cohérence territoriale, s’il en existe un… “ Ils ne peuvent inclure les terrains situés dans une zone urbaine ou à urbaniser… ” (Art. L 143-2). “ Le Département élabore, en accord avec la ou les communes, ou EPCI compétents, un programme d’action qui précise les aménagements et les orientations de gestion destinés à favoriser l’exploitation, agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages au sein du périmètre délimité… ” (Art. L 143-3).
A l’intérieur d’un périmètre délimité, les terrains peuvent être acquis :

par le Département ou avec l’accord de celui-ci, par une autre collectivité territoriale ou un EPCI, à l’amiable, par expropriation, ou par préemption dans les zones de préemption des espaces naturels sensibles…,

par la SAFER, et au nom du Département, en dehors des zones de préemption des espaces naturels sensibles,

par un EP ou un EPFL (Etablissement Public Foncier Local), agissant à la demande et au nom du Département,…

4. 
   Les débats préparatoires au projet de loi d’orientation agricole
   

La question foncière, qu’il s’agisse des relations entre l’exploitant et le propriétaire, ou de la gestion des conflits d’usage dans les terres agricoles, constitue un axe fort du projet de loi.

La préservation et la gestion des territoires ruraux ou périurbains et leurs ressources associées (foncier, eau, paysage), constituent des enjeux importants. Mais les objectifs affichés sont parfois contradictoires. Trois facteurs de changement doivent, en fait, être pris en compte (³³) :
La montée en puissance des attentes collectives en ce qui concerne le foncier agricole. Le foncier est un support de la qualité de l’environnement, de la préservation des ressources naturelles, de la conservation de la biodiversité, de la qualité des paysages. Mesures Agri-Environnementales (MAE), multifonctionnalité, écoconditionnalité vont donc faire de plus en plus partie du quotidien de l’agriculteur.

Le développement résidentiel. La périurbanisation concerne, aujourd’hui, plus de 40% des exploitations agricoles (celles situées dans les “ aires urbaines ”, autour des pôles urbains). L’espace rural doit donc renforcer son attractivité. La concurrence entre les usages fonciers a des conséquences importantes sur les prix. Actuellement, 60 000 ha de terres agricoles changent, chaque année, de destination.
La réforme de la Politique Agricole Commune. Le nouveau dispositif, applicable en 2006, va modifier le rôle du foncier en tant que facteur de production. Le régime du paiement unique fondé sur le droit au paiement par hectare attribué à l’exploitant, ne sera pas sans conséquences sur les rapports entre propriétaires.


Un répertoire des principaux documents relatifs à l’usage du sol et aux outils d’inventaire, conçus par l’Etat et les Collectivités Territoriales, est présenté à l’Annexe 6. Il donne la mesure de la complexité de la réglementation en matière d’organisation et de gestion de l’espace, et, par conséquent, la difficulté de sa mise en oeuvre.

VIII – OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le CESR considère que la notion de gestion durable du territoire, impose de préserver le potentiel agronomique des terres agricoles et le patrimoine naturel identitaire. Or, l’artificialisation des espaces, rendue nécessaire pour assurer l’accueil des populations nouvelles, est inéluctable. Des choix s’imposent donc, qui trouveront leur traduction dans les documents de planification et d’urbanisme. Ces documents doivent exprimer une vision partagée, à long terme, de l’évolution souhaitée d’un territoire, de son agriculture, de ses espaces naturels. Ils permettront de jeter les bases d’un développement harmonieux. Dans cet esprit :
1. La recherche d’un équilibre entre les politiques urbaines et le développement des espaces agricoles et forestiers s’impose comme un objectif prioritaire pour les décideurs. Les SCOT et PLU sont, à cet égard, des outils privilégiés d’aménagement de l’espace. Il s’agit de respecter les différentes vocations de cet espace, et de les inscrire dans le cadre d’une politique foncière intercommunale à long terme.
Les décideurs, en lien avec les acteurs de terrain, doivent avoir une vision globale, anticipatrice et partagée, de l’évolution de leur territoire. Cette question avait déjà été abordée en 1995 par le Conseil Economique et Social régional, dans un rapport intitulé “ Pour une organisation des vocations de l’espace rural ”. Ce rapport préconisait la mise en place de “ schémas d’organisation de vocations de l’espace rural ”, destinés à concilier les impératifs de développement économique et la préservation de la nature. La mobilisation d’outils d’intervention, de maîtrise et d’aménagement foncier, telle la SAFER, est, à cet égard, indispensable. Ces outils pourront pleinement jouer leur rôle, en complémentarité avec l’Etablissement Public Foncier, qu’a décidé de créer la Région, et les Conseils Généraux, auxquels la loi sur le développement des territoires ruraux a conféré de nouvelles prérogatives.
Cette politique foncière passe nécessairement par :
l’observation et la connaissance approfondie du marché foncier, sans lesquelles toute action foncière est hasardeuse, et toute politique foncière globale totalement illusoire.
l’utilisation du zonage destiné à préserver le foncier agricole, et donc l’activité agricole, qui contribue à la richesse des milieux naturels, à la qualité des paysages et du cadre de vie. Ces fonctions sont particulièrement importantes dans les zones périurbaines.
la création de réserves foncières, dont les finalités peuvent être d’ailleurs très différentes : elles peuvent servir à la construction de logements sociaux, ou être utilisées comme la contrepartie d’échanges ou de compensations dans le cadre d’expropriation (³⁴), de réorganisation foncière,… Elles constituent un bon moyen, sinon d’arrêter, tout au moins de freiner la spéculation foncière.
Pour assurer leur portage, la Commune peut être aidée par le Conseil Général compétent en matière d’aménagement foncier, et la Région à travers un Etablissement Public Foncier qui doit pouvoir disposer de moyens financiers conséquents. La SAFER, pour sa part, peut acquérir le foncier et procéder à sa gestion, moyennant la prise en charge des intérêts financiers des capitaux investis (³⁵). Cette dernière hypothèse est certainement la plus souple et la moins budgétivore pour les Collectivités. En effet, la réussite d’une telle politique nécessite, sur des périodes nécessairement longues, la mobilisation de financements importants. Les charges financières qui en découlent peuvent s’avérer lourdes à supporter pour une Collectivité, si elle opte pour l’achat et la gestion directe de terrains.
la pratique de la réorganisation foncière. Au niveau de la région, la surface moyenne cadastrale d’une parcelle est de 50 ares. Le morcellement parcellaire est un véritable handicap qui favorise l’abandon, la friche et la cabanisation. Il constitue un frein au développement de nouvelles productions agricoles comme, par exemple, les oléoprotéagineux dans la perspective de la production de biocarburants.
Il existe, cependant, un préalable fondamental à la mise en œuvre de cette politique foncière sans lequel le succès ne sera pas au rendez-vous : celui du partenariat, d’un partenariat respectueux des compétences généralement complémentaires de chacun des acteurs (Etat, Collectivités, EPCI) et des opérateurs (SAFER, AFDH, Conservatoire du Littoral, EPF en devenir). La sphère d’intervention de chacun doit être précisée, définie clairement. C’est à ces conditions qu’une politique foncière efficace pourra être engagée dans la recherche d’indispensables équilibres.
2. De nouveaux lieux de concertation, tels les Conseils de développement des agglomérations, des Pays,… ont été institués pour définir et mettre en œuvre un projet de territoire équilibré. Or, aujourd’hui, les agriculteurs n’y participent pas ou peu, et ne se mobilisent pas suffisamment au moment de l’élaboration des documents d’urbanisme. Aussi, la profession agricole doit-elle débattre pour définir une stratégie des objectifs, de façon à présenter des projets réfléchis aux collectivités locales. Les responsables agricoles doivent, en particulier, participer à la réflexion et à l’élaboration des nouveaux modes d’organisation du territoire (SCOT, PLU, etc…) en tant que partenaires économiques et acteurs de l’aménagement du territoire. Il s’agit d’un défi à relever de façon à passer d’une logique d’empilage de projets individuels, à une stratégie d’organisation cohérente du territoire.
Les responsables agricoles doivent également constituer une force de proposition, pour élaborer, proposer et intégrer un Volet agricole dans les Contrats territoriaux que les Collectivités sont amenées à signer. Organiser les circuits courts de commercialisation de proximité (promotion des produits locaux, points de vente, marchés fermiers, organisation d’actions de communication auprès du grand public et des élus locaux,…), ou bien mettre en œuvre un plan d’action de reconquête des friches périurbaines (gestion des risques naturels,…) sont des objectifs majeurs. Cette démarche peut se concrétiser par la signature d’une Charte agricole (mission productive) ou (et) d’une Charte environnementale (mission de gestion de l’espace) entre Collectivités et responsables agricoles. L’élaboration d’une Charte de territoire, visant enfin à réunir des acteurs aussi différents que les promoteurs immobiliers et la profession agricole, pourrait également permettre de favoriser l’évolution des pratiques. Prévoir une organisation équilibrée de ce bien économique essentiel qu’est l’espace, et maintenir une agriculture périurbaine performante sont, en effet, deux priorités fortes. Certes, nombreuses sont les actions énoncées plus haut déjà mises en œuvre entre les différentes Chambres d’Agriculture de la région, et leurs Collectivités (Communes, Communautés d’agglomération,…). Il serait, malgré tout, extrêmement important d’aboutir à la définition d’un cadre de propositions pour une politique agricole dans les projets de territoires périurbains au niveau régional, à l’exemple du programme engagé dans la région Rhône-Alpes (voir annexe 5).
3. L’arrêt ou le ralentissement de constructions peut, dans certains cas, s’avérer indispensable pour des raisons diverses (sociales, environnementales, urbanistiques, etc…). D’autres hypothèses peuvent donc être étudiées, comme la réhabilitation et la rénovation des centres urbains, ou le renforcement des pôles urbains secondaires dans leur fonction d’accueil des nouveaux habitants. Ceci implique une réflexion sur la question de l’opposabilité aux documents de planification et aux documents d’urbanisme infrarégionaux du Schéma Régional d’Aménagement du Territoire. Aujourd’hui des choix s’imposent (certainement a-t-on trop tardé) en matière d’aménagement du territoire. Faut-il laisser faire, ou mettre en œuvre de façon volontariste la loi SRU à travers les SCOT ? Comment répartir, de façon plus équilibrée, les populations sur le territoire ? Autant de questions auxquelles il faudra répondre.
4. La fiscalité applicable aux plus values dégagées à l’occasion des ventes de terrains à bâtir ou à vocation constructible (³⁶), doit être réexaminée, de façon à assurer un traitement plus équitable entre les zones réservées à l’urbanisation, et les territoires agricoles et forestiers. Les changements de destination de terrains, consécutifs à la modification du périmètre de la zone urbaine, créent, en effet, des rentes de situation automatiques, et totalement artificielles. Or, en raison des différences de prix entre un terrain agricole et un terrain à bâtir ou à vocation constructible, ces rentes de situation sont devenues extrêmement élevées.
L’article 4 septies du Projet de loi portant “ engagement national pour le logement ”, adopté par le Sénat le 28 novembre 2005, et actuellement en débat à l’Assemblée Nationale, instaure un système de restitution aux communes d’une part de la plus value engendrée par l’urbanisation. Cet article stipule que “ sauf délibération contraire au conseil municipal, il est institué au profit des communes une taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus qui ont été rendus constructibles du fait de leur classement par un Plan Local d’Urbanisme dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser, ou par une carte communale dans une zone constructible… ”. Cette taxe de 10% serait assise sur un montant égal aux deux tiers du prix de cession du terrain… et son produit devrait permettre aux Communes de financer une part des coûts de développement des infrastructures, et des équipements devant être assurés par les Communes en accompagnement du classement de ces terrains en zone constructible. Un décret en Conseil d’Etat fixerait les conditions d’application du présent article.
L’espace rural périurbain devrait, lui aussi, pouvoir bénéficier d’un retour sur investissement, car il n’est pas un simple réservoir destiné à la satisfaction de besoins urbanistiques.
Une fraction du prélèvement sur ces plus-values pourrait donc être réservée au financement d’opérations sur les territoires ruraux périurbains : aménagements ruraux, préservation et entretiens paysagers, installation d’agriculteurs. Le CESR a notamment souhaité que tout terrain naturel ou agricole intégré à la zone constructible, soit redevable de l’impôt foncier au même titre qu’un terrain déjà viabilisé.

CONCLUSION

Le désengagement progressif de l’Union Européenne dans son soutien à l’agriculture va avoir, à brève échéance, de sérieuses conséquences sur le développement des territoires ruraux et périurbains. Il importe donc d’en prendre conscience, car jamais la tentation d’abandonner le métier d’agriculteur, et d’orienter les terres de l’exploitation à une autre finalité qu’agricole, n’a été aussi grande.
La décentralisation a donné une responsabilité accrue aux Collectivités Territoriales dans la conduite des politiques foncières. Celles-ci sont, désormais, très impliquées dans la gestion et le développement de leurs espaces. De plus en plus souvent organisées et regroupées en agglomérations, EPCI, Parcs Naturels et Pays, elles doivent définir une véritable politique foncière, base d’un développement organisé et durable du territoire (³⁷).
La maîtrise de l’étalement urbain est aujourd’hui une nécessité communément admise. Mais la réalité est toute autre, même si une prise de conscience collective est en train de s’affirmer.
Il est certes important de définir, au sein des SCOT et des PLU, les vocations des espaces ruraux, de préserver les zones d’expansion des crues, des zones humides et des réserves d’eau, de garantir la pérennité d’une agriculture périurbaine, de préserver “ les poumons verts ” et la diversité biologique (³⁸). Mais ces orientations ne porteront leurs fruits que si elles s’inscrivent dans une politique anticipatrice, cohérente et partagée, précise dans ses objectifs, et dotée de moyens financiers importants. La pratique de la contractualisation, en matière de gestion de l’espace, doit donc être encouragée. Les responsables agricoles doivent, pour ce qui les concerne, être présents à tous les stades de la démarche, et se positionner en partenaires actifs et responsables.
La question du devenir de l’espace périurbain se pose également à l’Etat. Plusieurs ministères interviennent en zone périurbaine. Le Ministère de l’Equipement traite de la ville et des voies de communication, le Ministère de l’Agriculture, du foncier agricole et de la forêt, et le Ministère de l’Ecologie et du Développement durable, en priorité de l’eau, des risques, des rejets et des espaces naturels. Certes, parmi les enjeux stratégiques nationaux arrêtés par le CIADT du 8 juillet 2001, figure “ la maîtrise de l’urbanisation ”, nécessitant, en particulier, “ une politique foncière de protection plus volontariste, en vue de la délimitation de l’étalement urbain ”. Mais la cohérence n’est pas toujours au rendez-vous, car il n’y a pas de politique réellement identifiable sur la problématique périurbaine. L’Observatoire Foncier Régional (Chap. II.2), en cours de constitution, pourra, en facilitant la coordination des moyens d’observation du marché foncier, contribuer à définir une politique lisible d’aménagement, commune à l’ensemble des acteurs.