Savaş YÖnetiMİ ve YÖnetiMİn merkeziLEŞmesi

İdare Usulünde Adem-i Merkeziyetçilik

Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun mahalli idareler ile mülki ve mahalli idare arasındaki ilişkileri belirleyen 13-23. maddeleri 10 ve 17 Ocak’ta görüşülerek kabul edilmiştir. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun mahalli idarelerle ilgili maddelerini, 1900’lü yılların başından beri yaşanan merkeziyet-ademi merkeziyet tartışmaları belirlemiştir. Bir başka deyişle, iki güne sıkıştırılmış olmakla birlikte yaşanan tartışmaların çok geniş ve zengin bir arka planının olduğunu, derinlikten yoksun olmak bir yana her konuşmacının birbirleri tarafından kolaylıkla anlaşılabilen bir takım kodlar üzerinden keskin taraflaşmalar içeren tartışmalar yarattığını söylemek mümkündür. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda merkeziyet usulü sınırlı, hatta istisnai, yerinden yönetim asli ve geneldir.¹³⁹Ancak, merkeziyet-ademi merkeziyet taraflaşması metne de yansımış; merkeziyetçi müdahaleler metinde kendine istisnai bir yer bulsa dahi, yerinden yönetimin asli ve genel varlığına önemli sınırlamalar getirmiştir.

Merkeziyet-ademi merkeziyet tartışmalarının yoğunlaştığı 1908-1914 aralığında, idari ademi merkeziyeti savunan Prens Sabahattin idari ademi merkeziyetin Kanuni Esasi’nin 108.maddesinde belirtilen tevsii mezuniyet (yetki genişliği) ve tefriki vezaif (görev ayrımı)’ten farklı bir şey olmadığını, bu iki ilkenin birbirinden ayrı değil birbirini bütünleyen iki ilke olduğunu, hatta tevsii mezuniyetin idari ademimerkeziyetin tarifi olduğunu dile getirmekteydi.¹⁴⁰ Hatta, bu nedenle, halk tarafından seçilen güçlü bir meclisi umumiyenin (vilayet umumi meclisi) varolduğu koşullarda valinin yetkilerinin arttırılmasının da önemli olduğunu ifade ediyordu. İttihat ve Terakki sözcüsü Hüseyin Cahit, tartışmanın karşı tarafında yer alarak, ademi merkeziyetin Kanuni Esasi’nin çizdiği idare usulü çerçevesinden daha başka bir salâhiyet olduğunu iddia ediyordu.¹⁴¹ Ancak, Hüseyin Cahit’in karşı çıkışı aslen ademi merkeziyetçiliğin siyasi ademi merkeziyetçilik olarak yorumlanmasından kaynaklanıyordu. Oysa, Hüseyin Cahit’in temsil ettiği İttihat ve Terakki Fırkası ile Prens Sabahattin’in temsil ettiği Teşebbüs-i Şahsî ve Adem-i Merkeziyet Cemiyeti arasında idari ademi merkeziyet konusunda Kanuni Esasi’nin 108.maddesine atıfla bir uzlaşma vardı.¹⁴² İttihat ve Terakki Fırkası, ademi merkeziyetçiliğin idare usulünden öte farklı bir siyasal temsil ve karar alma süreci haline getirilmesine karşıydı.

1900’lü yılların ilk yirmi yılını belirleyen merkeziyet-ademi merkeziyet tartışmalarında baskın ademi merkeziyetçilik tarafı 1913 tarihli İdarei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkati’ni belirlemişti.¹⁴³1913 düzenlemesi, bir bütün olarak genel idarenin taşra örgütlenmesini değil vilâyet yönetimini düzenlemeyi tercih ederek, yetkileri arttırılan vilâyet kademesinin merkezi yönetim karşısında özerk hale getirilmesini ve bu vesileyle idari ademi merkeziyeti hükme bağlamaktaydı.¹⁴⁴Kanun, giriş bölümünde Kanuni Esasi’nin 108.maddesine atıfta bulunarak “vilâyetin usul-ı idaresinin tevsi-i mezuniyet (yetki genişliği) ve tefrik-i vezaif (görev ayrımı) kaidesi üzerine” dayandığını vurgulamaktaydı. 1921 yılında, Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun mahalli idarelerle ilgili maddeleri kabul edildiğinde Kanuni Esasi’nin ilgili maddesi ve bu Kanun hala yürürlükteydi. 1913 tarihli bu Kanun’un memleket yönetimine esas teşkil edecek şekilde yürürlükte olması, Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda tevsii mezuniyet ve tefriki vezaif ilkelerine dair doğrudan bir gönderme olmasa da yönetimde bu ilkelerin benimsendiğini göstermektedir. Kanuni Esasi’nin 108.maddesinde ve 1913 Kanunu Muvakkati’nde benimsenen tevsii mezuniyet ve tefriki vesaif ilkeleri de, ademi merkeziyetin somutlanma biçimleri olarak kabul edilmektedir.¹⁴⁵ Ancak, madde tartışmaları, daha önce de belirtildiği üzere anayasal ilke olarak idari ademi merkeziyet usulü kabul edilmiş olsa da Meclis içerisindeki tartışmanın henüz bitmediğini belgelemektedir.

1920 yılında kabul edilen 12.madde ile 13.madde (ilk haliyle 14.madde) Vilâyet Şûrası’nı halkın seçmesini, icra âmiri olacak Reis’in de halk tarafından seçilen Vilâyet Şûrası âzası arasından seçilmesini ve daimi icra salâhiyetine sahip olacak İdare Heyeti’nin de Vilâyet Şûrası tarafından seçilmesini öngörmüştür. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda kabul edilen Vilâyet Şûrası düzenlemesi, ademi merkeziyeti güçlendirecek şekilde 1913 tarihli İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu’nda belirtilen vilâyet yönetiminin karar organlarını değiştirmiştir. İdarei Vilâyat Kanunu’nun 62.maddesinde tanımlanan Meclis-i İdare, vilâyetin genel idaresi içinde valinin ya da vali yardımcısının başkanlığında naip, defterdar, mektupçu, maarif müdürü, bayındırlık başmühendisi, ziraat müdürü, müftü ve diğer ruhani liderlerle seçilmiş üyelerden oluşacak bir organ olarak düzenlenmişti.¹⁴⁶ Meclis-i İdare’den ayrı olarak vilâyet umumi meclisi kendi içinden seçeceği dört âzadan oluşacak bir karar organı olarak vilâyet encümeni oluşturulmuş; Meclis-i İdare’nin vilâyet umumi meclisi ile vilâyet encümenine verilen görevlere karışamayacağı belirtilmişti.¹⁴⁷ Teşkilâtı Esasiye Kanunu, vali başkanlığındaki Meclis-i İdare’den hiç bahsetmeyerek ve İdare Heyeti’nin doğrudan Vilâyet Şûrası tarafından seçilmesini sağlayarak Meclis-i İdare ile Vilâyet Encümeni’ni birleştirmiş ve tek icrai organ haline getirmiştir. İdare Heyeti’nin başkanı da vali değil Vilâyet Şûrası içinden seçilecek Reis’tir. Böylelikle, Teşkilâtı Esasiye Kanunu vilâyetin hususi idaresini, vilâyetin umumi idaresi önüne geçecek şekilde düzenlemiş ve onu asli duruma getirmiştir.

Bolu Mebusu Tunalı Hilmi Bey, 10 Ocak’ta görüşülen tadil takririyle Reis’in Büyük Millet Meclisi’nce munsap (nasb olunmuş, memur edilmiş) olmasını ve vali olarak adlandırılmasını önermiştir. Tunalı Hilmi Bey, bu vali’nin 14.maddede (ilk haliyle 15.madde) Büyük Millet Meclisi’nin vekili ve mümessili olmak üzere bulunacak “merkezin valisi”nden farklı bir “mahalli vali” olacağını söylemiştir.¹⁴⁸ Nafıa Vekili Ömer Lütfi Bey de “vali, mahallinden Hükümeti merkeziyeyi temsil etmek üzere müntehap olsun ve burası [Meclis] tasdik etsin” diyerek iki vali tartışmasına vali’nin de doğrudan halk tarafından seçilmesi önerisi ile katkı koymuştur.¹⁴⁹ Tunalı Hilmi Bey’in “mahalli valilik”in teşkili hakkındaki önerisi, takririnde belirttiği Vilâyet Şûrası’nın yetkilerinin vilâyetin hususi umuru yanında Devlet umuru’nu da kapsayacak şekilde genişletilmesi önerisi ile tutarlıdır. Ayrıca, Vilâyet Şûrası içinden seçilecek Reis’in vali karşısındaki görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi açısından da önemli bir boşluk doldurma işlevine sahiptir.

Karesi Mebusu Vehbi Bey, takririn bütününe, vilâyetin yetkilerini 1920 yılında kabul edilen 11.madde ile sınırladıklarını, vilâyete tam salâhiyet vermek yerine vilâyetin sadece mahalli umurda manevi şahsiyete ve muhtariyete haiz kılındığını hatırlatarak karşı çıkmış; Vali ile Belediye Reisi’nin ayrı olduğunu söylemiş ve vilâyet, Meclis’in yapacağı düzenlemeler dahilinde hareket edecek ve kendilerine terk ettiğimiz hizmetleri yerine getirecektir, demiştir.¹⁵⁰ 14.madde (ilk haliyle 15.madde) ile vali, Devletin umumi ve müşterek vezaifini rüyet etmekle görevlendirilmiş ve kendisine Devletin umumi vezaifi ile mahalli vezaifi arasında taaruz olması halinde müdahale yetkisi verilmiştir. Müdahale yetkisi, Devlet umuru söz konusu olduğunda idari vesayetin varolduğu anlamına gelir.

Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun 15.maddesinde (ilk haliyle 16.maddesi) düzenlenen kaza’ya, idari birim olarak manevi şahsiyet verilmemiştir: Kaza yalnız idari ve inzibati cüzü olup manevi şahsiyeti haiz değildir. Yönetimi de Büyük Millet Meclisi tarafından atanacak valinin emri altındaki bir kaymakam tarafından gerçekleştirilecektir. Ancak, 21.madde (ilk haliyle 22.madde) ile nahiyelere manevi şahsiyet verildiği ve her kasaba da bir nahiye olarak addedildiği için, kasaba olarak adlandırılan kaza merkezlerine manevi şahsiyet verilmiştir.¹⁵¹ Köy, kırsal alan ve nahiyeleri kapsayan kaza’ya Karesi Mebusu Vehbi Bey’in de açıklamalarının netleştirdiği üzere manevi şahsiyet verilmemiştir.¹⁵² Dolayısıyla, vilâyetlerle nahiyeler arasında mahalli bir birim tarif edilmemiş; ancak, kaza merkezine nahiye statüsü verilmiştir. Bu nedenle, kaza merkezinde kaymakamın genel idaresinin yanında bir nahiye örgütlenmesi öngörülmüş; ancak, Kastamonu Mebusu Dr.Suad Bey’in 10 Ocak’ta görüşülen kaza’nın “nahiyelerle vilayetler arasındaki muamelatı ve münasebatı tavsil” etmesine ilişkin takriri, kaymakamın mahalli görevlere müdahalesi doğru bulunmayarak kabul edilmemiş ve kaymakama idari vesayet yetkisi de tanınmamıştır.¹⁵³

Kaza merkezlerine, yani kasabalara manevi şahsiyet verilirken 21.madde (ilk haliyle 22.madde) görüşmelerinde şehrin de kasaba gibi ayrı bir nahiye olup olmadığı ve ona ayrıca manevi şahsiyet verilip verilmeyeceği tartışma konusu olmuştur.¹⁵⁴ Şehrin statüsünün ne olacağı netlik kazanmamış; Tunalı Hilmi Bey’in, İstanbul gibi İzmir’in de devairi belediyelere ayrılması halinde belediyelerin mi nahiye olacağı sorusu cevapsız kalmıştır.

Teşkilâtı Esasiye Kanunu, 1920 yılında kabul edilen 16.maddesi (ilk haliyle 17.madde) ile vilâyetin yanı sıra nahiyelere de manevi şahsiyet vermiştir. Nahiye’nin karar organları, doğrudan halk tarafından seçilecek Nahiye Şûrası ile Nahiye Şûrası tarafından seçilecek Nahiye İdare Heyeti ve Nahiyet Müdürü’nden oluşmaktadır. Nahiye Şûrası ve İdare Heyeti kazai, iktisadi ve mali salahiyeti haizdir.

İdari İşleyiş: Ademi Merkeziyetçilik-Merkeziyetçilik Çatışması

Teşkilâtı Esasiye Kanunu’yla, idare usulünde ademi merkeziyetçilik esası benimsenmiş olmakla beraber, idari işleyişte, yani fiili durumda bu anayasal ilkenin kabul edildiği haliyle uygulamaya geçirildiğini söyleyemeyiz. Buna karşın, akademik yazının 1921 yılı için yarattığı idare algısı ademi merkeziyetçilik ağırlıklıdır.¹⁵⁵ Bu dönem için memleket idaresinin genel resmi çizilirken, diğer dönemlerden farklı olarak ademi merkeziyetçiliğe hakim bir ton olarak yer verilmiştir. Bu algının hakim hukuksal yaklaşımdan kaynaklandığını söylemek mümkündür. Kanuni Esasi’nin 108.maddesi, Teşkilâtı Esasiye Kanunu ve İdarei Vilâyat Kanunu’nun yürürlükte olduğu ve yeni düzenlemelerin de bu ilkesel çerçeve içinde gündeme geldiği düşünüldüğünde elbette bu tespit doğrudur. Kaldı ki, Milli Mücadelede hakim olan halkçılık anlayışı Büyük Millet Meclisi’ni olduğu kadar diğer şûra tipi örgütlenmeleri de ön plana çıkarmıştır. Ancak, döneme merkeziyetçilik eğiliminin daha güçlü olduğunu söyleyerek yaklaşan ve nazariyat ile fiiliyat arasındaki paradoksa dikkat çeken kaynaklar da vardır.¹⁵⁶ Bu kaynaklar ise, memleket idaresini tarif ederken tezlerini yönetimin Milli Mücadele yılları da dahil olmak üzere Osmanlı İmparatorluğu’ndan devralınan güçlü bir bürokrasi geleneği tarafından belirlendiği önermesine dayandırmaktadırlar. Her iki bakış açısı da, iç savaşın belirlediği dönemin çatışmalı doğasını gözardı etmektedir. Dahası söz konusu yaklaşımların idare kavramsallaştırmaları, idare’yi toplumsal ilişkiler içinde devinen bir bütün olarak görmekten uzak olduğu için, idare’yi ya statik ya da kendi dışında alınan bir kararla bir anda değişen bir yapı olarak tanımlamakta ve dolayısıyla mücadele içinde değişen bir yapı ile karşı karşı olunduğu gerçeğini görememektedir. İdarenin değişim içinde olduğunu, yani idarenin tarihselliğini devinim halinde olmasının belirlediğini göremedikleri için de değişimin zıtların birliği içinde geliştiğini ve değişim ile ortaya çıkan yeni durumun da bu gelişim seyrini yansıttığını tespit edememektedirler. Oysa, 1921 yılının yönetsel gerçekliği, devletin toprak üzerinde örgütlenmesi de dahil olmak üzere, ancak, idare’yi belirleyen bu çatışmalı doğa göz önünde bulundurulduğunda anlaşılabilir. Çatışmanın fay hattı merkeziyet-ademi merkeziyet tartışmasından geçmektedir. Toplumsal ilişkiler bütünü içinde belirlenen her iki kutup da idare’yi dönüştürmek için mücadele vermekte; mücadelenin seyri idarenin görünümünü belirlemektedir. 1921 yılı idare gerçekliğini anlamak için yıl içinde alınan kesitlerden ziyade öncelikle yılın bütününe bakmak gerekmektedir. Teşkilâtı Esasiye Kanunu kabul edildiğinde ademi merkeziyetçilik idareye rengini çalarken, onu uygulamaya geçirecek kanunlar ve idari işleyiş mücadelenin seyri içinde ademi merkeziyetçilik çizgisinden uzaklaşmıştır. 1921 yılı içinde Ocak ayına bakıldığında, yani tek bir kesit alındığında ademi merkeziyetçilik güçlü bir unsur olarak karşımıza çıkarken; yıl içinde İcra Vekilleri Heyeti’nin güçlenmesine paralel yaşanan mücadelenin ademi merkeziyetçi eğilimleri gerilettiğini görürüz. Ancak, sadece merkeziyetçi eğilimlerin güçlendiği kesitin ele alınması da Müfettişi Umumilik Kanunu’nun neden 3 Kasım’da Dahiliye Encümenine iade edildiğini açıklayamaz. Dolayısıyla, yılın bütünün ele alınması, idarenin farklı görünümlerini yansıtacağı için ciddi bir mücadelenin verilmekte olduğunu ve henüz idarenin kendine net bir hukuki ve işleyiş şekli bulamadığını gösterecektir. Bu nedenle, hukuki alanda benimsenen idare usulü ile fiili durumdaki idari işleyiş arasında hep bir açı olacak ve bu açının derecesini mücadelenin seyri belirleyecektir. Hukuki metinler ve zabıt cerideleri de çatışmaların yansıması olan çelişkileriyle incelenmeyi hak edecektir.

Teşkilâtı Esasiye Kanunu’yla Büyük Millet Meclisi, bir yandan, daha küçük birimleri Ankara’ya, doğrudan kendine bağlayarak toprak üzerindeki örgütlülüğünü daha sıkı ve yaygın hale getirecek il esasını kabul etmiş; diğer yandan, ademi merkeziyetçilik ilkesini güçlendirmiş; bir yandan da, ademi merkeziyetçi eğilimlerin yaratacağı savrulmayı önlemek için müfettişi umumilik kurumunu gündeme getirmiştir. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun çelişkili doğası, 1921 yılı içinde idari usul ile işleyiş arasındaki açının korunacağının habercisi gibidir. Nitekim il esası uygulamaya geçirilemeyecek; güçlü bir Dahiliye Vekâleti teşkilatlanması yapılamayacak; ancak, boşluğu Dahiliye Vekâleti’yle siyasi, idari ve mali bağları zayıf valiler ve yer yer mülki idareyi tamamen üstlenen kumandanlar dolduracaktır. Ademi merkeziyetçiliğin belkemiğini oluşturan İdarei Kura ve Nevahi Kanunu çıkarılamayacak; ancak, kaynakların idarei hususiyei vilâyatlar başta olmak üzere mahalli idarelere bırakılması Meclis’in en önemli gündem maddelerinden biri olacaktır. 1921 yılı içinde Nevahi Kanunu çıkarılamayacak; ancak, merkeziyetçiliğin idaredeki güçlü halkası olarak düşünülen ve kendine Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda da yer bulan umumi müfettişlik kurumu da tesis edilemeyecektir. Kaldı ki, teftiş mekanizmasının bütünü ve özel olarak da mülkiye müfettişliği tartışmalı hale gelecektir.

Ademi merkeziyetçilik-merkeziyetçilik çatışmasını devam ettiren ve sınırını çizen nedenler şöyle sıralabilir: 1. Savaş ve seferberlik koşulları, 2. Daralan mali kaynaklar ve kaynakların merkezi ve mahalli idareler arasında bölüşümü sorunu, 3. Yerel iktidar arayışlarının belirlediği isyanlar. Savaş ve seferberlik koşulları, 1921 yılı boyunca, bir yandan genel bütçenin daralmasına yol açtığı için kaynakların merkezi ve mahalli idareler arasındaki bölüşümünü doğrudan etkilemiş; bir yandan da, mülki karar alma mekanizmalarının askeri karar alma mekanizmaları tarafından ikame edilmesine neden olmuştur. Trabzon ve çevresinde Pontus Rum Devleti’nin kurulması talebi ve Kürt illerinde yoğunlaşan huzursuzluklar, Koçgiri İsyanı başta olmak üzere, ister salt dini-etnik-aşiretsel ister ulusal bir içeriğe sahip olarak yorumlansın; Büyük Millet Meclisi’nde merkezileşen siyasal iktidarın tanınmaması ve onun icracı organı olan Dahiliye Vekâleti’nin çalışamaması anlamına gelmiştir.¹⁵⁷ Merkezin tanınmamasını gündeme getiren isyanlar, ademi merkeziyetçiliğin sınırını çizen en önemli unsur olmuştur. Bu iki neden, genel idareyi bir bütün olarak etkileyen faktörlerdir. Merkezi ve mahalli idareler arasındaki bölüşüm sorunu ise, ademi merkeziyetçilik-merkeziyetçilik çatışmasının daha yalın bir şekilde görülebileceği bir neden olarak karşımızda durmaktadır.

Merkezi ve mahalli idareler arasındaki bölüşüm sorunu, 1913 tarihli İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu Muvakkati’nde tanımlanan İdarei Hususiyei Vilâyat’ın görev ve yetkileriyle başlar. Kanun’un 78.maddesi İdarei Hususiyei Vilâyatı, genel yolların dışında yol yapımı, su işleri, süresi 40 yılı aşmamak kaydıyla ulaştırma alanında işletme, bakım işleri ile fabrika imtiyazı verme, ziraat ile ilgili işler, vilâyete mahsus tasarruf ve kredi sandıklarının kurulup açılmasına izin verme, sanayi odaları ve sanayi mektepleri açma, ticaret odası ve ticaret borsası kurma, maarif ile ilgili işler, hayır ve sağlık kurumlarının örgütleyip işletme, vilâyete ait bütün emlâk ve gelir getiren kaynakları yönetme, bayındırlık tesislerini yönetme görev ve yetkilerine haiz kılmıştı.¹⁵⁸

İl esasının kabulü idarei hususiyei vilâyatın, kendi kaynaklarıyla mahalli idareye verilen görevleri yerine getirememesine yol açmıştır. 6 Ocak’ta Ankara Darülmuallimin ve Darülmuallimat maaşatının Muvazenei Umumiyeden itasına dair kanun teklifinin reddedildiği Meclis görüşmelerinde Aydın Mebusu Tahsin Bey, "Kabul edilen şimdiki vilayat teşkilatı icabınca her bir livanın müstakil olmasına ve hiç bir livanın eski vilayet devairine muavenet imkanı olmamasına binaen artık vilayetlerin bir Darülmuallim idare etmelerine imkan kalmamıştır" demiştir. Yine de, teklifin reddiyle mekteplerin masraflarının idarei hususiye bütçesinden karşılanmaya devam edilmesi kararı alınmıştır. 5 Kasım’da Kastamonu Mebusu Sabri Bey, Ankara Vilâyatı Meclisi Umumisi tarafından kapatılan Darülmuallimin ve Darülmuallimat hakkında Maarif Vekili Hamdullah Suphi Bey’e yönelik bir sual takriri vermiştir. Sual takririnin görüşmeleri, merkezi ve mahalli yönetim arasında hem kaynakların tahsisi konusunda hem de tahsilatı konusunda önemli bir çatışmanın olduğunu göstermiştir. Vilâyat Meclisi Umumisi, mektepleri, Maliye tahsildarlarınca tahsil edilen idarei hususiye varidatının, mekteplerin masraflarını karşılayacak şekilde harcanmaması gerekçesiyle kapatmıştır. Merkezi idarenin kaynakların kullanımı konusunda mahalli idareleri rahat bırakmadığı iddiasını içeren bu gerekçe karşısında, Maarif Vekili Hamdullah Suphi Bey, rest çekercesine, mekteplerin, ancak idarei hususiye varidatının idarei hususiye memurlarınca tahsil edilmesi koşuluyla açılabileceğini şart koşmuştur.¹⁵⁹

Vilâyat hususi idaresine verilen görevlerin hususi idare bütçesiyle karşılanamaması, gelir kaynakları üzerindeki mücadeleyi kızıştırmıştır. Tedrisatı İptidaiye Vergisi’nin alınmayarak tedrisatın mahallerince kararlaştırılacak tedbirler ile idare ve idame edilmesi ile toplanan vergilerin iadesine ilişkin bir kanun teklifi verilmiş; teklif, 5 Aralık’ta reddedilmiştir. Vilâyat mahalindeki yolların yapım ve onarımı için toplanan ve vilâyat hususi bütçesindeki önemli kalemlerden biri olan tarik bedeli naklisi, savaşın yarattığı enflasyon koşullarında erimiş ve vilâyatı kendi kaynaklarıyla yol yapamaz hale getirmiştir. Oysa savaş koşullarında her türlü eşyanın hızlı nakli ve şehirler arasındaki irtibatın sağlanması çok önemlidir. Yeni bir tarik bedeli naklisi belirlenmesi, yani yeni bir vergi tarh edilmesi vilâyat umumi meclislerine böyle bir salâhiyet verilmediği için mümkün olmamıştır. 22 Şubat’ta çıkarılan 102 sayılı Tarik Bedeli Naklisi hakkında Kanun ile tarik bedelinin her mahalin amele rayici gözetilmek ve dört amele yevmiyesi esas olmak üzere vilâyat ve müstakil livalardan, mecalisi umumiyelerinin takdir ve tâyini neticesinde alınmasına karar verilmiştir. Bu Kanun ile savaşın devamı için de önemli olan ve genel idareyi doğrudan ilgilendiren bir vergi vilâyat umumi meclislerinin kararına bırakılmıştır.

Bazı gelir kaynakları üzerindeki bölüşüm mücadelesi de bir mahalli idare birimi olan belediyeler üzerinden yaşanmıştır.¹⁶⁰ Önemli bir gelir kaynağı olan emlak ve mebanii emiriyenin (devlet binaları) belediyelere devri de, 1921 yılı içinde merkezi ve mahalli idarelerin yönetimine bırakılacak gelir kaynakları açısından tartışma yaratan başlıklardan biri olmuştur. 5 Şubat’ta çıkarılan Sinob'da Tersane Namiyla Mevcut Mahallin Mahalli Belediyesine Terkine Dair Kanun ile Hazine arazisi olan bir tersane arazisi mahalli belediyesine terkedilmiştir. Ancak, Kanun’un görüşmelerinde Hazine arazilerinin mahalli idareye devri, belediyenin daha sonrasında bu araziyi yabancılara (Hristiyanlara) satabileceği ve bahriye şubesinin görüşü dışında tersanenin kullanılamayacağı gerekçeleriyle eleştirilmiş; bir arazi üzerindeki kararın Vilâyet Şûrasına bırakılamayacağı söylenmiştir. Bunun üzerine, tersane arazisi "bilâhara ifraz edilmemek ve satılmamak şartıyla mahalli belediyesine" devredilmiştir. 16 Mayıs’ta da 124 sayılı Kanunla Tokat'ta emlâki emiriyeden metruk kalhanenin (cevher eritme tesisi) bedeli mukadder mukabilinde mahalli belediyesine terkedilmesine karar verilmiştir. Kanun mucibince kalhane bedeli mahalli idare meclisince belirlenecektir. Ziynet Eşyasının Men'i Duhulü hakkındaki kanun teklifi adıyla Meclis'e gelen ve 7 Mayıs’ta Gümrük Tarifesinin (B) ve (D) Cetvelleri hakkında Kanun adıyla kabul edilen 122 sayılı Kanun, ihtikârla (vurgunculuk) ilgili çok önemli bir kanun olup ithali men edilen eşyanın kaç liraya satılacağına dair rayicin belirlenmesini ticaret odaları ve bulunmayan yerlerde belediye heyetlerine bırakmıştır. Savaşla doğrudan ilgili bir diğer vergi de Muafiyeti Askeriye Vergisi’dir. 21 Temmuz’da çıkarılan 139 sayılı Kanunla, her şahsın Kanunda belirtilen dereceler dahilinde ne kadar Muafiyeti Askeriye Vergisi ödeyeceğinin belirlenmesi mahalli mecalisi idaresi, ticaret, ticaret ve ziraat odalarına; olmayan yerlerde ise, belediye meclislerine bırakılmıştır. Kanunda derecelerin âşar, ağnam, emlâk, arazi, temettü, ticaret kaydı, emsali ahval ile mali durumuna göre belirlendiği düşünüldüğünde, vergi mükelleflerinin hangi dereceye gireceğinin mahalli idare meclisleri ile belediye meclislerine bırakılması bölüşüm ilişkileri hakkındaki çok önemli bir kararın mahalli idareye bırakılması anlamına gelmiştir.

Mülki İdare: Valiler ve Kumandanlar Dönemi

Büyük Millet Meclisi, daha küçük birimleri Ankara’ya, doğrudan kendine bağlarken, toprak üzerindeki örgütlülüğünü daha sıkı ve yaygın hale getirmeye çalışmıştır. Ancak, 1921 yılı boyunca bu sürecin tamamlanamamış olması, merkezi idarenin örgütlenmesindeki eksiklikler ve savaş koşulları nedeniyle bu dönem “kumandanlar ve valiler dönemi” olarak adlandırılabilir. 1921 yılında mülki idarede merkezileşme boşluğu, Dahiliye Vekâletinin örgün bir örgütlülüğe kavuşamaması nedeniyle Dahiliye Vekâleti’yle siyasi, idari ve mali bağları zayıf valiler ile yer yer mülki idareyi tamamen üstlenen kumandanlar tarafından doldurulmuştur. Umumi Müfettişlik, genel valilik kurumu, boşluğu dolduracak bir diğer araç olarak Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda kendine yer bulmuş; ama 1921 yılında hayata geçirilememiştir.

Valilerin atama esas ve usulleri ile görev ve yetkileri İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu’nda düzenlenmekteydi. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun kabul edilmesi, bu düzenlemeden farklı esas ve usullerin kapısını aralamıştır. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun 14.maddesi (ilk haliyle 15.maddesi), Kastamonu Mebusu Suad Bey’in madde görüşmelerinde izah ettiği şekliyle icra vazifesi Meclis’te toplandığı için valileri, Osmanlı İmparatorluğu yönetimi altında olduğu gibi Hükümetin ve ayrı ayrı Nâzırların değil doğrudan doğruya Büyük Millet Meclisi’nin vekili ve mümessili addetmiştir.¹⁶¹ Meclis’in vekili ve mümessili olduğu için de, valiler Büyük Millet Meclisi tarafından tayin olunacaklardır. Valilerin atama ve azillerini düzenleyen İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu’nun 8. ve 11.maddeleri, valilerin atama işlemlerinde Dahiliye Nezâretinin inhası, Meclis-i Vükelâ Kararı ve iradei seniyye ile Padişah onayını; azil işlemlerinde Dahiliye Nezâretinin teklifi, Meclis-i Vükelâ Kararı ve iradei seniyye ile Padişah onayını öngörmekteydi. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun 14.maddesinin vali atamalarını, Padişah onayına yer bırakmayacak şekilde düzenlemesi, memleket yönetiminin en önemli idarecisi olarak addedilebilecek mülki amirlerin egemenlik kaynağını değiştirmiş; memleket yönetiminin bütününde millet egemenliğini hakim kılmıştır. Dolayısıyla, valilerin temsil mekanizmaları sadece Hükümet’in elinden Büyük Millet Meclisi’nin eline geçmemiş; aynı zamanda, Hükümet’in başında bulunan Padişah’tan da alınmıştır. Ancak, bu noktada, 1921 yılı içinde bir boşluk doğmuş ve yıl boyu da bu boşluk korunmuştur. Çünkü 1921 yılı boyunca Padişah’ın yerini alacak resmi bir Devlet Başkanlığı makamı yoktur. Meclis Hükümeti sisteminden kaynaklanan bu durum, fiilen devlet başkanı olan Meclis Reisi’nin durumunu da daha çelişkili hale getirmiştir.

Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda düzenlenmekle birlikte, 1921 yılı içerisinde yapılan mülki idare atamalarının hiçbiri Büyük Millet Meclisi tarafından gerçekleştirilmemiş; atamalar İcra Vekilleri Heyeti Kararı ile yapılmıştır. Her ne kadar Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun 8.maddesinde Büyük Millet Meclisi’nin vekilleri aracılığıyla icra salâhiyetini kullanacağı belirtilmiş olsa da, 2.maddesi uyarınca icra kudreti ve teşri salâhiyeti Büyük Millet Meclisi’nde toplandığı için Meclis, söz konusu atamaları doğrudan Heyeti Umumiye Kararı ile gerçekleştirebilir veya İcra Vekilleri Heyeti’nin bir tezkere ile sunduğu Kararı onaylayan bir Heyeti Umumiye Kararı alabilirdi. Tayin, azil, göreve iade işlemlerinin İcra Vekilleri Heyeti Kararı ile gerçekleştirilmiş olması, atama yetkisinin Teşkilâtı Esasiye Kanunu’da belirtildiğinin aksine İcra Vekilleri Heyeti’ne devredildiğini gösterir. Bu durum bir yandan İcra Vekilleri Heyeti’nin mülki idare üzerindeki görev, yetki ve sorumluluklarının devamını sağlamışken, bir yandan da İcra Vekilleri Heyeti’ni Büyük Millet Meclisi’nden ayrı bir organ haline getirmiştir. İcra Vekilleri Heyeti’nin ayrı bir organ haline gelmeye başlaması, devlet başkanlığı tartışmaları gündeminde İcra Vekilleri Heyeti Reisi’ni doğrudan bir onay merci ve devlet başkanı haline getirmemiştir.

İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu ile Valilere genel idare kapsamında vilayet yönetiminde geniş yetkiler verilmekteydi.¹⁶² Valinin genel idare ile ilgili görev ve yetkileri Kanun’un 20-36.maddelerinde düzenlenmişti. Bunun yanında, Kanun valiyi mahalli idareden de sorumlu addetmiş; 87.maddesi ile valiyi, vilâyete ayrılan mahalli hizmetleri Vilâyat Umumi Meclisi kararıyla ifaya memur kılmıştı. Dolayısıyla, bir kez daha belirtmekte fayda vardır ki, valinin görev ve yetkilerinin arttırılması her dönem mülki idareyi güçlendiren bir durum olarak yorumlanamaz. Bu durum, vilâyetin özel idaresini de güçlendirecek bir etkiye sahiptir. Bu nedenle, vilâyeti özerkleştiren İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu’nun valiye verdiği geniş görev ve yetkiler, valiyi mülki idarenin başında bulunan Dahiliye Vekâleti’nden özerkleştirdikçe, ancak merkeziyetçi anlayışla örgütlendiği takdirde güçlü kılacağı mülki idareyi değil valinin kendisini güçlendirmiştir. İcra Vekilleri Heyeti, 1921 yılı boyunca, yer yer merkezi idareyi tesis etmek için valilerin bu gücünden yararlanırken, yer yer de, merkezi idareyi güçlendirmek için bu gücü tırpanlamaya çalışmıştır.¹⁶³

Merkezi idarenin sağlanmasında yaşanan güçlüklerin anlaşılması açısından İcra Vekilleri Heyeti’nin aldığı vali atama, azil ve göreve iade kararları birer turnusol kağıdı niteliğindedir. 25 Nisan’da Sivas valisi, defterdarı, sıhhiye müdürü ve mektupçusunun görevlerinden alınmalarıyla, Hükümetin nüfuzunun arttırılabilmesi için Sivas Valiliğine eski Dahiliye Nâzırı Ebubekir Hazım Bey tayin edilmiştir. Bu kararlar, genelde askeri idare ve “asayiş” sorunlarıyla da kesişmiştir. Atama kararları dışında merkezi idare ile mülki amirler arasındaki çatışmayı yansıtan başka örnekler de mevcuttur. 18 Ocak’ta Kanunların yayım hakkı valilere ve müstakil kaymakamlara verildiği halde bazı Vekâletlerin kendilerine bağlı dairelere tebligat yaptıkları ve bunun da anlaşmazlıklara yol açtığı bildirilmiştir. 24 Ocak’ta Karesi Mebusu Vehbi Bey, şifre muhaberatının eskisi gibi en büyük mülki amirler ile kumandanlara mahsus olması gerektiğine dair bir takrir vermiştir. İlgili takririn görüşmeleri sırasında Maliye Vekili Ferid Bey ise, vilâyetlerde mali yönetimden sorumlu muhasebecilerle doğrudan iletişim halinde olmaya ihtiyaç duyduğunu belirterek vekâletlerin kendi yönetsel alanlarıyla ilgili konularda vilâyetin genel idaresinden sorumlu valinin emri altında görev yapan kişilerle doğrudan iletişim kurabileceklerini savunmuştur.¹⁶⁴Muhasebei Hususiye Müdürlerini, İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu'nun tadil edilen 102.maddesine kaim 28 Teşrinisâni 1336 tarihli Kanun mucibince valiler tayin etmektedir. 29 Ağustos’ta verilen bir kanun lâyihası ile müdürlerin memuriyetlerinin Dahiliye Vekâletince tasdik edilmesi önerilmiştir. Lâyiha görüşmelerinde, düzenlemeden önce, muhasebei hususiye müdürlerinin valiler tarafından intihap edilip, Maliye Nezâretince tayin edildiklerini hatırlatan Karesi Mebusu Hasan Basri Bey, valilerin elinden bu salâhiyetin alınmasının “en koyu bir merkeziyet” olacağını söylemiş ve lâyihaya şiddetle karşı çıkmıştır. Lâyiha, valilerin tayin yetkisini kısıtlayacağı gerekçesiyle reddedilmiştir. Söz konusu örnekler, mülki amirler ile vekiller arasında görev ve yetki paylaşımı konusunda bir mücadelenin olduğunu göstermektedir.

Mülki idarede yönetsel boşluk zaman zaman kumandanlar tarafından da doldurulmuştur. Ancak, bu durum, askeri yönetimin yasal ve sistematik olarak mülki yönetimi üstlendiği anlamına gelmemektedir. Zira 1921 yılı için askeri yönetim alanında da henüz tamamlanmış bir kurumsallaşmadan değil kumandanlar yönetiminden bahsedilebilir. Yine de, zaman zaman cephe kumandanları valilere doğrudan emir verebilmiş; mülki idareler doğrudan kumandanlar tarafından üstlenilebilmiştir. 3 Ocak’ta Şark Cephesi Kumandanı Kâzım Karabekir Paşa Paşa, Erzurum Valisi Hamit Bey’e Mustafa Suphi ve arkadaşlarına karşı tedbirler alınmasını emretmiştir. Ancak, bir süre sonra, Hamit Bey, Kâzım Karabekir Paşa Paşa’yla yaşadığı anlaşmazlıklar nedeniyle 3 Ağustos’ta görevinden alınmış ve 20 Ağustos’ta Dahiliye Vekâleti Müsteşarlığı’na atanmıştır.¹⁶⁵ Kâzım Karabekir Paşa Paşa, 15 Kasım’da Şark’ta Hükümet organlarının zayıf olması nedeniyle askeri işlerden başka işlere de müdahale etmek zorunda kaldığını bildirecektir. Nuri Bey (Conker), 16 Eylül 1920-19 Şubat 1921 tarihleri arasında Adana Vali Vekilliği ile 41.Tümen Kumandanlığı görevlerini aynı anda yürütmüştür.¹⁶⁶ Örfi idare (sıkıyönetim) uygulamaları da birer askeri yönetim örneği sayılmalıdır. 12 Ocak’ta 61.Tümen Ethem kuvvetleriyle çarpışılırken Kütahya’da, 5 Mart’ta İcra Vekilleri Heyeti Ordu, Canik, Tokat, Amasya ve Çorum sancaklarında, 10 Mart’ta İcra Vekilleri Heyeti Koçgiri isyanı nedeniyle Elâzığ vilayeti, Erzincan sancağı ve Sivas vilayetinin Divriği ve Zara livalarında, 22 Mart’ta İcra Vekilleri Heyeti Sivas vilayetinin bütününde örfi idare ilan etmiştir. Ordu, Canik, Tokat, Amasya, Çorum ve Sivas vilayetlerinde örfi idare 27 Kasım’da kaldırılmıştır.

Mülki ve askeri yönetim, Büyük Millet Meclisi Hükümeti’ne karşı gerçekleşen isyanlara müdahale anlarında karşı karşıya gelmiştir. Merkez Ordusu Kumandanı Nureddin Paşa’nın 30 Ocak ve 13 Mart’ta görevli olduğu bölgedeki vilâyet ve müstakil liva idarecilerine emir ve talimat verecek şekilde yetkilerinin arttırılarak Koçgiri isyanını bastırmakla görevlendirilmesi üzerine yaşanan olaylar sonunda Sivas Valisi Ebubekir Hazım Bey, 6 Haziran’da Dahiliye Vekâletine askeri harekâta dair gizli bir yazı göndermiştir. Hazım Bey, isyanın bastırılması sırasında halka “feci” davranıldığını belirtmiş ve bölgeye bir tahkikat heyeti gönderilmesini istemiştir. Hazım Bey, 5 Temmuz’da Nureddin Paşa’nın Koçgiri Aşireti isyanını bastırmaya mahsus bir emniyet teşkilâtı kurmak için yayımladığı emri de Dahiliye Vekâleti’ne gönderecek, emrin kanuna aykırı olduğunu belirtecek ve Vekâletin görüşünü soracaktır. 29 Temmuz’da, Dahiliye Vekâleti’nin görüşüne istinaden Nureddin Paşa’ya emrini uygulamayacağını iletecektir. Bu arada, Hazım Bey daha Nureddin Paşa’ya emrini uygulamayacağına dair cevap vermeden 23 Temmuz’da Mustafa Kemal Paşa’ya çektiği bir telgraf ile Kastamonu veya Konya’ya nakledilmesini istemiştir. Hazım Bey, 3 Ağustos’ta Trabzon Valiliğine nakledilecek; Sivas Valiliğine de Ali Haydar Bey atanacaktır.

Mülki idarenin zayıflığı ve ordu kumandanlarının mülki idarenin sorumlu olduğu alanlarda görev alması, 11 Ağustos 1921 tarihli gizli oturumda mülki idare ile askeri idareyi karşı karşıya getirmiştir. Ancak, mülki idare ve askeri idare karşıtlığında, karşı karşıya gelen Dahiliye Vekâleti ile askeri idarenin başı olan Erkânı Harbiyei Umumiye Riyaseti veya Müdafaai Milliye Vekâleti değildir. Memleket yönetimine hâkim olacak şekilde bir mülki idare teşkilâtlanması sağlanamamasından sorumlu tutulan Başkumandan, İcra Vekilleri Heyeti ve Dahiliye Vekâleti ile mülki idarenin Büyük Millet Meclisi hakimiyetini yansıtacak şekilde memleketin bütününde egemen kılınmasını isteyen mebuslar Meclis’te karşı karşıya gelmiştir. Karahisarı Şarki Mebusu İsmail Şükrü Bey ve Erzurum Mebusu Durak Bey başta olmak üzere bazı mebuslar, verdikleri 107 imzalı takrirle birlikte, Merkez Ordusu Kumandanı Nurreddin Paşa, Elcezire Cephesi Kumandanı Nihad Paşa ve Şark Ordusu Kumandanı Kâzım Karabekir Paşa Paşa'nın keyfi uygulamaları ve jandarma teşkilâtını eleştirerek, bunların birer prenslik haline geldiğini ve valilerin şikayetleri olmasına rağmen Dahiliye Vekâleti'nin zayıf teşkilâtıyla duruma el koyamadığını dile getirmişlerdir. Bu takrirle birlikte, cephe gerisinin yönetiminin cephenin ihtiyaç duyduğu zorunlu askeri idareden ayrılmasına ve Büyük Millet Meclisi’nin murakabesine alınmasına yönelik 1922 yılına kadar sürecek bir tartışma başlamıştır. 7 Kasım’da Lâzistan Mebusu Osman Bey, Erzurum Mebusu Durak Bey, Erzurum Mebusu Hüseyin Avni Bey ve Karesi Mebusu Vehbi Bey, bu tarzın münferit olmadığını, ordu kumandanlarının mülki idareye müdahalerinin söz konusu olduğunu ve mülki idare ile askeri idarenin kesin suretle ayrılması gerektiğini söylemişlerdir. Bunun üzerine, Başkumandan sıfatıyla Mustafa Kemal Paşa, "Dahiliye Vekâleti memleket dâhilinde, memleketin her noktasında bütün mânasiyle asayiş ve inzibatın teessüsünün temini mesuliyetini kabul ettikçe ve buna muktedir olduğunu ifade ettikçe, ordular ve ordu kumandanları Dahiliye Vekâletinin yapmaya mecbur olduğu hiçbir işe müdahale etmiyecektir" şeklinde beyanatta bulunmuştur.¹⁶⁷