T. C. İDari teşKİlati

Başkent Teşkilatı

Başkent teşkilatı, Merkezi İdare kapsamındaki tüm idari teşkilatın ve bunların faaliyetlerinin organize edildiği, yönlendirildiği ve yönetildiği Merkez Noktayı, yani tek noktadan veya tek elden yönetimi ifade etmektedir. Aslında buradaki “Başkent” ifadesi gerçekte fiziki değil semboliktir. Adıgeçen organizasyon, yönlendirme ve yönetmenin mutlaka fiziki olarak Başkent Ankara²’dan yapılması zorunluluğunu ifade etmez. Durumun gerektirdiği ölçüde ve yürütülen hizmetin özelliği gereği, bazı hizmetlere yönelik teşkilatlanmanın Ankara dışında, Ülkede Merkez Nokta olarak görülebilecek başka bir yerden organize edilmesine, yönlendirilmesine ve yönetilmesine engel yoktur. Kuşkusuz bu olgu istisnaidir ve bu istisnanın söz konusu olabilmesi için spesifik bir ihtiyaç ve gereklilik bulunmalıdır. Doğal ve olağan olan, Başkent Teşkilatının Başkent Ankara’da konumlanmasıdır.

Örneğin Sahil Güvenlik Komutanlığının, hatta Deniz Kuvvetleri Komutanlığının merkezinin Anakarada bulunması anlamsız hatta “komik” sayılabilecek bir olgudur. Ne var ki bunların merkezi uzun süredir Ankaradadır. Aynı şekilde GAP³ İdaresi Başkanlığı’nın merkezi de uzun süre Ankarada bulunmaktaydı. Oysa Sahil Güvenlik Komutanlığı’nın İzmir, Deniz Kuvvetleri Komutanlığı’nın Kocaeli veya Yalova gibi hizmete daha uygun bir nokta “Merkez” kabul edilerek buradan yönetilmesinin hukuken hiçbir sakıncası bulunmadığı gibi, hizmet gereklerine de daha uygun olacaktır. Nitekim Merkezi İdare içinde yeralan GAP İdaresinin merkezinin isabetli biçimde Şanlıurfa’ya alınması da bunun mümkün olduğunun kanıtıdır.
Başkent teşkilatı,

• 
  Cumhurbaşkanlığı
  
• 
  Bakanlar Kurulu
  
• 
  Başbakanlık
  
• 
  Bakanlıkların merkez teşkilatı
  
• 
  Başkentteki Yardımcı Kuruluşlar’dan oluşmaktadır.
  

1. 
   Cumhurbaşkanlığı
   

Cumhurbaşkanlığı, Başkent teşkilatı içinde yer alan Cumhurbaşkanı ve ona bağlı olan Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği teşkilatından oluşmaktadır. Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği, (aslında idari değil yasama fonksiyonuna dahil olan Olağanüstü Hal KHK’leri ayrık tutulursa) idarenin asli düzenleme yetkisinin tek örneğidir. AY m.107 uyarınca, herhangi bir yasal dayanağa veya yasal düzenlemeye ihtiyaç olmaksızın, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Cumhurbaşkanı tarafından doğrudan düzenlenmesi öngörülmüştür. Cumhurbaşkanlığı makamının genel işleri, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği tarafından yürütülür.

2007 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile, öncesinde 7 yıl için bir defalığına TBMM tarafından seçilen Cumhurbaşkanının, doğrudan (iki turlu) halkoyu ile 5 yıl için en fazla iki defa seçileceği öngörülmüştür⁴.

Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri Anayasanın 104. maddesinde sayma yoluyla belirlenmiş; ancak bunlardan hangilerini tek başına icra edeceği, hangilerinin ise Başbakan ve (ilgili) bakanların karşıimzasına tabi olduğu Anayasada belirtilmemiştir. Anayasanın 105. maddesi bu belirlemenin salt Anayasayla değil kanunla da yapılabilmesine olanak tanıdığı halde, şimdiye kadar böyle bir yasal düzenleme yapılmamıştır. Bu nedenle, Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinin karşıimza’ya tabi olmasının genel kural, tek başına yaptığı işlemlerin ise istisna olduğu izlenimi veren Anayasanın 105. maddesi fiilen neredeyse uygulanamaz bir hüküm olarak kalmaktadır. Nitekim, Anayasa veya kanunla bu belirleme yapılmadığı için, uygulamada hangi görev ve yetkilerini tek başına yapacağının ve karşıimzaya tabi olmayacağının takdiri tamamen serbest biçimde cumhurbaşkanlarına kalmaktadır. Yine Anayasanın 105. maddesine göre Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı (daha doğru bir ifadeyle “tek başına yapmayı uygun gördüğü”) işlemlere yargı yolu kapalı olduğundan, bu takdirin hukuki açıdan denetimini yapmak mümkün değildir.

Parlamenter sistemde Yürütme’nin hukuken “sorumsuz” kanadı olan Cumhurbaşkanının yaptığı işlemlerin, Yürütme’nin hukuken “sorumlu” kanadı Başbakan ve bakanların karşıimzasına tabi olması genel kuraldır⁵. Bu nedenle en azından bir yasal düzenleme ile Cumhurbaşkanının sayılan görev ve yetkilerinden hangilerini tek başına yapacağının belirlenmesi gerekli görünmektedir.

Böyle bir belirleme, artık halk tarafından seçildiğinden “siyasi meşruiyeti” çok daha üst bir seviyeye ve aşamaya çıkmış Cumhurbaşkanı ile Yürütme’nin olağan sorumlu kanadı Başbakan ve Bakanlar Kurulu arasında çıkabilecek potansiyel siyasi krizleri de daha baştan engelleyebilecektir. Nitekim seçimle gelen Cumhurbaşkanı ile TBMM’nin çoğunluğunun (dolayısıyla Hükümetin) farklı siyasi yapılardan olması ve TBMM çoğunluğunun Cumhurbaşkanını desteklemediği olasılıkta, tıpkı geçmişte Fransa’da seçimle gelen Cumhurbaşkanı Mitterand ile Başbakan Chirac arasında yaşandığı gibi gerilimli Cohabitation dönemleri Ülkemizde de yaşanabilecektir⁶.

Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemlere karşı yargı yolu doğrudan Anayasa ile kapatılmış olmakla beraber (m.105/2), uygulamada (istikrarlı içtihat niteliğinde olmayan) bazı kararlarında Danıştay, rektör atama işlemleri gibi, nihai işlem sadece Cumhurbaşkanınca imzalanmakla birlikte, önceki aşamalarına kanun gereği başka idari makamların da katıldığı işlemleri “tek başına yaptığı işlem” olarak görmeyerek, açılan davalara bakmıştır. Nihai işlem metninde sadece Cumhurbaşkanının imzasının bulunduğu işlemler teknik olarak Cumhurbaşkanınca tek başına yapılmış işlem olduklarından, açık mevzuat hükümlerinin içeriğinin fiilen değiştirilmesi sonucunu doğuracak bu türden aşırı amaçsal yorumlardan kaçınılması daha doğrudur⁷.

Kaldı ki halk tarafından seçilmeyen “sembolik” Cumhurbaşkanı için rektör atama gibi önemli yetkilerin karşıimzaya tabi tutulmaması yerindelik açısından sorunlu görünse de; artık halk tarafından seçilen ve “meşruiyet” katsayısı bariz biçimde artmış Cumhurbaşkanı için bu tür yetkilerin karşıimza “denetiminden” yine de geçmesi gerektiğini savunmanın rasyonel temeli de zayıflamıştır.

Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulundan veya Başbakan ve ilgili bakanlardan gelen kararnameleri imzalama zorunluluğu var mıdır?⁸

Tüzükler, Bakanlar Kurulu Yönetmelikleri, Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan kararnameler ile müşterek kararnameler gibi Başbakan ve ilgili bakan/lar tarafından çıkarılan kararnameler Cumhurbaşkanın imzası olmadan yürürlüğe girememektedir.

Cumhurbaşkanının bunları imzalamadan önce “hukukilik” denetimi yapabileceğinde ve hukuka aykırı olduğunu düşündüklerini imzalamaktan imtina edebileceğinde kuşku yoktur. Hatta bunlar hakkında imzalamadan önce mutlaka hukuka uygunluk incelemesi yaptırması gerekir. Zira Cumhurbaşkanı dahil tüm idari makamların Anayasanın 2. maddesi gereği “hukuk devleti” ilkesine uygun davranması ve önlerine gelen ve uhdelerinde olan idari işlemlerin hukuka uygun olmasını sağlamaları kamusal görev ve yükümlülükleri gereğidir. Kaldı ki Anayasanın 103. maddesi gereği Cumhurbaşkanı, “Anayasa ve hukukun üstünlüğünü” koruma yemini etmiştir.

Cumhurbaşkanının önüne gelen kararnameleri hukukilik denetimine ilaveten “yerindelik” (maslahata uygunluk) yönünden de değerlendirmeye tabi tutup tutamayacağı ve bu açıdan imzalamayı reddedip reddedemeyeceği ise tartışmaya açıktır.

Bu konudaki hakim görüş, Parlamenter sistemde Cumhurbaşkanı (çok istisnai “vatana ihanet” suçlaması hariç) siyaseten ve hukuken sorumsuz olduğu için, Yürütme’nin “sorumlu” kanadı olan Bakanlar Kurulunun ihtiyaca uygun ve “yerinde” gördüğü bir kararnamenin Cumhurbaşkanınca yerinde görülmeyerek imzalanmamasının Yürütme Erkini krize ve zaafa sokacağı ve Parlamenter sistemin özüyle ve ruhuyla bağdaşmayacağı yönündedir.

Kanaatimizce pozitif hukuk açısından özellikle seçimle gelmiş Cumhurbaşkanının kararnameler üzerinde “yerindelik” değerlendirmesi yapmasına engel bulunmamaktadır. Zira Anayasamızın, Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesini öngördükten sonra dahi tipik ve klasik bir parlamenter sistem öngörmeye devam ettiğini ileri sürmek güçtür. Halk tarafından seçilen bir Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulundan önüne gelen kararnamelerin salt “otantisite” denetimini⁹ yapmakla yetinmesini ve deyim yerindeyse “etliye sütlüye karışmamasını” öngörmenin pozitif hukukta dayanağını bulmak güç olduğu gibi, realist bir yaklaşım da olmayacaktır.

Bununla birlikte, Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulundan veya Başbakanlıktan gelen bir kararnameyi “yerindelik” yönünden uygun görmeyip imzalamayı reddetmesi için, Ülkenin dış veya iç politikası veya kamu düzeni açısından yaşamsal önemde bir konu olması ve önüne gelen kararnamenin bu açılardan fatal biçimde hata içermesi gerekir. Aksi durumda, yerindelik yönünden yanlış olduğunu düşünse bile, Yürütmenin “sorumlu” kanadından gelen kararnameleri imzalamaktan mümkün olduğunca imtina etmemesi, gerek devletin “tepesinde” kaosa sebebiyet vermemek ve “devlet kurumlarının uyum içinde çalışmasını gözetmek” görevi açısından, gerekse “demokratik nezaket” açısından çok daha doğru bir uygulama olacaktır.

Sonuçta Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu veya Başbakanlıktan gelen ve gerek hukuka gerekse “yerindeliğe” (maslahata) uygun görmediği kararnameleri hukuken imzalamak zorunda değildir. Ancak “yerindelik” açısından böyle bir “veto”nun kullanımında son derece dikkatli olunması ve yaşamsal önemdeki hususlar dışında bu yetkinin kullanılmaması ve “fevri” hareket edilmemesi çok daha rasyonel bir tercih olacaktır.

Cumhurbaşkanının görevleri ve hukuki sorumluluğu:

Cumhurbaşkanının Yasama ve Yürütme’ye hatta Yargı’ya ilişkin görevleri Anayasanın 104. maddesinde sayılmış olup, kendisine kanunlarla bunlardan başka görevler de verilebilir¹⁰. Yürütme alanına ilişkin başlıca görevleri, Başbakanı ve bakanları atamak, Genelkurmay Başkanı, Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite rektörleri, Devlet Denetleme Kurulu Başkan ve üyeleri gibi bazı üst düzey görevlere atama yapmak, Silahlı Kuvvetlerin kullanımına karar vermek, Milli Güvenlik Kuruluna başkanlık etmek ve toplantıya çağırmak gibi görevlerdir.

Görevlerinden dolayı Cumhurbaşkanının hukuken sorumlu tutulabilmesi mümkün olmayıp, bunun tek istisnası, TBMM’nin ¾ çoğunlukla yapabileceği “vatana ihanet” suçlamasıdır (Anayasa m.105/son). Ceza hukuku sorumluluğunu içeren bu durumda Cumhurbaşkanı, Yüce Divan sıfatıyla Anayasa Mahkemesi tarafından yargılanacaktır.

TBMM’nin böyle bir karar alması durumunda Cumhurbaşkanının yargılama aşamasında görevinde kalıp kalmayacağı mevzuatta düzenlenmemiştir. Ancak bu durumda gerek TBMM’nin gerekse Yüce Divan’ın Cumhurbaşkanının yargılama sonuna kadar “tedbiren” görevden uzaklaştırılması yönünde karar alabileceğini, fakat böyle bir karar alınmadığı sürece Cumhurbaşkanının kendiliğinden görevden uzaklaşmış sayılamayacağını kabul etmek gerekir. Nitekim, disiplin ve ceza soruşturmalarında soruşturma¹¹ ve yargılama yetkisine sahip olanların soruşturulan ve yargılanan kişi hakkında bu süreç esnasında görevine devam edip edemeyeceği gibi “tedbir” kararları alabilmesi bu yetkilerin içinde mündemiçtir. Hatta genel bir hukuk ilkesidir.

Öte yandan, yürürlükteki hiçbir kanunda “vatana ihanet suçu” olarak isimlendirilmiş, tanımlanmış ve ceza öngörülmüş bir suç bulunmadığına göre, Cumhurbaşkanı TBMM’nin anılan çoğunluğu ile suçlansa bile, Yüce Divan’ın Cumhurbaşkanına ceza verebilmesi mümkün müdür?

Bu konudaki hakim görüş, Anayasadaki suç ve cezaların kanuniliği ilkesi gereği (m.38) Yüce Divan’ın herhangi bir ceza veremeyeceği yönündedir¹². Zira kanunilik ilkesi gereği, böyle bir suç yoksa ceza da verilemez. Ancak Anayasa Cumhurbaşkanının “vatana ihanet suçundan cezalandırılabileceğini” değil, TBMM’ce “vatana ihanetten dolayı suçlanabileceğini” öngörmektedir. Yani Anayasa “vatana ihanet” adıyla bir “suça” vurgu yapmamaktadır. Burada Anayasanın kastettiği, ceza kanunlarında düzenlenmiş belli bir suç tipine atıf yapmak değil, kendi ülkesinin ulusal menfaatlerine açıkça aykırı biçimde, Cumhurbaşkanı sıfatıyla ve göreviyle hiçbir biçimde bağdaşmayacak ağırlıkta ve vehamette bir fiil bulunup bulunmadığına dair bir değerlendirme yapmaktır.

TBMM tarafından Cumhurbaşkanının işlediği fiilin bu kapsamda olduğu sonucuna varılırsa, fiil, ceza kanunlarında yer alan ilgili bir suçla eşleştirilmek suretiyle, kararda bu fiilin Ceza Kanunundaki karşılığı suçun da belirtilmesi suretiyle suçlanması ve Yüce Divanın da bu suçlamayla yargılama yapması gerekir. Örneğin sözkonusu eşleştirme, TCK m.302-307: Devletin güvenliğine karşı suçlar, m.307 vd: Anayasal düzene karşı suçlar; m.326 vd: casusluk vs. şeklinde olabilir. Yani Anayasadaki bu hüküm tipik bir ceza kanunu hükmü niteliğinde olmadığından, kanaatimizce suç ve cezaların kanuniliği ilkesi bu noktada doğrudan uygulama olanağı bulmaz.

Diğer bir ifadeyle TBMM burada, aslında iki aşamalı bir değerlendirmede bulunacak ve öncelikle Cumhurbaşkanının suçlamaya konu fiilinin (Anayasa Hukuku yönünden) “vatana ihanet” boyutunda olup olmadığına karar verecek; bu nitelikte görürse de (Ceza Hukuku yönünden) anılan fiilinin Ceza Kanunundaki düzenlenen hangi somut suça denk geleceğini ve bu suçlardan hangisi kapsamında görülebileceğini belirleyip, somut olarak hangi suç veya suçlardan suçlanacağına karar verecektir. Bunun üzerine Yüce Divan da Cumhurbaşkanı hakkında yargılama yapacak ve suçlu görürse bahsi geçen somut suçlar için kanunlarda öngörülen cezaları verebilecektir.

Aksi düşünce Anayasanın m.105/son hükmünü anlamsız kılacak ve ceza kanunlarında “vatana ihanet” adıyla bir suç öngörülmemek veya öngörülmüş böyle bir suçu kaldırmak suretiyle, Anayasa koyucunun (kurucu iktidarın) iradesinin kanun koyucu iradesiyle bertaraf edilmesine olanak verecek, hatta kanunla Anayasanın askıya alınması sonucunu dahi doğurabilecektir.

Cumhurbaşkanının, görevleriyle alakalı olmayan kişisel suçlardan dolayı sorumsuzluğu bulunmadığı hususunda doktrinde görüş birliği bulunmaktadır. Ancak bu suçlardan dolayı, görevde kaldığı sürece milletvekilleri için öngörülmüş olan “yasama dokunulmazlığı” benzeri bir “dokunulmazlığa” yani “soruşturulma ve yargılanma bağışıklığına” sahip olup olmadığı konusu da tartışmalıdır.

Bu konudaki bir görüş, Anayasada milletvekilleri için ve ayrıca dışarıdan bakan olanlar için sözkonusu “dokunulmazlık” açıkça öngörüldüğüne göre, Cumhurbaşkanı için böyle bir dokunulmazlığın açıkça öngörülmemesinin, hukuken böyle bir dokunulmazlığın sözkonusu olmadığı şeklinde yorumlanması gerektiği yönündedir.

Karşı görüş ise, herhangi bir milletvekiline tanınmış böyle bir dokunulmazlığın Cumhurbaşkanı için evleviyetle bulunduğunun kabulü gerektiğini savunmaktadır.

Cumhurbaşkanına Anayasa ile verilen görevlere bakıldığında, Yürütme ve Yargı’ya yönelik çok önemli görevler yanında, Yasama’ya dair görevlerinin kendisini bir ölçüde Yasama fonksiyonunun ayrılmaz bir parçası yaptığı söylenebilir. Örneğin, TBMM tarafından çıkarılan kanunun Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmadığı sürece yürürlüğe girememesi, kanunları bir kez daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderebilmesi Cumhurbaşkanını doğrudan Yasama süreçlerinin (fonksiyonunun) parçası yapmaktadır.

Bu olguya Cumhurbaşkanının artık seçimle geldiği olgusu eklendiğinde, kendisine verilen üst düzey kamusal görevlerin aksamaması adına, Cumhurbaşkanının görevi süresince (görevi öncesinde veya görevi esnasında işlediği iddia edilen) salt kişisel suçlardan dolayı “dokunulmazlığa” sahip olduğunun kabul edilmesi kanımızca hukuken daha isabetli bir yorum olacaktır. Ancak görevi sona erdikten sonra bu suçlardan yargılanmasına hiçbir engel bulunmamaktadır ve görevi süresinde zamanaşımı da işlemeyecektir.

Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanlığı teşkilatına bağlıdır. AY m.108 uyarınca, idarenin hukuka uygunluğunun, idari faaliyetlerin düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanının isteği üzerine tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeyi yapmakla görevlidir. Ancak askeri makamlar ve yargı mercileri üzerinde denetim yetkisi yoktur. Yargı mercileri üzerinde denetim yetkisinin olmaması doğal olmakla birlikte, devletin en üst düzey bu denetim biriminin askeri makamlar üzerinde denetim yetkilerine sahip olmamasının haklı ve objektif gerekçesi bulunmamaktadır.

Kurul, inceleme, araştırma ve denetlemeleri sonucunda bir rapor hazırlayarak Cumhurbaşkanı’na sunar. Bu rapor bağlayıcı olmamakla beraber, Cumhurbaşkanı’nın yargı mekanizmasını harekete geçirmesi ya da işlemleri incelenen kurumun hukuka aykırı durumu kendisinin düzeltmesi bakımından etkili olabilmektedir.

Esasında Kurul, Cumhurbaşkanına yardımcı olmakla görevli olup, Cumhurbaşkanının iradesi dışında, hukuken tek başına “etkili” işlem yapma ve karar alma veya doğrudan kendisinin idari veya yargısal soruşturmayı tetikleme veya başlatma/başlattırma, yani hukuken tek başına icrai işlem yapma yetkisi yoktur. Bu yönüyle aslında (diğer teftiş ve denetim kurulları gibi) tipik bir denetim birimi olduğunu dahi söylemek güçtür. Buna karşın, temsil ettiği Makamın konumunun da etkisiyle, yaptığı incelemeler ve hazırladığı raporlar uygulamada idareler üzerinde çok etkili ve “çekinilen” bir denetim niteliği taşımaktadır.

2. 
   Bakanlar Kurulu
   

Parlamenter sistemde, Yürütme Erkinin gerek siyaseten gerekse hukuken sorumlu kanadı Hükümet yani Bakanlar Kurulu’dur. Her ne kadar özellikle 2007 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanını halkın seçmesinin öngörülmesiyle 1982 Anayasasının tipik bir parlamenter sistem öngörmediği söylenebilirse de, sonuçta Parlamentonun güvenoyuyla ayakta kalan ve Parlamentoya karşı sorumlu bir Hükümet öngörüldüğünden, Sistemin her şeye rağmen hala Parlamenter sistem özelliğini koruduğu ileri sürülebilir. Anayasanın seçimle gelen Cumhurbaşkanına istediği zamanda Parlamentoyu feshedebilme yetkisi tanımaması da bu savı desteklemekte ve en azından hukuken, Sistemin Başkanlık sistemine doğru evrildiğini söylemek güç görünmektedir.

Buna karşın, Cumhurbaşkanını halkın seçmesiyle Sistemin artık “Yarı-Başkanlık” sistemine benzediği yönünde görüşler bulunmaktadır¹³. Yarı-Başkanlık sistemi için tipik örnek gösterilen Fransa’da seçimle gelen Cumhurbaşkanının istediği zaman Parlamentoyu feshetme yetkisinin bulunması, buna karşın Parlamentonun kendisini düşürme yetkisinin olmaması¹⁴, bu sistemin “yarı-başkanlık” olarak nitelendirilmesinin en önemli dayanağıdır. Türkiyede Anayasanın Cumhurbaşkanına böyle bir yetki vermemesi kanımızca teknik hukuk yönünden Sistemi Yarı-Başkanlık olarak nitelendirmeyi de mümkün kılmamaktadır.

Bununla birlikte, konuya siyaset bilimi yönünden bakıldığında, Türkiyede de, seçimle gelen Cumhurbaşkanının Parlamentonun çoğunluğunun ve dolayısıyla Hükümetin desteğine sahip olduğu dönemlerde Sistemin hukuken olmasa da “fiilen” (de facto) yarı-başkanlık hatta başkanlık sistemine benzer biçimde işleyeceği; aksi durumda ise Parlamenter sistem olarak işlemeye devam edeceği söylenebilir.

Bakanlar Kurulunun başkanı kimdir?

Bakanlar Kurulu, Başbakanın başkanlığında toplanarak karar almaktadır. Nitekim Anayasanın 112. maddesinde “Bakanlar Kurulunun başkanının” Başbakan olduğu açıkça belirtilmiştir. Ancak Anayasaya göre Cumhurbaşkanı, “gerekli gördüğü hallerde” Bakanlar Kuruluna başkanlık edebilir veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırabilir (m.104). Anayasanın m.104 ve m.112 hükümlerinin birlikte değerlendirmesinden, Bakanlar Kuruluna Başbakanın başkanlık etmesinin genel kural, Cumhurbaşkanının başkanlık etmesinin ise istisna olduğu anlamı çıkmaktadır.

Gerçekten de Anayasanın 101. ve 103. maddelerinde Cumhurbaşkanına siyaseten tarafsız olma yükümlülüğü getirildiğinden, Cumhurbaşkanının Bakanlar Kuruluna sık ve rutin biçimde Başkanlık etmesini anılan tarafsızlık yükümlülüğü ile bağdaştırmak mümkün olmayacaktır. Ayrıca Anayasanın 112. maddesinde Hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetme ve bakanlıklar arasında koordinasyonu sağlama görevi Başbakana verildiğinden, Bakanlar Kuruluna başkanlık etmede olağan yetkinin Başbakanda olduğu tartışmasızdır. Kaldı ki 104. maddede bu hususta belirtilen “gerekli gördüğü hallerde” ifadesinin dahi tek başına, “olağan” değil “istisnai” bir durumu ifade ettiği söylenebilir.

Bakanlar Kurulunda alınan kararlar, Başbakan ve bakanlar kurulunu oluşturan tüm bakanlar tarafından imzalanır. Kararlar oybirliği ile alınmak zorundadır, karşıoy kullanılamaz. Parlamenter sistemdeki bu temel ilkenin Anayasamız açısından dayanağı ise, 112. maddede öngörülen, Bakanlar Kurulunun “birlikte sorumluluğu” kuralıdır. Bu bağlamda bir bakanın, bir kararı imzalamak istememesi halinde ya tüm Kabineyi buna ikna etmesi, ya da (ikna edemezse) istifa etmesi gerekecektir. Bakanlar Kurulu’nun sorumluluğu kollektiftir.

Bakanlar Kurulu kararlarının müzakere edilerek alınması ve toplantı yapılmadan “elden imza” biçiminde karar alınmaması gerekir. Aksi durum Bakanlar Kurulu kararını “şekil” unsuru yönünden hukuka aykırı kılar. Ne var ki böyle bir sakatlığı kanıtlayabilmek uygulamada son derece güçtür.

3. 
   Başbakanlık
   

Başbakanlık, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkındaki Kanun’a göre, başkent teşkilatı içinde örgütlenmiş olan özel konuma sahiptir. Başbakanlık teşkilatı, merkez teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşlardan oluşur. Merkez teşkilatı ise, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü, Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü, İdareyi Geliştirme Başkanlığı gibi Anahizmet birimleri; Teftiş Kurulu Başkanlığı ve Hukuk Hizmetleri Başkanlığı gibi Danışma ve denetim birimleri ile Bakanlar Kurulu Sekreterliği ve İdari ve Mali İşler Başkanlığı gibi Yardımcı birimlerden meydana gelir (3056 sayılı Kanun m.3). Ayrıca bunlara ek olarak Başbakanlık Merkez Teşkilatı içinde ekonomi politikası konularında danışma ve değerlendirme işlerini yapmak üzere Ekonomi Koordinasyon Kurulu (3056 sayılı Kanun Ek m.9) ve sektörel bazda Başbakana doğrudan danışmanlık yapmak üzere Sektörel İzleme ve Değerlendirme Birimi (3056 sayılı Kanun Ek m.11) kurulmuştur.

Başbakanlığın bağlı kuruluşları kural olarak kamu tüzel kişiliğine sahip olmayan, ancak özel bir kanunla kurulmaları bağlamında Başbakanlık merkez teşkilatından ayrı biçimde örgütlenmiş spesifik kuruluşlardır. Başbakanlık bunlar üzerinde “hiyerarşik” üst konumundadır. Bunlara tipik örnek olarak Genelkurmay Başkanlığı¹⁵ ve onun altında örgütlenmiş olan tüm Silahlı Kuvvetler teşkilatı, Milli İstihbarat Müsteşarlığı (MİT) ve Diyanet İşleri Başkanlığı¹⁶ gösterilebilir.

Başbakanlık ilgili kuruluşlarının ise prensipte ayrı kamu tüzel kişilikleri bulunur. Başbakanlıkla aralarında “idari vesayet” denetimi ilişkisi vardır. Başbakanlık ilgili kuruluşlarına örnek olarak ise, TRT ve Anadolu Ajansı Genel Müdürlüğü sayılabilir.

Bunlar dışında, her ne kadar 3056 sayılı Kanunda öngörülmediyse de, Başbakanlığın “ilişkili” kuruluşları da bulunmaktadır. Bunlar, bağımsız idari otoritelerden olup, ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olmalarına ilaveten, idari özerklikleri daha fazladır. Bunlara örnek olarak Radyo Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) ve Türkiye İnsan Hakları Kurumu verilebilir.

Başbakan, bakanların hiyerarşik üstü müdür?

Anayasanın Başbakan’ın hukuki konumunu düzenleyen 112. maddesinde, “her bakanın Başbakana karşı sorumlu olacağı” ve başbakanın “bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlü olduğu” öngörülmüş, ancak Başbakanın açıkça bakanların hiyerarşik üstü olduğu belirtilmemiştir. Buna karşın, 3056 sayılı Kanunun 4. maddesinde Başbakanın “bakanlıkların en üst amiri” olduğu açıkça vurgulanmıştır.

Klasik parlamenter sistemde Başbakan ile bakanlar arasında tipik bir hiyerarşik astlık-üstlük ilişkisi bulunmaz. Başbakanın bakanlara göre sadece “eşitler arası birinci” (primus inter pares) konumda olduğu kabul edilir ve bu konum, daha soft ve gevşek bir üstünlüğü ifade eder. Ancak Anayasanın 112. maddesinin yukarıda belirtilen 2. ve 3. Fıkraları bu noktada da klasik parlamenter sistemden belli ölçüde ayrılmış ve Başbakanın bakanlar üzerindeki yetkilerini astlık-üstlük ilişkisine yakınlaştırmıştır. Nitekim yine Anayasa uyarınca Başbakan, bir bakanın görevden alınmasını Cumhurbaşkanına teklif edebilmektedir (m.109). Bu nedenle 3056 sayılı Kanunun 4. maddesi Başbakanı “bakanlıkların en üst amiri” olarak ilan ederken aslında bu konuda bizzat Anayasayla öngörülen “malumu ilan etmiş” olmaktadır ve bu Kanun hükmü Anayasaya aykırı değildir.

Bununla beraber, Başbakanın bakanlar üzerindeki hiyerarşik konuma benzeyen bu “sui generis üstünlük” olgusu, Kanunlarla ve diğer mevzuatla bakanlıklara verilen görev ve yetkilerin Başbakanlıkça çıkarılan genelge veya diğer bir düzenleyici işlem ya da diğer işlemlerle doğrudan Başbakanlık uhdesine alınmasını hukuken mümkün hale getiremez. Nitekim klasik hiyerarşi yetkisinde bile hiyerarşik üstün astın yerine geçerek onun adına işlem tesis etmesi olanaksız olduğuna göre, hiyerarşi yetkisine daha yakın ama tipik ve klasik hiyerarşi yetkisi niteliğinde de olmayıp, “sui generis üstünlük ilişkisi” niteliğindeki bu hukuki ilişkide Başbakanlığın bakanlıkların yetkilerini evleviyetle kendi uhdesine alamayacağı söylenebilir.

Ayrıca idare hukukunda geleneksel olarak, her bir bakanlığın kendi görev alanıyla ilgili hususlarda devlet tüzel kişiliğini temsil edeceği, yani kendi alanlarıyla ilgili konularda devlet tüzel kişiliği adına işlem ve faaliyetlerde bulunma yetkisinin bakanlıklarda olduğu kabul edilir. Bu nedenledir ki bakanlıkların ayrı bir tüzel kişiliği bulunmayıp, zaten devlet tüzel kişiliğini temsil ettikleri için buna ihtiyaçları da bulunmamaktadır. O halde örneğin milli eğitime ilişkin bir konuda devlet tüzel kişiliğini Milli Eğitim Bakanlığı (Başbakanlık değil), milli emlak yönetimine ilişkin bir konuda devlet tüzel kişiliğini temsil etme yetkisi (Başbakanlığa değil) Maliye Bakanlığına ait olacaktır. Bu nedenle bu yöndeki Başbakanlık işlemleri yetki unsuru yönünden (konu bakımından yetkisizlik) de hukuka aykırı olacaktır.

Başbakanlığın bakanlıkların yetkilerini doğrudan uhdesine almayıp, normalde bakanlıklarca kullanılacak bir yetkinin kullanımını Başbakanlığın ön izni veya onayına tabi tutan düzenleme veya işlemler için de aynı durum geçerlidir.

Başbakanlık genelgeleriyle veya diğer işlemleriyle diğer kamu tüzel kişilerine talimat verilmesi ve bağlayıcı nitelikte kurallar konulması veya bunlar üzerinde kanunla öngörülmeyen idari denetim yetkileri kullanılması konusunda, bu tür işlemlerin hukuka uygun görülebilmesi için kanunda bu konuda açık yetki verilmiş olması gerekir. Zira Merkezi İdare adına Başbakanlığın diğer kamu tüzel kişileri üzerinde kullanabileceği denetim yetkisi ancak idari vesayet denetimi olabilir ki, bunun için de açık yasal izin gereklidir.

Bununla birlikte, kamu tüzel kişilerinin spesifik olarak görevli olduğu alan veya sektörde kanunla öngörülmeyen yetki kullanmamak kaydıyla, açık yasal izin bulunmasa da Başbakanlık genelgeleriyle diğer kamu tüzel kişilerine yurtiçi ve yurtdışı görevlendirmeler, harcırahlar gibi genel konularda tasarruf tedbirlerine uyma noktasında bağlayıcı kurallar konulabilmesine Danıştay yeşil ışık yakmaktadır. Zira bu durumda Başbakanlığın, sözkonusu diğer tüzel kişilerin spesifik görev alanlarına müdahale etmediği ve 3056 sayılı Kanun m.2/b kapsamında, “Devlet teşkilatının düzenli ve müessir bir şekilde işlemesini temin edecek prensipleri tespit etmek” görevini icra ettiğini kabul etmek gerekir.

Örneğin, tasarruf tedbirlerine uyma kapsamında EPDK’nın harcırahlarına sınır getiren Başbakanlık Genelgesi Danıştay tarafından hukuka uygun görülmüştür¹⁷.

Buna karşılık, Türkiye Barolar Birliği tarafından hazırlanan ve yetkili kurullarınca kabul edilen, avukatlık stajına girişte ve staj bitiminde merkezi yeterlilik sınavı öngören Yönetmelik Resmi Gazetede yayımlanmak üzere Başbakanlığa gönderilmiş; Başbakanlık sözkonusu Yönetmeliğin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle yayınlanmasını reddetmiş, böylece Yönetmelik yürürlüğe girememiştir. Başbakanlığın yayınlamayı reddetme işlemine karşı açılan davada idare mahkemesi yürütmeyi durdurma kararı vermiş¹⁸; bunun üzerine sınav hazırlıkları yapılırken Torba Kanuna konulan bir hükümle Türkiye Barolar Birliğinin Yönetmelikle avukatlığa giriş sınavı getirmesi yasaklanmıştır.

Anayasanın 124. maddesi kamu tüzel kişilerine yönetmelik çıkarma yetkisini açıkça tanımaktadır. Türkiye Barolar Birliği, kamu kurumu niteliğinde meslek üst kuruluşu olarak Anayasanın 135. maddesi gereği kamu tüzel kişiliğine sahiptir. Kanunda Başbakanlığa kamu tüzel kişilerince kabul edilen yönetmelikleri hukuka uygunluk yönünden denetleyip, hukuka aykırı gördüklerini Resmi Gazetede yayınlamama yönünde bir denetim yetkisi tanınmış değildir. Kaldı ki böyle bir yetki idari vesayet denetimi niteliğinde olacağından, açık yasal izin mutlaka gereklidir. Öte yandan bir kamu tüzel kişisinin kendisine Anayasa ile tanınmış yönetmelik çıkarma yetkisine ağır müdahale anlamına gelen böyle bir yasal düzenlemenin Anayasanın 124. maddesine uygunluğu da tartışmaya son derece açıktır.

4.