T. C. İDari teşKİlati
Yüklə 0,6 Mb.
|
- Bu səhifədəki naviqasiya:
- Diğer İktisadi Kamu Kurumları
- Sosyal Kamu Kurumları Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK)
- Türkiye İş Kurumu (İŞKUR)
- ÖZERK İDARELER
- YEREL İDARELER
İktisadi Kamu Kurumları
Kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler), iktisadi alanda faaliyet göstermekle görevlendirilmiş kamu şirketleridir. Bunların kuruluş, yapılanma ve görevlerine uygulanacak ortak kurallar 1984 yılında çıkarılan 233 sayılı KHK ile düzenlenmiştir. Anılan KHK’nın ekindeki listede ise tüm KİT’ler sayılmış ve her KİT’in ilgili bakanlığı belirlenmiştir. KİT’lerin personel rejimi ise 399 sayılı KHK ile düzenlenmiştir. Bu KHK’ye göre KİT’lerde güvenceli kamu görevlisi statüsünde personel (memur, idari sözleşmeli personel), kamu görevlisi konumuna yakın spesifik bir statü olan “kapsam dışı personel” ve özel hukuka tabi personel (işçiler, geçici veya mevsimlik işçiler, diğer geçici personel) istihdam edilmektedir. 233 sayılı KHK, KİT’leri iki ana sınıfa ayırmaktadır (m.2): İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT’ler) ve Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK’ler). KHK’nın tanımına göre, İDT’ler, karlılık ve verimlilik esaslarına ve serbest piyasa kurallarına göre ticari nitelikli mal ve hizmet üreten ve pazarlayan kamu şirketleridir. KİK’ler ise, tekel niteliğinde iktisadi kamu hizmetleri sunan ve yürüten kamuya ait kurumlardır. Ne var ki KHK’nın bu tanımlaması sadece sözde kalmış olup, bizzat KHK’nın ekinde yer alan listede tekel niteliğinde iktisadi kamu hizmeti sunan Devlet Demiryolları (DDY), BOTAŞ ve TEİAŞ gibi kuruluşlar -tanıma göre KİK olması gerekirken-, İDT’ler arasında sayılmıştır. Zaten KHK’nın ekine bakıldığında Devlet Hava Meydanları Genel Müdürlüğü dışında halen faaliyette olan KİK kalmadığı görülecektir. Dolayısıyla uygulamada bir istisna dışında KHK ekinde KİK kalmadığından, KİT’lerin artık hemen tamamının İDT statüsünde, yani ticari esaslara göre ve karlılık ve verimlilik bazında faaliyet gösterdiği söylenebilir. Bu olgu tipik ticari faaliyetler yürüten İDT’ler için sorun teşkil etmemekle birlikte, DDY, BOTAŞ ve TEİAŞ gibi tipik kamu hizmeti sunan kuruluşlar açısından teoride ve uygulamada önemli bir sakınca doğurabilir. Nitekim bunların kamu hizmeti özelliği, bunlara gerekli hallerde özel ticari faaliyetlerin hukuki rejimini aşan biçimde kamusal ayrıcalıklar tanınmasını veya aksine, ekstra yükümlülükler yüklenmesini gerekli kılabilir. Böyle bir olgu ise İDT’lerin tanımıyla, yani ticari esaslara göre çalışma prensibiyle bağdaşmazlık oluşturacaktır. Bu nedenle kamu hizmeti kavramının özüne aykırı olduğundan, KHK’nın ekindeki DDY, BOTAŞ ve TEİAŞ gibi kuruluşları İDT olarak sınıflandıran hükümler veya ifadelerin Anayasaya uygunluğu son derece kuşkuludur. KHK’da teorik olarak yapılan KİK tanımından pratikte bu derece “kaçılmasının” ve tanıma göre bariz biçimde KİK olması gereken bazı kuruluşların dahi KHK ekinde İDT olarak sayılmasının ve böylece pozitif hukukumuzda KİK’lerin neredeyse de facto lağvedilmelerinin iki nedeninden biri, İDT’lerin ticari esaslara tabi olmasının daha esnek bir işletmecilik ve yönetim anlayışı doğuracak olması; diğeri ise bunların özelleştirilmelerinin kolaylaştırılması amacı olsa gerektir. Zira 4046 sayılı Özelleştirme Kanununa göre (m. 1, m.15) KİK’lerin mülkiyet devri veya hisse satışı suretiyle özelleştirilmeleri mümkün olmayıp, faaliyetlerinin “imtiyaz” yani tekel niteliğinde kamu hizmeti niteliği taşımaları nedeniyle ancak işletme hakkı devri suretiyle özelleştirilmeleri mümkündür. İDT’ler için ise böyle bir kısıtlama yoktur ve özelleştirilmeleri daha kolaydır. KİT’lere bağlı ayrı şirketler olarak, müessese,bağlı ortaklık ve iştirakler bulunabilir (233 sayılı KHK m.2). Müessese, sermayesinin tamamı bir KİT’e ait olan ve ayrı tüzel kişiliği olmasına karşın ona bağlı olarak çalışan kamu şirketidir. Bunlara KİT’lere uygulanan hukuki rejim uygulanır. Bağlı ortaklık ise, sermayesinin yarıdan fazlası ile tamamı arasındaki oranı bir KİT’e ait olan anonim şirkettir. Bunlar da kural olarak KİT’lere uygulanan hukuki rejime tabidir. İştirakler ise, sermayesinin %15’i ile %50’si arasındaki bir oranı bir KİT’e ait olan anonim şirketlere denir. Bunlara kural olarak KİT’lere uygulanan hukuki rejim uygulanmayıp, bütünüyle özel hukuk rejimi uygulanır. Ancak bu şirketlerde Kamunun her %15’lik hissesi içinKamudan bir yönetim kurulu üyesi bulunur ve kamu hisselerinin korunması esastır. KİT’ler kanunla kurulmayıp, Bakanlar Kurulu kararıyla kurulurlar. Anılan KHK’de “tüzel kişiliklerinin” bulunduğu açıkça belirtilmiştir. Bu tüzel kişiliğin, genellikle69 şirket statüsünde kuruldukları için, Ticaret Hukuku yönünden özel hukuk tüzel kişiliğini, İdare Hukuku açısından ise kamu tüzel kişiliğini ifade ettiğini belirtmek gerekir. Diğer bir anlatımla, KİT’ler aynı anda hem özel hukuk hem de kamu hukuku tüzel kişiliğine sahip “çift kimlikli” hukuki varlıklardır. Nitekim 233 sayılı KHK, KİT’lerin “bu KHK ile saklı tutulan (düzenlenen) hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi olduğunu” belirtmek suretiyle bu çifte kimliğe vurgu yapmıştır. KHK’da KİT’lerin kuruluş ve yönetimine dair birçok konuda kamu hukuku yani idare hukuku kurallarına tabi olduğu (örneğin yatırım kararlarının, üretecekleri mal ve hizmetlerin neler olacağının ve hatta gerektiğinde fiyatlarının ilgili bakanlıkların onayına tabi olması, yönetime ilişkin birçok temel kararın alınmasında Kalkınma Bakanlığına bağlı Yüksek Planlama Kuruluna yetki tanınması)öngörüldüğünden, kamulaştırma yapma yetkileri bulunduğundan ve ayrıca (399 sayılı KHK uyarınca) kamu hukuku yani kamu görevlisi statüsünde personel çalıştırmaları söz konusu olduğundan, bunların aynı zamanda kamu tüzel kişiliğine de sahip olduklarında kuşku bulunmamaktadır. Zira Danıştay, yerleşik içtihadında, kendilerine verilen kamusal yetki ve görevler kapsamında KİT’lerin kamu tüzel kişiliğine sahip olduğunu ve “idari işlem” niteliğinde ve idari yargı denetimine konu olabilecek işlemler tesis ettiklerini kabul etmektedir70. Bu bağlamda Anayasa Mahkemesi ve Danıştay, sermayesinin yarıdan fazlası kamuya yani Hazineye veya diğer devlet kuruluşlarına ait olan her türlü şirket veya diğer hukuki varlığın, tamamen özel hukuk statüsüne tabi olamayacağına ve kamu hukuku alanından tamamen soyutlanamayacağına hükmetmektedirler71. Zira bunlara kamu kaynağından sermaye konulması, belli kamusal yükümlülüklere tabi tutulmalarını veya aksine, kamu yararını gerçekleştirmek üzere üstün kamusal yetkiler tanınmasını gerekli kılmaktadır. Hatta daha da ileri gidersek, 233 sayılı KHK’ye bakıldığında KİT’lerin neredeyse tüm faaliyetlerinin ayrıntılı olarak düzenlendiği ve hemen hemen tüm önemli kararlarının ilgili bakanlıkların veya Yüksek Planlama Kurulunun onayına tabi tutulduğu görüldüğünden, gündelik rutin ticari faaliyetler kapsamında yaptıkları özel hukuk sözleşmeleri, işçi statüsünde çalışan personeline yönelik İş Hukuku işlemleri ile şirket sıfatları gereği Ticaret Kanunu uyarınca yapmaları gereken bazı işlemler dışında, uygulamada faaliyetlerinin Özel Hukuktan çok Kamu Hukuku (İdare Hukuku) ağırlıklı olduğu görülmektedir. Ticari ve idari tüm faaliyetlerinin Sayıştay’ın mali denetimine ve ayrıca ilgili oldukları Bakanlıkların teftiş kurullarının denetimine tabi olması da, KİT’lerin gerçek anlamda özel hukuk kişileri gibi ve özel hukuk kurallarına göre faaliyet göstermelerini pratikte engelleyen bir faktördür. Diğer bir ifadeyle, teoride bunun aksi ileri sürülmesine karşın, pozitif hukukumuzda KİT’lere kamu hukuku kuralları uygulanması genel kural, özel hukuk kuralları uygulanması ise istisnadır. Örneğin KİT’lerden özel hukuk esaslarına göre çalışması gerektiği düşünülecek en başta gelenlerinden olan kamu bankalarında bile, Banka yönetimince (örnek: Halk Bankası) personele yönelik alınan bir ikramiye kararı dahi Danıştayca özel hukuk alanına giren bir faaliyet değil kamu hukukuna tabi bir faaliyet olarak görülüp, idare hukuku açısından denetime tabi tutulmaktadır72. Bahsi geçen faktörler aynı zamanda, KİT’leri Merkezi İdareden ayrı özerk bir konumda faaliyet gösteren “hizmet yerinden yönetim kuruluşları” olarak görmeyi de uygulamada fiilen olanaksız kılmaktadır. İdare Hukuku sistemimizin örnek alındığı Fransada ise uzun süredir yerleşik içtihat, KİT’lerin faaliyetlerine özel hukuk kurallarının uygulanmasının genel kural, kamu hukuku uygulanmasının ise istisna olduğu yönündedir73. Gerçekten de özellikle İDT’lerin serbest rekabet kuralları çerçevesinde ticari niteliği ağır basan faaliyetler yürüttükleri dikkate alındığında, bunlara ağırlıklı olarak kamu hukuku kurallarının uygulanması, gerek ekstra kamusal yükümlülükler yüklenmesi yönünden bunların aynı alanda faaliyet gösteren özel sektör şirketleriyle eşit koşullarda rekabet etmelerini güçleştireceğinden, gerekse özel şirketlere oranla ayrıcalıklı yetkiler tanınmasının özel sektörle adil rekabeti engelleyeceğinden, sorunlu görünmektedir. Öte yandan, Fransa’nın aksine, Ülkemizde KİT’lerle ilgili olarak ötedenberi, verimsiz çalışan, rekabetçi olamayan, ekonomik realitelere duyarsız, iyi yönetilmeyen, yönetim kademelerinde genellikle uzmanlaşma, liyakat ve profesyonelliğin yerine, siyasi ölçütlerin ve siyasi iktidara yakınlığın ön plana çıkması yönünde bir “imaj” oluşmuştur74. Buna ilaveten, KİT yönetimlerinde kamu hukukuna tabi olmamanın ve özel hukuka tabi olmaya çalışmanın arka planında, kamu kaynaklarının verimli kullanımı ve kamu menfaatine uygunluk yönünden bazen ciddi bir hukukilik denetiminden kaçınma içgüdüsünün de yatabildiğine tanık olunmaktadır. O halde bu paradokstan kurtulmanın en rasyonel çözüm perspektifi, ekonomik kalkınma için mutlaka gerekli bazı alanlar dışında mümkün olduğunca yeni KİT kurulmaması ve mevcut KİT’lerin de, varolmasında ekonomik realite ve ulusal kalkınma gerekleri yönünden zorunluluk görülen istisnalar hariç, gerçek değerleri üzerinden bir an önce özel sektöre devredilmesidir.
Diğer iktisadi kamu kurumları, sermayesinin en az yarıdan fazlası devlet kamu tüzel kişiliğine veya başka kamu tüzel kişilerine ait olup, KİT veya BİT statüsünde olmayan ve faaliyetlerinin iktisadi yönü ağır basan kamu şirketleridir. Tıpkı KİT’ler ve BİT’lerde olduğu gibi, bunların şirket statüsünde kurulmuş olmaları ve hatta kuruluş kanunlarında özel hukuk kurallarına tabi olduklarının belirtilmiş olması, bunlara kamusal yetkiler kullandıkları ölçüde kamu hukuku (idare hukuku) kurallarının uygulanmasından bağışıklık kazandırmaz. Zira sermayesinin en az yarıdan fazlası kamuya ait olan, kamu kaynağı harcayan, kamu adına yetki kullanabilen ve bu kapsamda kamusal ayrıcalıklara sahip olan veya tersine, kamusal yükümlülüklere tabi tutulan hukuki varlıkların tamamen kamu hukuku kurallarından soyutlanması, kamu hukuku-özel hukuk ayırımını benimseyen Anayasa ve hukuk sistemimizin de inkarı anlamına gelir. Ancak bu olgu, bunlara kısmen, -örneğin gündelik ticari faaliyetlerinde, çalıştırdıkları personel rejiminde-, özel hukuk kurallarının uygulanmasına engel değildir. Diğer iktisadi kamu kurumlarına örnek olarak TÜRKSAT75verilebilir. TÜRKSAT, 2004 yılında doğrudan özel kanunla kurulan76, hisselerinin tamamı Hazineye ait olan bir kamu şirketidir. KİT mevzuatına tabi olmayıp, uydu işletmeciliği, kablo-tv işletmeciliği ve kamu hizmetlerinin elektronik ortamda sunulması (E-Devlet) hizmetlerini yürütmektedir. Türk Telekom’un özelleştirilmesi öncesinde, bu kamu şirketinin uhdesinde bulunan haberleşme uyduları ve kablo-tv altyapısının mülkiyeti ve tüm hakları kamu şirketi olarak devam etmesi öngörülen TÜRKSAT’a devredilmiştir. TÜRKSAT, iktisadi kamu hizmeti yürütmekte olup, bu hizmetleri BTK ile imzaladığı idari sözleşme (kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi) niteliğindeki “görev sözleşmesi” ile yürütmektedir. Anılan Kanun hükmü uyarınca, tıpkı KİT’lerde olduğu gibi, kanunda düzenlenen hususlar hariç özel hukuk hükümlerine tabidir ve personelinin özel hukuk hükümlerine tabi olduğu açıkça düzenlenmiştir. Ancak bu olgu, yukarıda da değinildiği üzere, bu kuruma kısmen (kamusal yetkiler, kamusal yükümlülükler ve kamu hukuku ayrıcalıkları kullandığı ölçüde) kamu hukuku kuralları uygulanmasına engel değildir. Diğer iktisadi kamu kurumlarına başka örnekler olarak, Merkez Bankası, Kalkınma Ajansları ve TMSF (Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu) verilebilir.
Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK), öncesinde Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK), BAĞ-KUR ve Emekli Sandığı şeklinde ayrılmakta olan sosyal kamu kurumlarının tek çatı altında toplanması suretiyle kurulmuştur. Emeklilik, sağlık sigortası ve diğer sosyal güvenlik hizmetlerini sunmak temel görevleri olup, kamu tüzel kişiliğine sahiptir77. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının ilgili kuruluşudur. Organları Genel Kurul, Yönetim Kurulu ve Başkanlık olup, çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının ve sendikalar gibi sivil toplum kuruluşları temsilcilerinden oluşan Genel Kurul, seçimle gelen Yönetim Kurulu üyelerini seçmek dışında danışma işlevine sahiptir. Asli karar organı olan Yönetim Kurulu ise doğal üyeler dışında Genel Kurulca seçilir. Müşterek kararname ile atanan Kurum Başkanı, aynı zamanda Yönetim Kurulunun da başkanıdır. SGK, sanki küçük bir bakanlık gibi, anahizmet, yardımcı ve danışma birimlerinden oluşan merkez teşkilatı ile her ilde bulunan taşra teşkilatından oluşur. Kurumun emeklilik ve sağlık sigortası hizmetleri aslında klasik sigortacılık mantığına, prim ve aktüerya esasına dayanır. Ancak genellikle ciddi açıklar veren SGK hesaplarının Genel Bütçeden sübvanse edilmesi gerekmektedir. Bu boyutuyla, faaliyetlerinde ciddi biçimde kamu kaynağı harcayan bir kurum olduğu söylenebilir. Kurumun faaliyetleri sosyal kamu hizmetleri niteliğindedir. Ayrıca sigortacılık esaslarına göre faaliyet göstermekle beraber, zorunlu üyelik öngörülmesi ve çalışanlardan prim alınmasında kamusal zorunluluk getirilmesi, kamusal yetki kullandığının ve kendisine kanunla kamusal ayrıcalıklar tanındığının en bariz örneğidir. Kurumun tipik sosyal sigortacılık faaliyetleri kural olarak özel hukuk hükümlerine tabidir. Bu bağlamda (eski) Emekli Sandığı, SSK ve Bağ-Kur sistemine göre iştirakçi olanların ve yeni Sisteme göre iştirakçi olanların emeklilik ve diğer sosyal güvenlik hizmetlerine ilişkin olarak SGK tarafından tesis edilen bireysel işlemlerinden doğan uyuşmazlıklar, özel kanun hükmü gereği78, Kurum’un genel idari düzenlemeleri gibi bazı istisnalar dışında79, kural olarak idari yargıda değil adli yargıda (iş mahkemelerinde) çözümlenir.
Türkiye İş Kurumu (İŞKUR), işsizlerin iş bulmalarına yardımcı olunması, istihdamın geliştirilmesi ve işsizlik sigortası hizmetlerinin yürütülmesi gibi sosyal kamu hizmetlerinin sunumuyla görevli, kamu tüzel kişiliğine80 sahip bir kamu kurumudur. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının ilgili kuruluşudur. Yapılanması ve hukuki statüsü SGK ile neredeyse aynıdır. Bu nedenle faaliyetlerinin hukuki rejimine dair SGK hakkında söylenenler kural olarak İŞKUR için de geçerlidir. Örneğin işsizlik sigortasına ilişkin olarak, çalışanlar için zorunlu prim ödeme yükümlülüğü öngörmesi kendisine tanınan kamusal yetkilerin en açık örneğidir.
Özerk idareler ile kastedilen, Genel İdare içinde bulunmakla birlikte Merkezi İdare ile aralarında idari yönden belli bir mesafenin bulunduğu, merkezi idareden yani Başbakanlık, Bakanlar Kurulu veya ilgili bakanlığın talimatı ve izni bulunmadan kendi başlarına rutin biçimde hukuki tasarruflarda bulunabilen; gerek hukuki açıdan gerekse fiilen merkezi idarenin düzenli ve sürekli biçimde, doğrudan veya dolaylı güdümü altında bulunmayan idarelerdir. Yukarıda da işaret edildiği üzere, salt devlet tüzel kişiliği dışında ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip olmak çoğu idari kurumun idari yönden özerk olduğu sonucunu doğurmaz. Bu bağlamda gerçekte merkezi idarenin düzenli ve sürekli biçimde, doğrudan veya dolaylı güdümü altında bulunmayan idareler kategorisi kapsamında “özerk idareler” adı altında incelenmeye değer görülen idareler olarak, yerel idareler, akademik idareler ile bağımsız idari otoriteler görülmektedir. Çeşitli kaynaklarda “hizmet yerinden yönetim kuruluşları” olarak sayılmakla birlikte bunlar dışında kalan idari kamu kurumları, iktisadi kamu kurumları ve sosyal kamu kurumları burada belirttiğimiz “idari özerklik” ölçütlerini gerçekte taşımadıklarından, bu başlık altında incelenmemişlerdir.
Anayasada “mahalli idareler” olarak isimlendirilen yerel yönetimler veya yerel idareler, her biri devlet tüzel kişiliğinden ayrı kamu tüzel kişiliğine ve idari yönden belli ölçüde özerkliğe sahip, Merkezi İdare dışında örgütlenmiş yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Yer yönünden yerinden yönetim81, “mahalli müşterek ihtiyaçların” yani yerel kamu hizmetlerinin o yerde yaşayanlarca seçilen karar organları tarafından yönetilen (yerel) idareler tarafından yerine getirilmesidir. Yerel idarelerin anayasal çerçevesi, Anayasanın 127. maddesinde belirlenmiştir. Buna göre, anayasal yönden,
Anayasanın 126. maddesi, Merkezi İdarenin Taşra örgütü birimi olarak Bölge İdareleri kurulmasına açıkça izin vermesine karşın, bir sonraki maddesinde (m.127) yerel idare birimi olarak Bölge İdareleri kurulabileceğini öngörmemesi ve üstelik yerel idare birimlerini (il, belediye ve köy idareleri olarak) sayma yoluyla (numerus clausus) belirlemesi, Anayasa koyucunun iradesinin yerel idare birimi olarak bölge idaresi kurulmasına izin vermeme yönünde olduğu anlamına gelmektedir. Bu bağlamda, farklı bir etnik kimliği sahiplenen belli bölgelere özerk kamu tüzel kişiliği tanınmasının ülkenin bölünme sürecini hızlandırabileceği kaygısıyla anlaşılabilir bir nedeni olan bu anayasal çaptaki yasağın, konjonktürel gelişmeler kapsamında siyasi bir tercih olarak kaldırılması ve yerel idare birimi olarak bölge idaresi ihdas edilmesi isteniyorsa, hukuki açıdan bunun kanunla yapılması mümkün olmayıp, Anayasa değişikliği gerektirmektedir. Tersinden bir mantıkla, Anayasanın 127. maddesinde sayma yoluyla belirlenen yerel idare birimlerinin (il, belediye, köy idareleri) tüm ülke çapında kurulmaları zorunlu mudur? Bu bağlamda, büyük kentlerde (metropoller) yerel idare birimi olarak il (özel) idarelerinin kaldırılmaları, bunların yerine büyükşehir belediye sınırlarının il sınırlarına genişletilmesi ve köy idarelerinin tüzel kişiliklerinin kaldırılması anayasal açıdan mümkün müdür? 2012 yılında yerel idareler hakkında yapılan önemli kanun değişikliği ile84, öncesinde bir süre İstanbul ve Kocaeli illerinde denenen model yaşama geçirilerek, büyükşehir belediye idaresi kurulan il sayıları artırılmış (30 il), böylece bu illerde tüm ilçe belediyeleri büyükşehir belediyesinin ilçe belediyesi haline gelmiş; bu illerde il özel idareleri kaldırılarak büyükşehir belediye sınırları il coğrafi sınırlarına genişletilmiş ve yine aynı illerde tüm köy idarelerinin tüzel kişilikleri kaldırılarak buralar büyükşehir belediyelerinin mahalleleri yapılmıştır. Sözkonusu Kanun değişikliği, ülkenin en büyük 30 ilinde yerel idarelere ilişkin tüm önemli yetkileri büyükşehir belediyelerine vermek ve böylece büyük illerde ilçe belediyelerinin yetkilerini büyük ölçüde azaltmak ve buna ilaveten köy tüzelkişiliklerini kaldırmak suretiyle, hizmetlerin o yerde yaşayanlara en yakın konumdaki ve o yerde yaşayanlarca seçilen karar organlarınca kararlaştırılması ve yürütülmesi esasına dayanan yerinden yönetim anlayışıyla uyumlu görünmemektedir. Buna karşın, yerel idare birimlerinin fazla küçük ölçekte kalıp “atomize” olmasının kaynakların etkin kullanımı yönünden sorun doğurduğu da bir gerçektir85. Bu nedenle yerel hizmetlerin daha etkin sunumu için en optimal ölçek olan büyükşehir belediyesi ve sınırlarının il coğrafi sınır düzeyine genişletilmesinin kendi içinde tutarlı yönleri de bulunmaktadır ve bu olgu sonuçta hukukilik değil yerindelikle ilgili bir siyasi tercih sorunu gibi görünmektedir. Bununla birlikte, sözkonusu Kanun değişikliği iki noktadan Anayasaya uygunluk tartışmasını haketmektedir. İlki, Anayasanın 127. maddesinde “il” bazında mahalli idare birimi bulunması zorunlu görüldüğüne göre, büyük illerde (il sınırları içinde faaliyet gösteren) il özel idarelerinin kaldırılmasının Anayasanın bu hükmüne uygun olup olmadığı tartışmasıdır. İkincisi ise, yine Anayasanın 127. maddesinde mahalli idare birimi olarak “köy” idaresi kurulması zorunlu tutulduğuna göre, büyük illerin sınırları içindeki tüm köylerin tüzel kişiliklerinin kaldırılmasının anılan Anayasa hükmüne aykırılığı kuşkusudur. Anayasa Mahkemesi bahsi geçen değişiklikleri getiren Kanun hükümlerini esastan tartışmış ve Anayasaya aykırı görmemiştir86. Yüksek Mahkemenin bu sonuca varmasının temel dayanağı, yine aynı Anayasa hükmünde (m.127/3) bulunan, “büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri öngörülebileceğine” dair ifade çerçevesinde yerel idareler için siyasi tercih kapsamında bu tür kökten değişiklikler yapmanın kanun koyucunun takdir alanı içinde olduğu düşüncesidir. Gerçekten de Anayasanın 127. maddesinin 1. Fıkrasını, istisnasız tüm illerde mahalli idare birimi olarak “il özel idaresi” bulunmasının zorunlu olduğu şeklinde değil, her il bazında (tüm il sınırlarını kapsayan) mahalli idare birimi bulunması gerektiği şeklinde anlamak daha doğru göründüğünden, büyükşehir belediyesi ile sonuçta, büyük illerde de il sınırlarına kadar genişleyen bir “mahalli idare” birimi bulunmuş olacağından, bu noktadan bir Anayasaya aykırılık kanımızca da bulunmamaktadır87. Ne var ki büyük illerde köy tüzel kişiliklerinin kaldırılması noktasında hukuki durum kanımızca farklıdır. Anayasa açıkça köylerde mahalli idare birimi kurulmasını öngördüğüne ve mahalli idarelerin (devlet tüzel kişiliği dışında) ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olması da zorunlu olduğuna göre, büyük illerde tüm köylerin tüzel kişiliğinin kaldırılması Anayasanın anılan hükmüyle bağdaşmamaktadır. Anayasanın bu açık hükmü, metropollerde farklı yönetim biçimleri öngörülebileceğine dair Anayasa hükmüyle de bertaraf edilebilecek nitelikte değildir. Zira Anayasanın açık (sarih) hükmüyle zorunlu kılınan bir müessesenin diğer bir dolaylı hükmüyle bertaraf edilmesi hukuki yorum ilkeleriyle de bağdaşmaz. Kaldı ki metropollerde farklı yönetim biçimleri öngörülebilmesinin o yerlerde mutlaka köy tüzel kişiliklerinin tamamıyla ortadan kaldırılmasını gerektireceğine dair herhangi bir somut veri de bulunmamaktadır. Bu bağlamda Anayasa Mahkemesinin anılan kararında büyük illerde köy tüzel kişiliklerinin bütünüyle kaldırılmasına ilişkin kanun hükmünü Anayasaya aykırı bulmamış olması kanımızca isabetli değildir. Sonuçta 2012 yılında gerçekleştirilen önemli değişiklik sonrasında, yerel idarelerin pozitif hukukumuzda önem sırasına göre, büyükşehir belediyeleri, (diğer) belediyeler, il özel idareleri ve köy idareleri olarak sıralanması daha uygundur88.
|