T. C. İDari teşKİlati

4) Köyler

1924 yılında çıkarılan 442 sayılı Köy Kanunu ile düzenlenen köyler, yerel idarelerin en küçük birimidir. Kanuna göre nüfusu 2000’e kadar olan yerleşim yerleri (“yurtlar”) köy olarak tanımlanmış olup, her köye tüzel kişilik (“şahsı manevi”) tanınmıştır (m.7)¹¹⁷. Ancak nüfusu 150’nin altında kalan yerleşim yerlerine bu Kanun uygulanmayacağından, bu gibi yerler hukuken köy olarak nitelenemezler.

Öte yandan 2012 yılında yapılan yerel yönetim reformu kapsamında, büyükşehir belediyeleri bulunan en büyük 30 ilde köylerin tüzelkişilikleri kaldırılmış ve mahalleye dönüştürülmüşlerdir. Halen köy tüzelkişilikleri sadece en büyük 30 il dışında kalan (küçük) illerde mevcuttur. Anayasanın m.127/1 hükmü köylerde kamu tüzel kişiliğine sahip yerel idare kuruluşları bulunmasını özel bir hükümle zorunlu tuttuğundan, kanımızca 30 büyük ilde köy tüzelkişiliklerini kaldıran kanun hükmü Anayasanın bu hükmüne aykırıdır. Anayasanın aynı maddesindeki (m.127/2) “büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirilebileceğine” dair “genel” hüküm, kanaatimizce köyler için açık ve “özel” bir hükümle kamu tüzel kişiliği öngören ve köyleri özerk bir yerel idare kuruluşu olarak kurgulayan Anayasa hükmünü bertaraf edici nitelikte değildir. Ne var ki Anayasa Mahkemesi sözkonusu yasal düzenlemeyi Anayasaya aykırı bulmamıştır¹¹⁸.

Köy tüzel kişiliğinin organları, köy derneği, köy muhtarı ve ihtiyar meclisidir. Köyde yaşayan reşit tüm bireyler köy derneğinin doğal üyesidirler. Köy muhtarı ve ihtiyar meclisi köy derneği tarafından seçilir (m.20). Bu manada köy derneği ülkemizde doğrudan demokrasinin tek örneğidir.

İhtiyar meclisi¹¹⁹ köyle ilgili temel kararları alan makamdır. Ayrıca köy adına gayrimenkul satın alma ve köy işleri için köylüye “salma” salma yetkisine sahiptir.

Köy muhtarına ise Kanunda iki ayrı fonksiyon biçilmiş olup, bunlar “Devlet işleri” ve “Köy işleri” olarak gruplanmıştır. Muhtara “Devlet işleri” kapsamında verilen görevlere bakıldığında bunların köyde kamu düzenini sağlamaya yönelik tipik kolluk görevleri olduğu görülmektedir (m.36)¹²⁰. Muhtar bu yönüyle aslında köyde genel idari kolluk görevi yapan kolluk makamı konumundadır. Muhtarın “Köy işleri” kapsamındaki görevleri ise, köydeki yerel kamu hizmetlerinin yürütülmesi kapsamındaki görevlerdir.

Muhtarın köy idaresi hakkında aldığı kararlar kaymakam tarafından geçersiz kılınabilir (m.40). Ancak kaymakam muhtar yerine geçerek karar alamaz. Kaymakama verilen bu yetki tipik bir idari vesayet yetkisidir.

Ayrıca Kanuna göre (m.41), görevini yapmayan muhtara köyün il veya ilçe merkezine bağlı olmasına göre vali veya kaymakam yazılı ihtarda bulunabilir. Bu ihtarı da idari vesayet yetkisi niteliğinde görmek gerekir. İhtara rağmen görevini yapmamakta direnen muhtar ilgili (il veya ilçe) idare kurulu tarafından “görevden uzaklaştırılabilir”. Burada belirtilen görevden uzaklaştırmanın ne kadarlık bir süreyi ifade ettiği belirsiz olduğundan, Kanundaki bu hükmün gerek hukuk güvenliğini güvenceye alan anayasal hukuk devleti ilkesine, gerekse (belirsiz bir süre için görevden elçektirme öngördüğünden) seçilmiş yerel idare organlarının ancak yargı kararıyla görevden alınabileceğine dair Anayasa m.127/1 hükmüne aykırı olduğu söylenebilir.

2. 
   AKADEMİK İDARELER
   

Akademik idareler başlığı altında incelenen idareleri, YÖK ve Üniversiteler gibi Yükseköğretim Kurumları ile ÖSYM, TÜBİTAK, TÜBA ve Adli Tıp Kurumu gibi Bilimsel ve Teknik İdareler şeklinde iki ana kısımda incelemek gerekir.

1. 
   Yükseköğretim Kurumları
   

1. 
   Yükseköğretim Kurulu (YÖK)
   

YÖK, Ülkemizde yüksek öğretim hizmetlerini planlamak, politikalar belirlemede Hükümete ve Yasama’ya yardımcı olmak, idari ve mali yönden üniversiteler ve diğer yükseköğretim kurumlarını denetlemek üzere bizzat Anayasa ile kurulmuştur (m.131).

YÖK, Genel Kurul, Yürütme Kurulu, Yükseköğretim Denetleme Kurulu ve Üniversitelerarası Kurul (ÜAK)’tan oluşur.

Genel Kurul, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu ve ÜAK tarafından seçilen 7’şer üyeden oluşur ve YÖK’ün asli karar organıdır. Bakanlar Kurulu ve ÜAK tarafından seçilen üyeler de Cumhurbaşkanı’nın onayı ile atanırlar. YÖK Başkanı doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından atanır. Sürekli görev yapan bir kurul olmayıp, Yürütme Kurulu dışındaki üyeleri için bu görev, asıl görevleri yanında ilave görev niteliğindedir.

Yürütme Kurulu, Genel Kurul üyeleri arasından seçilen Başkan dahil 9 kişiden oluşur ve Yürütme Kurulu Üyeliği sürekli görev niteliğindedir.

Denetleme Kurulu ise YÖK Genel Kurulunca seçilen 5, Yargıtay, Danıştay ve Sayıştay tarafından önerilen birer ve Milli Eğitim Bakanı ve Genelkurmay Başkanı tarafından seçilen birer üyeden oluşur ve üyeler sürekli görev yapar. Başkanını YÖK Başkanı belirler.

ÜAK’a gelince, yükseköğretimle ilgili özellikle lisansüstü eğitim, bilimsel araştırma ve yayın esasları ve doçentlik konuları ile salt akademik konularda faaliyet göstermek üzere 2547 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Üyeleri tüm üniversite rektörleri ile her üniversiteden seçilen birer üyedir¹²¹. Başkanlığını ise üniversite rektörleri birer yıl süreyle ve sırayla yapmaktadırlar.

Her ne kadar Kanunda, Yükseköğretim Üst Kuruluşlarının Yükseköğretim Kurumu (YÖK) ile Üniversitelerarası Kurul (ÜAK)’dan oluştuğu belirtilerek (m.3), sanki ÜAK’ın YÖK’ten tamamen ayrı bir idari kurum olduğu izlenimi verilse de, ÜAK’ın YÖK dışında ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip olmaması ve görevleri ve faaliyetleri itibarıyla YÖK’ten ayrı düşünülmesinin mümkün olmaması nedeniyle YÖK bünyesinden bağımsız bir idari kurum olarak nitelenmesi mümkün olmamalıdır. Kaldı ki Anayasa, yükseköğretime ilişkin planlama, denetim, organizasyon ve karar alma yetkilerini münhasıran YÖK’e verdiğinden, ÜAK’nın kanunla dahi YÖK’ten bağımsız ve onun görevlerine ortak olan bir yükseköğretim üst kuruluşu olarak öngörülmesi hukuken mümkün görünmemektedir.

1981 yılında çıkarılan ve halen yürürlükteki 2547 sayılı Kanun ile YÖK’e verilen ayrıntılı görevlere bakıldığında, üniversiteler üzerinde idari vesayet makamı konumunu dahi açıkça aşan ve neredeyse hiyerarşik denetim ve gözetim yetkilerine yaklaşan otoriter bir kurum dizayn edildiğine tanık olunmaktadır¹²². Bu bağlamda YÖK’ün işlev ve misyonunda köklü bir revizyon ile, bilimsel ve idari özerkliğe sahip üniversiteler üzerinde istisnai ve genel denetim ve yönlendirme yapmakla yetinen ve bilimsel ve akademik kaliteyi artırma işleviyle ve göreviyle sınırlı bir üst kurul şeklinde yeniden dizayn edilmesi gereklidir. Ayrıca Genel Kurul’un üye sayısının azaltılarak daha etkin çalışmasının sağlanması ve Denetleme Kurulu’nun görevlerinde de ciddi bir sadeleştirmeye ve etkinleştirmeye gidilmesi yararlı olacaktır.

Öte yandan, ÜAK’ın mevcut yapısı, gerek üniversite sayısının çoğalmasıyla üye sayısının çok fazlalaşması, gerekse başkanlığını birer yıl rektörlerin sırayla yapmasının ciddi yönetim zaafiyeti oluşturması nedeniyle, faaliyetlerini etkin yürütmesini son derece güçleştirmektedir. Bu nedenle bütünüyle yeniden yapılandırılmasına ihtiyaç bulunmaktadır.

2. 
   Üniversiteler
   

Anayasanın 130. maddesinde üniversitelerin kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu, bilimsel özerkliklerinin bulunduğu, devlet tarafından kanunla kurulacakları, ancak vakıflar tarafından kazanç amacı gütmemek üzere kurulabilecek vakıf üniversitelerinin bunun istisnası olduğu, üniversitelerin rektörlerinin Cumhurbaşkanınca, dekanlarının ise YÖK tarafından belirleneceği açıkça öngörülmektedir.

2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu ise üniversitelerin yapılanmasını, öğretim üyelerinin kadro, atanma, yükselme, disiplin işleri ile öğrencilerin tabi oldukları temel kuralları düzenlemektedir.

Anayasa, rektörlerin Cumhurbaşkanınca seçileceği ve atanacağını belirtmekle birlikte, Kanun, Cumhurbaşkanının istediği kişiyi rektör seçmesine engel olmuş ve Devlet Başkanının bu yetkisini,devlet üniversitelerinde öğretim üyeleri tarafından seçilecek 6 aday arasından YÖK’ün bildirdiği 3 adaydan birini seçme olarak daraltmıştır. Demokratik bir seçim ve temsil esasına dayanmayan bu sistemin revize edilmesine ihtiyaç olup; üniversitelerde seçimin tutarlı olacağı en optimum akademik birim olan fakültelerde dekanların doğrudan öğretim üyeleri tarafından seçilip, rektörlerin ise dekanlar tarafından kendi aralarından seçilmesi ya da Anayasa değişikliği gerektirmeyen bir çözüm olarak, seçimle gelen dekanlar arasından Cumhurbaşkanınca atanması daha uygun bir seçenek olabilir.

Vakıf üniversitelerinde ise rektörler mevcut sistemde YÖK’ün onayı alınmak kaydıyla vakıf mütevelli heyeti tarafından seçilmekte olup, vakıf ve devlet üniversitesi ayırımı yapmaksızın rektörlerin Cumhurbaşkanınca seçilip atanacağına dair Anayasa hükümleri (m.104 ve m.130) karşısında bu uygulamanın hukuka uygunluğu tartışmaya açıktır.

Öğretim elemanları, yardımcı doçent, doçent ve profesörlerden oluşan öğretim üyeleri ile, araştırma görevlileri (asistanlar), öğretim görevlileri, okutmanlar ve uzmanlardan oluşan öğretim yardımcılarından oluşur.

Araştırma görevlileri (asistanlar) resmi olarak ders vermeye yetkili olmayıp, öğretim üyesi olarak yetişmek üzere lisansüstü eğitim (master ve doktora) yapan ve derslerde ve sınavlarda öğretim üyelerine yardımcı olan akademik personeldir.

Öğretim görevlileri ise kadrolu ve kadrosuz (dışarıdan) olarak iki farklı gruba ayrılmıştır. Kadrolu öğretim görevlileri, öğretim üyesi statüsünde olmamakla birlikte, lisansüstü akademik eğitime sahip olmasalar da bir alanda uygulamanın içinden gelerek özel bir uzmanlığa sahip olup ders verme yetkisine sahip ve üniversitelerde bu iş için açılmış daimi kadroya atananlardır. Kadrosuz (dışarıdan) öğretim görevlileri ise, üniversitede herhangi bir kadroya sahip olmayıp, özel bir uzmanlıkları gereği ve ihtiyaç nedeniyle ders saati başına ücret alarak üniversitelerde dışarıdan ders verenlerdir.

Öğretim üyeleri, üniversitelerde ders vermeye ve bilimsel araştırmaya yetkili, statülerinin hukuki güvenceye sahip olması nedeniyle bilimsel özerklikten tam olarak yararlanan asli öğretim elemanı kategorisini oluşturur.

Yardımcı doçentlik, doçentlik ve profesörlük şeklinde üç ayrı öğretim üyesi kadrosu ve unvanı vardır. Bu kadrolara atanmada Kanunda aranan asgari şartlara ilave olarak, her üniversitenin kendine göre asgari yayın ve bilimsel çalışma standartları (atama ilkeleri) öngörmesi mümkündür. Bir üniversitede doçentlik kadrosuna atanabilmek için, Üniversitelerarası Kurul (ÜAK) tarafından merkezi biçimde organize edilen ve bilimsel eserlerin değerlendirilmesi ve sözlü sınav (kollokyum) aşamalarından oluşan doçentlik sınavının başarılıp doçentlik unvanının alınmış olması gerekir. En az 5 yıl doçentlik yapmış öğretim üyeleri, o üniversitenin aradığı asgari bilimsel yayınları yapmış olmaları ve kadro açılması kaydıyla profesörlüğe yükseltilip atanabilir. Doçentlik veya profesörlük kadrolarına atanmış öğretim üyelerinin, öğretim üyeliği mesleğinden veya devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren ağır bir disiplin suçu işlemedikleri sürece, azami emeklilik yaşı olan 68 yaşına kadar görevlerine son verilmesi mümkün değildir. Kanunda akademik performansa yönelik makul ve somut denetim ölçütleri de öngörülmediğinden, bu tarz bir aşırı statü güvencesi, bilimsel araştırmalarda ve ders vermede akademik kaliteyi olumsuz etkileyebilmektedir.
Vakıf Üniversiteleri

Anayasanın yüksek öğretim kurumlarını düzenleyen 130. maddesine göre,

Kanunda gösterilen usul ve esaslara göre, kazanç amacına yönelik olmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin gözetim ve denetimine tabi yükseköğretim kurumları kurulabilir…

Vakıflar tarafından kurulan yükseköğretim kurumları, mali ve idari konuları dışındaki akademik çalışmaları, öğretim elemanlarının sağlanması ve güvenlik yönlerinden, Devlet eliyle kurulan yükseköğretim kurumları için Anayasada belirtilen hükümlere tabidir.

Bu bağlamda Anayasa, devlet üniversiteleri dışında üniversite kurmaya ancak vakıflara müsaade etmektedir. Vakıflar dışındaki herhangi bir özel hukuk tüzel kişisinin (örneğin şirketler, sendikalar, dernekler) üniversite kurması mümkün değildir.

Anayasa vakıf üniversitelerinin kamu tüzel kişiliğine sahip olduklarını öngörmemektedir. Ancak Anayasa Mahkemesi geçmişte vakıf üniversitelerinin kamu tüzel kişiliğinin anayasal bir zorunluluk olduğuna karar vermesi nedeniyle, 2547 sayılı YÖK Kanunu ile bunların kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu öngörülmüştür.

Anayasa, vakıf üniversitelerini sadece akademik konular, öğretim elemanları ve güvenlik yönlerinden devlet üniversitelerinin hukuki statüsüne soktuğuna göre, bunların sadece bu üç konuda kamu tüzel kişileri gibi hareket edecekleri ve bu üç konu dışında kalan her tür idari ve mali konuda özel hukuk tüzel kişilerinin hukuki statüsüne dahil oldukları söylenebilir.

Bu bağlamda vakıf üniversiteleri, tıpkı KİT’ler gibi, “çift kimlikli” tüzel kişilerdir. Kanunda sayılan üç husus yönünden kamu tüzel kişiliğine, bunlar dışında kalan faaliyetleri yönünden ise özel hukuk tüzel kişiliğine sahiptirler. Örneğin öğrencilerin disiplin işleri, sınıf geçme, mezun olma, curriculum (akademik müfredat), öğretim elemanlarının istihdamı, atanması, bilimsel özgürlükleri ve disiplin işleri gibi konularda kamu tüzel kişisi olarak hareket etmekteler ve idari işlem niteliğinde işlem tesis etmektedirler.

Danıştay örneğin vakıf üniversitelerinde çalışan öğretim elemanlarının atama işleminin sona erdirilmesi veya atamalarının yenilenmemesi işlemlerini veya rektörün görevine son verme işlemini idari işlem olarak görmekte ve bunlara açılan iptal davalarına bakmaktadır¹²³.

Vakıflarca kurulan üniversitelerde salt akademik konular dışında asli karar organı üniversite “mütevelli heyeti”dir. Rektörler ve dekanlar mütevelli heyet tarafından ve YÖK’ün onayı alınarak atanır. Vakıf üniversiteleri hukuken kazanç amacı güdemezler. Öğrencilerden aldıkları öğrenim ücretleri ve yurt, kafeterya işletmeciliği gibi diğer faaliyetlerinden elde ettikleri gelirlerin tamamını yine hemen üniversite faaliyetlerine harcamak zorundadırlar.

Üniversitenin herhangi bir nedenle tüzel kişiliği kaldırılsa ve üniversite, faaliyetleri son bulup tasfiye edilse veya kapatılsa bile, kurucu vakıf tarafından üniversiteye tahsis edilen malvarlığı ve diğer iktisadi kaynaklar kanunen hiçbir şekilde kurucu vakfa tekrar geri dönemez, devlete kalır. Böyle bir durumda vakıf üniversitesinin eğitim ve öğretim faaliyetleri “vasi” olarak belirlenen aynı ildeki bir devlet üniversitesi tarafından yürütülür.

Gerek mali kaynaklar yönünden yetersiz olup asgari bir fiziksel yüksek öğrenim ortamı ve ekipmanı sağlamaktan aciz olan, gerek yeterince öğretim elemanı sağlamayarak akademik kaliteden sürekli ödün veren, gerekse üniversite dışına dolaylı kaynak aktarımı yapan vakıf üniversitelerinin ciddi ve objektif biçimde idari yönden denetlenmesine ihtiyaç bulunmaktadır.

Danıştay bir kararında, öğrenim ücretini ödemeyen vakıf üniversitesi öğrencisinin kaydının yenilenmeyebileceğine, bu nedenle kaydının tamamen silinmesinin hukuka aykırı olduğuna hükmetmiştir¹²⁴.

2. 
   Bilimsel ve Teknik İdareler
   

1. 
   ÖSYM
   

Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi (ÖSYM), yükseköğrenim alanı ve kamu görevlerine girişte merkezi sınavları yürütmek, organize etmek ve merkezi yerleştirme faaliyetlerini yapmak üzere görevlendirilmiş bir kurumdur. Kamu tüzel kişiliğine sahip olup, YÖK’ün ilgili kuruluşudur. Öncesinde 2547sayılı YÖK Kanununda düzenlenmişken, 2011 yılında çıkarılan 6114 sayılı Kanun ile yapısı ve görevleri yeniden düzenlenmiştir.

ÖSYM Başkanı, YÖK’ün devlet üniversitelerindeki profesörler arasından belirlediği üç aday arasından müşterek kararname ile atanır. ÖSYM Yönetim Kurulu ise, Başkan ve Başkanın belirlediği üç başkan yardımcısı ile YÖK Genel Kurulu tarafından seçilen iki üye ve merkezi idareden iki bürokrattan oluşur.

ÖSYM, yükseköğrenime ve ayrıca kamu görevlerine girişte merkezi sınavları ve merkezi yerleştirmeleri bizzat yürüterek ve organize ederek, kanun önünde eşitlik ve fırsat eşitliği açısından uzun süredir Ülke için yaşamsal önemde bir misyon yerine getirmektedir. Her ne kadar merkezi test sınavı ve merkezden yerleştirme sistemi zaman zaman eleştirilse de, gerek kaliteli ve rağbet gören üniversitelere ve bölümlere kabul edilmede, gerekse kamu görevlerine alınmada kayırmacılığı ve nepotizmi¹²⁵ önlemek adına Kurumun merkezi sınav ve merkezi yerleştirme temeline dayanan mevcut faaliyetlerinin devamında çok yüksek kamu menfaati bulunduğu kuşkusuzdur. Ancak bu tespit, Kurumun organize ettiği merkezi sınavların soru ve sınav güvenliği¹²⁶ ile sınav organizasyonunda birtakım iyileştirmeler¹²⁷ yapmasına engel değildir.

2. 
   TÜBİTAK
   

Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK), 1963 yılında 278 sayılı Kanun tarafından bilimsel ve teknolojik konularda araştırma yapması amacıyla kurulmuş olup, kamu tüzel kişiliğine ve idari ve mali özerkliğe sahiptir. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın “ilgili kuruluşu”dur.

Karar organı 17 üyeden oluşan Bilim Kurulu’dur. Bilim Kurulu üyeleri, Bilim Kurulu, YÖK, TÜBA, TOBB ve Bakanlık¹²⁸ tarafından önerilen ikişer aday arasından Bakanın teklifi üzerine Başbakan tarafından atanır. Başkan müşterek kararname ile, başkan yardımcıları, başkanın “önerisi” ve bakanın “teklifi”¹²⁹ ile yine Başbakanca; genel sekreter ise başkanın teklifi üzerine bakan tarafından atanır.

Bilim ve teknoloji alanında Ülkenin ihtiyaç duyduğu araştırma ve geliştirme projelerinin teşvik, organize ve koordine edilmesinin son derece önemli olduğu tartışmasızdır. Bu kapsamda TÜBİTAK’a ciddi kamusal kaynaklar aktarılmaktadır. Yürüttüğü faaliyetin niteliği gereği Kurumun, siyasi etki ve baskılardan özellikle uzak tutularak idari yönden özerk biçimde faaliyet göstermesi zorunlu olmasına karşın, uzun süredir bu hususta başarı gösterilememiştir¹³⁰. Bu bağlamda Kanunda Kurumun idari ve mali yönden özerk olduğu ve kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu belirtilmesine karşın, Kurum Başkanının kendi başkan yardımcılarını hatta genel sekreterini dahi tek başına belirleyemeyip bu atamaları bile siyasi makamların (bakan ve başbakan) yapmasının öngörülmesi ayrıca manidardır.

3. 
   TÜBA
   

Türkiye Bilimler Akademisi (TÜBA), bilimsel araştırmaları ve bilim adamlığını özendirmek ve desteklemek üzere 1993 yılında 497 sayılı KHK ile kurulmuş, kamu tüzel kişiliği ile bilimsel, idari ve mali özerkliğe sahip bir kurumdur. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının “ilgili” kuruluşudur.

Bilimler Akademisi Üyeliği, asli üyelik, asosye üyelik ve şeref üyeliği olarak üç türlü olup, üyelere en yüksek devlet memuru maaşının yıllık tutarının üç katına kadar araştırma ödenek desteği sağlanabilmektedir.

Kurum, genel kurul, konsey ve başkanlıktan oluşur. Başkan, genel kurulca belirlenen üç aday arasından Başbakanca atanır.

Kurum’un görev alanı büyük ölçüde YÖK ve kısmen de TÜBİTAK ile yakından ilgili göründüğünden, ayrı bir kamu tüzel kişiliği olarak örgütlenmesi kamu kaynaklarının verimli kullanılması açısından gerekli görünmeyip, idari yönden YÖK veya TÜBİTAK’ın idari yapılanmasına dahil edilmeleri daha rasyonel görünmektedir.

Öte yandan, dünya uygulamalarında bu tür ulusal bilim akademisi üyeliği, bilim insanları için en yüksek prestij unvanı niteliğinde olup, “Akademi Üyeliği”ne kabul edilmek için dünya çapında veya en azından Ülke kamuoyunda genel kabul görmüş seçkin bilim insanı olmak gerekir. Bu şekildeki objektif bilimsel niteliklere sahip olmayanların sözkonusu üyeliklere seçilmesi öncelikle ulusal bilimler akademisinin ve dolayısıyla “Akademi Üyeliği” sıfatının prestijini zayıflatacaktır.

4. 
   Adli Tıp Kurumu
   

Adli Tıp Kurumu, mahkemelere ve savcılara tıbbi konularda bilirkişilik yapmak ve adli tıp uzmanlığı ve yan dal uzmanlığı eğitimi vermek üzere 1982 yılında özel bir kanunla (2659 sayılı Kanun) kurulmuştur.

Kurumun asli görevi olan yasal bilirkişilik görevi, ihtisas kurulları (6 adet) ve ihtisas daireleri (7 adet) tarafından yerine getirilir. Bu görevler, uzman ve akademisyenler tarafından ikinci görev olarak yürütülür. Ayrıca Adalet Bakanlığınca adli tıp grup başkanlıkları ve şube müdürlükleri kurulabilir.

Kurum Başkanı, başkan yardımcıları ve ihtisas kurulları başkan ve üyeleri Adalet Bakanının inhası üzerine müşterek kararname ile atanır. Kurumdaki üst düzey personel, Başkanın önerisi üzerine Adalet Bakanı tarafından, diğer personel ise Başkan tarafından atanır.

Kanunda Kurum’un Adalet Bakanlığına “bağlı” olduğu belirtilmiş olmakla beraber, kamu tüzel kişiliğine sahip olup olmadığı hususunda herhangi bir belirleme yapılmamıştır.

Kurumun temel görevlerinden olan gerek genel tıbbi bilirkişilik görevi ve gerekse adli tıp uzmanlığı eğitimi verme görevinin idari ve bilimsel açıdan tam bir özerkliği gerektirmesi tartışmasız olduğundan, Kurum’a kendi özel Kanununda açıkça kamu tüzel kişiliği ve idari ve bilimsel özerklik verilmemiş olması son derece hatalıdır. Nitekim adalete yardımcı olma görevi kapsamındaki genel tıbbi bilirkişilik görevinin gerek siyasi iktidara gerekse güç odaklarına karşı tam bir özerklik gerektirdiğinde kuşku bulunmayıp, sözkonusu özerkliğin idari açıdan en temel ve sine qua non unsurunun ise kamu tüzel kişiliğine sahip olmak olduğunda kuşku yoktur. Kaldı ki “bilirkişilik” kurumunun bağımsız ve tarafsız olması ve bu bağlamda yargılama faaliyetinin “mütemmim cüz’ü” niteliği, Adalet Bakanlığı da olsa bu Kurumun idari yönden “bağımlı” olması halinde büyük bir çelişki ortaya çıkarır.

Bu nedenle her ne kadar kanun koyucu bu Kuruma açıkça kamu tüzel kişiliği tanımamış olsa da, kanunla kendisine verilen görevlerin niteliği göz önünde tutulduğunda, zımnen kamu tüzel kişisi olarak kabul edilmesi daha uygun görünmektedir.

Bu noktada gerek Kanunda bu Kurumun Adalet Bakanlığına “bağlı” olduğunun belirtilmesi, gerekse üst düzey görevlilerinin atanması yetkisinin Adalet Bakanına verilmesi böyle bir “virtüel” kamu tüzel kişiliğine engel teşkil etmez.

Zira kanunlarımızda bir idari birimin merkezi idare veya başka bir idari birim ile olan idari “bağlantısını” ifade etmek adına kullanılan “bağlı”, “ilgili” veya “ilişkili” terimlerinden özellikle “bağlı” teriminin genellikle özensiz kullanıldığına tanık olunmaktadır¹³¹. Gerçekten de bu konuda “ilgili” ve “ilişkili” terimleri ile belli bir standart tutturulmuş olsa da ve bu terimlerle devlet tüzel kişiliğinden ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olan kurumlar ifade edilse de, “bağlı” terimi için maalesef bu türden bir standart tutturulamamıştır. Bu terim önceleri, daha çok ayrı kamu tüzel kişiliği bulunmayan idari birimler için kullanılmasına karşın, özellikle son dönemde açıkça ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olanlar için de zaman zaman bu terimin kullanıldığı ve gereksiz bir karmaşaya sebebiyet verildiği görülmektedir.

Öte yandan kamu tüzel kişilerinin kendi personelini atama yetkilerinin kendilerinde olması daha olağan bir uygulama olmakla beraber, bazı üst düzey görevlilerinin atama yetkisinin kanunla merkezi idareye (Bakanlar Kurulu veya bakanlık) verilmesi tek başına bu kurumların tüzel kişiliği ile bağdaşmayan bir husus değildir. İdarenin bütünlüğünü sağlamaya yönelik bu tür atama yetkileri kamu tüzel kişiliği özelliği ile mutlaka bağdaşmaz olmayıp, önemli olan bu tür üst düzey görevlere atananların keyfi biçimde görevden alınmalarının mümkün olmaması ve bu tür keyfi kararların hukukilik denetimine tabi olabilmesidir.

3. 
   BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER
   

Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar veya Üst Kurullar olarak da isimlendirilen Bağımsız İdari Otoriteler  (BİO), kamu tüzel kişiliğine sahip olan diğer idari kurumlara oranla çok daha fazla idari özerkliğe sahip olup, belli sektörlerde veya alanlarda düzenleme ve denetleme faaliyeti yürüten idari kurumlardır. Diğer bir ifadeyle, bu kurumları öteki kamu kurumlarından ayıran iki temel özellik, daha geniş bir özerkliğe sahip olmaları ve bizzat işletmecilik yapmayıp belli bir alanda salt düzenleme ve denetleme (regülasyon veya ekonomi kolluğu) faaliyeti icra etmeleridir.

İdari özerkliklerinin daha fazla olmasıyla kastedilen, kamu tüzel kişiliğine sahip olmaları ve böylece başka bir makamın izni veya onayı olmadan görev alanlarına yönelik serbestçe karar alabilmeleri ve hukuki tasarruflarda bulunabilmeleri ve buna ilaveten, üzerlerinde Merkezi İdare tarafından kullanılabilecek tipik idari denetim mekanizmalarının (idari vesayet) çok sınırlı olması ve bu bağlamda örneğin, karar organlarında bulunanların görev süreleri dolmadan görevden alınamamaları yönünde açık yasal güvencelerin bulunmasıdır. Zaten bu kurumların getirilmesinin temel amacı, enerji, telekom, banka ve finans piyasaları ve radyo-tv yayıncılığı gibi hassas belli sektör ve alanlarda siyasi iktidarın etkisinin minimuma indirilerek, kararların, siyasetin doğrudan etkisi dışında kalan ve teknik uzmanlığı ağır basan daha objektif kişilerce alınmasının sağlanması ve böylece o sektöre veya alanlara yatırım yapacak yerli veya yabancı girişimcilere güven verilebilmesidir.

Bizzat işletmecilik yapmayıp düzenleme ve denetleme (regülasyon veya ekonomi kolluğu) görevi icra etmeleri ise, özel teşebbüse açık ve ticari faaliyet niteliğinde olmakla beraber (bankacılık, radyo-tv yayıncılığı, sermaye piyasaları, tütün ve alkol üretimi ve pazarlaması, ekonomik kartelleşmeyi önleme, kamu alımları) ya da kamu hizmeti niteliği dolayısıyla (enerji, telekom) toplumsal yaşam için son derece hassas görülen bazı sektör ve alanlarda bir KİT gibi doğrudan hizmet sunmayıp, hizmet sunan işletmelerin faaliyetlerini düzenlemek (oyunun kurallarını belirlemek) ve denetlemektir (kurala uymayanları uymaya zorlamak). Örneğin EPDK, herhangi bir şekilde elektrik üretim, iletim veya dağıtım faaliyeti yapmamakta, bu faaliyetleri icra eden gerek özel sektör gerekse kamu şirketleri üzerinde regülasyon (düzenleme ve denetleme) faaliyeti yürütmektedir.

Bu bağlamda bu tür kurumların kullandıkları başlıca yetkiler, ikincil düzenlemeler yapmak (yönetmelik, tebliğ vs.), sektöre ilişkin tarife belirleme ya da onaylama gibi temel kararlar almak, o alanda faaliyette bulunmaya imkan veren tek yanlı idari izin niteliğinde lisans vermek ve kural ihlali yapanları idari bir araştırma ve soruşturma ile tespit ederek yaptırım uygulamaktır (idari tedbirler veya cezalar).

Ülkemizde bağımsız idari otoritelerin yapı ve organizasyonuna bakıldığında, hepsinin karar organı olarak (genellikle 7 veya 9 üyeden oluşan) bir “kurul” ile bu kurul önüne gelecek işlerin hazırlanması görevi gören“daireler” şeklinde örgütlenmiş ve esas olarak uzman ve uzman yardımcılarından oluşan diğer kurum birimlerinden oluştuğu¹³²; başkanın hem kurula hem de tüm kuruma başkanlık ettiği; kurul başkan ve üyelerinin –RTÜK hariç¹³³- (bazılarında ilgili bakanın veya diğer ilgili yerlerin gösterdiği adaylar arasından, bazılarında ise doğrudan) Bakanlar Kurulunca seçildiği, tekrar seçilmenin mümkün olduğu, dairelerde asli görevlerin merkezi yarışma sınavı ile alınan uzman ve uzman yardımcıları tarafından yürütüldüğü; mali denetimlerinin Sayıştay tarafından yapıldığı ve kurul kararlarına karşı idari yargıda dava açılabildiği görülmektedir. Ayrıca bu kurumların hepsinin kamu tüzel kişiliğine sahip olduğuna, kuruluş kanunlarında, “ilgili” veya “ilişkili¹³⁴” bakanlıklara yer verilmekle birlikte, tüzel kişiliğe ilaveten idari özerkliklerine özel vurgu yapan (hiçbir makam ve merci tarafından kendilerine emir ve talimat verilemeyeceği ve kararlarını serbestçe alacakları gibi) ve kurul üyelerinin bazı istisnai ve olağanüstü durumlar dışında görev süreleri bitmeden görevden alınamayacaklarına dair hükümler bulunduğuna tanık olunmaktadır.

Özellikle üye ve başkan seçimlerinde genellikle teknik uzmanlık ve liyakat ölçütünden ziyade, siyasete yakınlık ve itaat ölçütünün ağır basması bu kurumların özellikle de siyasi iktidara karşı belli bir mesafe koyabilmek suretiyle objektif ve yetkin karar almalarını uygulamada oldukça güçleştirmektedir. Ayrıca kurul başkan ve üyelerinin 6 veya 7 yıl gibi uzunca bir süre için seçilip tekrar seçilememesi yönünde bir yasal değişiklik tarafsız karar vermeyi teşvik edecektir. Zira tekrar seçilme beklentisi, siyasi açıdan objektif davranmayı güçleştirebilmektedir.

Öte yandan kurul başkan ve üyelerinin sadece siyasi iktidara karşı tarafsız ve bağımsız olmaları yeterli olmayıp, sektördeki güçlü firmalar tarafından “capture¹³⁵” edilememeleri de son derece önemlidir. Bunu sağlamak adına kurul üyeleri ve kurumdaki asli personelin maaş ve diğer özlük haklarının tatminkar düzeyde tutulması tavsiye edilebilir.

Diğer yandan, Anayasanın 123. maddesi uyarınca “idarenin bütünlüğünü” sağlamak adına, kamu tüzel kişiliğine sahip olsa da idare içindeki hiçbir kurumun minimum da olsa idari denetimden muaf olması hukuken mümkün değildir. Bu itibarla BİO’lar için her ne kadar merkezi idare ve dolayısıyla siyasi iktidar ile “idari vesayet” bağı oldukça gevşek de olsa, gerek kurul üyelerinin Bakanlar Kurulunca seçilmesi, gerek mali denetimlerinin Sayıştayca yapılması, gerekse ilgili veya “ilişkili” bakanlıklarca kurul başkan ve üyeleri için ceza soruşturmasına izin verme gibi belli idari yetkilerin kullanılması dikkate alındığında, anayasal bazda “idari bütünlüğün” asgari de olsa sağlandığı söylenebilir.

Bu bağlamda Anayasada BİO’lar hakkında açık bir hüküm bulunmaması¹³⁶ bu tür kurumların kurulmasının Anayasaya aykırı olduğu anlamına gelmez. Zira her idari kurum tipinin Anayasada belirtilmesi zorunlu olmayıp, ihtiyaç halinde kanunla da daha fazla idari özerkliğe sahip değişik idari kurum kategorilerinin öngörülmesine engel bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesinin yaklaşımı da aynı yöndedir¹³⁷. Bu noktada anayasal açıdan önemli olan, bu kurumlar üzerinde idarenin bütünlüğünü sağlamaya yarayan idari denetim mekanizmalarının asgari düzeyde de olsa öngörülmüş olmasıdır.

Bağımsız idari otoritelerin tipik örnekleri¹³⁸, Rekabet Kurumu (RK), Sermaye Piyasası Kurulu (SPK), Kamu İhale Kurumu (KİK), Radyo Televizyon Üst Kurulu (RTÜK), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK), Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) ve Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumudur (TAPDK). Ayrıca, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu (TİTCK) ve Şeker Kurumu ile son dönemde kurulan İnsan Hakları Kurumu ve Kamu Denetçiliği (Ombudsman)¹³⁹ de bu kapsamda görülebilir.

Bu kurumlardan bazılarında (İnsan Hakları Kurumu, Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu gibi) karar organı kurul üyeliklerinin tam zamanlı görev olmayıp genellikle kamu görevlilerinin asli görevleri yanında ikinci görev şeklinde olması bu kurumların idari özerklikleri açısından tereddüt doğursa da, tek başına objektif karar vermeyi olanaksız kılan bir faktör olarak görülmemelidir. Sonuçta bu kurumlara asıl özelliğini veren özellik, karar organı kurul üyelerinin teknik yönden o alanda özel uzmanlığa sahip ve aynı zamanda o alanda belli bir itibarı olan ve nitelikleriyle kendisini kanıtlamış kişilerden oluşmasıdır. Kurul üyeleri bu nitelikleri taşımayan BİO’ların idari özerkliklerinin sadece görünürde olacağında ve ilgili alandaki aktörlere ve paydaşlara güven telkin edemeyeceğinde kuşku yoktur.

4.