Abuz de poziţie dominantă

b. Ajutoarele regionale

Ajutoarele regionale ocupă un loc important în rândul ajutoarelor care pot fi autorizate în UE, ele făcând obiectul a două din cele cinci excepţii de la principiul incompatibilităţii ajutoarelor de stat care sunt prevăzute explicit de articolul 87:3 al Tratatului. Condiţiile de autorizare a ajutoarelor regionale sunt stabilite, în cea mai mare parte a lor, prin “Linii directoare” emise de Comisia Europeană în 1998 (Jurnalul Oficial C 74 din 10 martie 1998) şi amendate în 2000 (Jurnalul Oficial C 258 din 9 septembrie 2000). Fac obiectul unor reglementări diferite ajutoarele regionale, cu excepţia celor de operare, care sunt destinate IMM (cărora li se aplică Regulamentul nr.70/2001, examinat mai sus) şi ajutoarele de stat regionale acordate pentru proiectele mari de investiţii, care sunt reglementate separat, printr-un aşa-numit “Cadru multisectorial”.

Autorizarea ajutoarelor regionale se bazează, în principal, pe două teste de eligibilitate: cel geografic şi, respectiv, cel al intensităţii. Testul geografic urmăreşte să determine dacă regiunea unde este situat beneficiarul potenţial al ajutorului de stat se încadrează în condiţiile stipulate la punctele (a) şi (c) ale articolului mai sus citat. Punctul (a) se referă la situaţia regiunii date în raport cu situaţia pe ansamblul Comunităţii, pe când punctul (c) are în vedere situaţia unei regiuni în comparaţie cu restul ţării căreia îi aparţine. Criteriul de eligibilitate care trebuie satisfăcut în cazul (a) este ca regiunea respectivă să aibă un PIB/locuitor mai mic sau egal cu 75% din media comunitară.⁷⁰ În cazul (c), PIB/locuitor al regiunii trebuie să fie cu cel puţin 15% mai mic decât media naţională, sau şomajul structural să fie cu minimum 10% mai mare decât media naţională.
Testul intensităţii ajutorului acordat se aplică diferit, în funcţie de cazul avut în vedere. În regiunile cele mai dezavantajate (aşa-numitele “regiuni a”), intensitatea ajutorului nu poate depăşi 50% echivalent subvenţie netă (sau 65% în cazul regiunilor periferice), pe când în aşa-numitele “regiuni c” această intensitate nu trebuie să depăşească 30%, iar cel mai adesea trebuie să fie de maximum 20%.
În principiu, nu pot fi autorizate decât ajutoare destinate susţinerii unei “investiţii iniţiale” în capital fix sau creării de locuri de muncă. Ca regulă generală, “ajutoarele de operare”, care sunt menite să permită continuarea unor activităţi altminteri nerentabile sau necompetitive, prin reducerea cheltuielilor curente ale unei firme, nu pot fi autorizate nici în contextul ajutoarelor regionale. Doar în mod cu totul excepţional, şi cu condiţia ca ele să fie temporare şi degresive, ajutoarele regionale de operare pot fi admise, dar exclusiv în cazul zonelor cele mai dezavantajate (“regiuni a”). De asemenea, nu pot fi autorizate sub acoperirea de ajutoare regionale acele ajutoare destinate sectoarelor agricol, piscicol şi minier (extracţia cărbunelui), iar în sectoarele sensibile, unde există reguli speciale de autorizare a ajutoarelor de stat, ajutoarele regionale se supun condiţiilor (mai exigente) prevăzute de reglementările respective.
După o tentativă nereuşită de combinare într-un singur regulament a ajutoarelor regionale cu cele destinate IMM, Consiliul Concurenţei a emis recent (aprilie 2004), o nouă versiune, dedicată, a Regulamentului privind ajutorul de stat regional. Acesta preia în mod corect regulile comunitare relevante, chiar dacă putem remarca două mici scăpări, uşor corectabile de altfel.⁷¹ Regulamentul Consiliului Concurenţei nu preia însă şi regulile de modulare a intensităţii ajutorului regional, care sunt inutile de vreme ce întregul teritoriu naţional satisface criteriile de desemnare a sa drept “regiune a”, care beneficiază de o intensitate de 50% echivalent subvenţie netă, la care se pot adăuga, pentru IMM, alte 15 puncte procentuale. În aceste condiţii însă, devine redundantă menţinerea prevederii – aflate în Regulamentul Comisiei referitor la ajutorul de stat pentru IMM – potrivit căreia intensitatea netă a ajutorului regional pentru IMM nu poate depăşi 75%: această prevedere nu poate fi relevantă decât pentru zonele periferice din Uninuea Europeană, unde intensitatea netă permisă a ajutorului regional poate atinge 65% şi unde cumularea cu plafonul suplimentar acordat IMM riscă să depăşească intensitatea netă de 75%.
O reglementare specială, dedicată ajutoarelor regionale pentru investiţiile de mari dimensiuni, există începând cu 1998 sub numele de “cadru multisectorial”. Actuala sa versiune datează din 2002 (Jurnalul Oficial C 70 din 19 martie 2002) şi a intrat în vigoare în 2004, pentru o perioadă de 6 ani. Aplicarea unor reguli diferite pentru proiectele mari de investiţii a fost justificată prin trei mari consideraţii:

• 
  investiţiile mari au un mai mare potenţial de distorsionare a concurenţei;
  
• 
  investiţiile mari riscă în mai mică măsură să fie afectate de handicapuri care decurg din relativa subdezvoltare a regiunii⁷²;
  
• 
  investiţiile mari sunt mai mobile şi, de aceea, mai susceptibile să genereze concurenţă între statele gazdă pentru atragerea lor, cu corolarul amorsării unei spirale a promisiunilor de facilităţi fiscale.
  

În esenţă, “cadrul multisectorial” operează o reducere a intensităţilor permise ale ajutoarelor, pe măsura creşterii valorii investiţiei, astfel încât - pentru partea de investiţie care depăşeşte valoarea de 100 milioane EUR - intensitatea admisă este de doar 34% din plafonul maxim admis potrivit regulilor comune aplicabile ajutoarelor regionale. Sistemul de modulare este ceva mai complicat, fiind pe de alte parte prevăzută posibilitatea sporirii intensităţii admise dacă proiectul respectiv beneficiază de cofinanţare din fondurile structurale comunitare.

În actuala sa versiune, “cadrul multisectorial” pentru investiţiile mari se va aplica, după o perioadă de tranziţie, şi sectoarelor industriale sensibile. Pentru automobile, “cadrul” se aplică de la intrarea sa în vigoare dar, până la sfârşitul anului 2006, intensitatea maximă permisă este de numai 30% din plafonul regional normal. Fibrele sintetice vor fi acoperite de aceste reguli începând cu 2007, în vreme ce susţinerea investiţiilor mari în domeniul siderurgic şi al construcţiilor navale rămâne interzisă. Sunt, de asemenea, interzise ajutoarele acordate unui beneficiar care deţine (sau poate ajunge să deţină) o cotă de 25% din piaţa produsului respectiv sau unui proiect care creează o capacitate de producţie mai mare de 5% din piaţă.
Consiliul Concurenţei a preluat regulile privind ajutoarele regionale pentru proiectele mari de investiţii într-un mod original. În martie 2003 au fost emise două regulamente referitoare la acest domeniu. Unul din ele reprezintă preluarea “cadrului multisectorial” din 1998, care era încă în vigoare în 2003, iar celălalt - în legătură cu care se precizează aplicabilitatea sa începând de la 1 ianuarie 2004 - preia “cadrul multisectorial” nou. În ambele cazuri, armonizarea cu textele de referinţă este practic completă. O problemă de interpretare poate să apară însă din cauza unei ambiguităţi. Prevederea din “cadrul multisectorial” referitoare la neacceptarea de ajutoare pentru proiecte de investiţii care depăşesc anumite dimensiuni din punctul de vedere al cotei de piaţă nu specifică explicit dimensiunea acestei pieţe, deoaorece conţinutul său – ca şi nivelul la care este emis – indică precis că este vorba de piaţa comunitară. Absenţa unei precizări în acest sens în regulamentul românesc poate duce, ţinând seama de competenţele de reglementare ale Consiliului Concurenţei, la interpretarea că este vorba doar de piaţa românească, în care caz aria potenţială de proiecte beneficiare s-ar îngusta dramatic.
O mare parte din regulile comunitare care privesc ajutorul regional se referă la aspecte precum “harta” regiunilor eligibile pentru ajutor regional, coerenţa dintre acoperirea geografică a ajutoarelor acordate din surse naţionale şi repartizarea fondurilor structurale comunitare, ponderea populaţiei din fiecare stat membru care locuieşte în zone eligibile pentru acordarea de ajutoare regionale etc.
Preluarea acestor elemente de reglementare în România ar fi în mare măsură lipsită de obiect şi oricum irelevantă pentru o ţară al cărei întreg teritoriu este eligibil pentru acordarea de ajutoare regionale la, practic, intensitatea cea mai mare admisibilă, şi unde această situaţie nu are vreo perspectivă de schimbare până în momentul aderării, când regulile naţionale vor înceta să existe.

II.3. Punerea în aplicare a regulilor referitoare la acordarea ajutoarelor de stat

Acesta este domeniul în care, la toate statele candidate la aderare, s-au constatat cele mai multe carenţe, atât din punctul de vedere al transparenţei, cât şi din cel al eficacităţii acţiunii organismelor naţionale de control.
Acordarea ajutoarelor de stat prin acte cu putere de lege.

Principalul impediment în calea aplicării corespunzătoare a disciplinelor ajutoarelor de stat în România l-a constituit acordarea sistematică de ajutoare de stat prin acte normative cu putere de lege care, fiind ulterioare Legii ajutorului de stat, prevalează asupra dispoziţiilor acesteia. Or, potrivit practicii comunitare, un ajutor de stat este considerat a fi fost acordat nu doar în momentul în care el a fost efectiv primit de beneficiar ci şi atunci când au fost “conferite puteri care dau posibilitatea acordării ajutorului fără formalităţi suplimentare”. Din acest punct de vedere, în anumite cazuri chiar şi doar emiterea de acte normative care prevăd acordarea de ajutoare de stat trebuie privită ca ajutor de stat.
Noul text al legii privind ajutorul de stat conţine unele prevederi menite să reducă incidenţa cazurilor amintite mai sus. În atari situaţii, Consiliul Concurenţei este împuternicit să sesizeze autoritatea emitentă, care trebuie să ia o decizie, în termen de 10 zile, cu privire la suspendarea actului normativ respectiv. Nu este însă prevăzută explicit situaţia în care autoritatea respectivă refuză să accepte punctul de vedere al Consiliului, cu atât mai mult cu cât – în teorie cel puţin – cel mai frecvent va fi vorba de forul legislativ. În consecinţă, problema aplicării unui control eficient al acordării ajutoarelor de stat nu poate fi limitată la garanţii legale în acest sens, care nu pot fi date, deoarece nu se pot impune restricţii activităţii de legiferare, ci are o dimensiune politică inevitabilă: dorinţa de a manifesta reţinere în utilizarea prerogativelor de legiferare. Un element de incontestabil progres făcut în ultima perioadă ţine de prevederea explicită, în ordonanţele guvernamentale care conţin dispoziţii vizând acordarea unor ajutoare de stat, a obligativităţii ca acestea să fie compatibile cu regulile dedicate lor. Rămâne însă de văzut dacă şi Parlamentul va recurge în mod sistematic la această practică.
Transparenţa.

Urmărirea modului în care se aplică legislaţia referitoare la ajutoarele de stat este mult handicapată de informaţiile lacunare care sunt făcute disponibile public. Până la începutul anului 2004, nu a existat preocuparea de a informa în mod sistematic asupra deciziilor Consiliului Concurenţei în acest domeniu, astfel încât singura sursă de date o constituie rapoartele anuale ale acestei instituţii, care apar însă cu un anumit decalaj de timp faţă de perioada la care se referă. Pe baza informaţiilor furnizate de aceste documente, putem constata apariţia unei activităţi cu un anume grad de rigoare şi exhaustivitate în investigarea ajutoarelor de stat acordate abia cu începere din anul 2002. Primii doi ani de existenţă a Legii privind ajutorul de stat (2000 şi 2001) sunt reflectaţi doar prin decizii sporadice, în vreme ce cu privire la operaţiuni de mare anvergură lipsesc orice indicaţii care să ateste examinarea lor de către Consiliul Concurenţei. Strict cu titlu de exemplu, şi precizând că lista acestor cazuri este mai largă, se pot menţiona:

• 
  în 2000: OUG nr.205/2000, care permitea conversia în acţiuni a creanţelor bugetare şi în baza căreia PETROM şi-a anulat practic o datorie de circa 50 de milioane de dolari;
  
• 
  în 2001: restructurările de datorii bugetare ale CSR, decisă prin OUG, ca şi ale altor 5 întreprinderi, decise prin HG⁷³; OUG nr.62/2001 privind conversia în acţiuni a creanţelor statului (cu o valoare totală de circa 1,3 miliarde dolari) asupra unui număr de 28 de societăţi, între care Nuclearelectrica, Oltchim şi Romarm.
  

Încă şi mai important, tot din această perioadă datează câteva reglementări fiscale prin care s-au instituit scheme de ajutor de stat incompatibile cu acquis-ul:

• 
  Legea nr.134/2000 privind parcurile industriale, conţinând o lungă listă de facilităţi fiscale, culminând cu scutiri de TVA şi de la plata impozitului pe profitul reinvestit;
  
• 
  OUG nr.297/2000, prin care se reinstituiau reducerile de impozit pe profit acordate IMM;
  
• 
  Legea nr.332/2001 privind investiţiile cu impact semnificativ în economie, prin care anumite stimulente, inaccesibile tuturor contribuabililor corporativi, erau acordate acelor întreprinderi care realizau investiţii mai mari de 1 milion de dolari.
  

Practic, într-un interval de numai 12 luni (iulie 2000 - iulie 2001), scurse după începerea negocierilor de aderare, au fost introduse trei scheme de ajutor de stat incompatibile, la a căror adaptare cu exigenţele acquis-ului s-a pornit din nou abia în vara anului 2002, procesul fiind încă în curs de desfăşurare. Având în vedere rangul actelor normative prin care aceste măsuri au fost introduse, apare vădit că posibilităţile Consiliului Concurenţei de a-şi exercita funcţia de control al acordării ajutoarelor de stat au fost, practic, anulate. Remarcabil este însă faptul că, şi din punct de vedere strict economic, o asemenea abordare, prin care întâi se instituie facilităţi, care suscită anumite aşteptări din partea operatorilor economici, doar pentru a fi retrase ulterior, lasă foarte mult de dorit.

Chiar şi în 2002, când activitatea de control a Consiliului Concurenţei s-a intensificat considerabil, există cazuri foarte importante de ajutoare de stat cu privire la care nu am putut găsi - după examinarea informaţiilor detaliate furnizate de Raportul anual al Consiliului Concurenţei editat în 2003 - decizii de autorizare. Exemple în acest sens:

• 
  Legea nr.137/2002 privind accelerarea privatizării, care prevede posibilitatea aplicării unei întregi colecţii de măsuri pentru reducerea datoriilor către bugetul consolidat şi către furnizorii de utilităţi ale întreprinderilor privatizabile, măsuri care au un indubitabil caracter de ajutor de stat;
  
• 
  restructurarea unor datorii bugetare de circa 125 milioane EUR ale RAFO printr-o conversie în acţiuni, urmată de vânzarea acţiunilor rezultate la un preţ implicând un discont de 90%;
  
• 
  conversia în acţiuni ale unor datorii ale TAROM către două autorităţi de reglementare.
  

Toate exemplele date servesc scopuri pur ilustrative şi nu indică vreo prezumţie că ajutoarele de stat implicate ar fi fost interzise dacă autoritatea competentă ar fi deschis investigaţii cu privire la ele. Problema pe care ele o ilustrează însă este că “sita” Consiliului nu cerne încă suficient de mărunt, astfel încât operaţiuni foarte importante nu ajung să fie examinate.

Legea nr.603/2003 a introdus prevederi care păreau destinate să asigure o creştere considerabilă a transparenţei activtăţii de control al acordării ajutoarelor de stat. S-a introdus, astfel, obligaţia Consiliului Concurenţei de a asigura publicarea deciziilor luate în aplicarea legii. Pe această bază, deciziile în materie de ajutor de stat ale Consiliului au început să fie introduse sistematic pe pagina de Internet a instituţiei. Din păcate însă, detaliile cu privire la conţinutul operaţiunilor la care se referă sunt cvasi-inexistente, astfel încât nu se poate depista sistematic nici măcar în ce constă ajutorul de stat respectiv. Cu atât mai puţin este posibil să se obţină o imagine a măsurii în care ajutorul acordat este susceptibil a satisface obiectivul care i se atribuie, ca şi condiţiile pe care legislaţia secundară le cere îndeplinite. Pentru a da un singur exemplu, există 15 decizii favorabile pentru ajutoare destinate restructurării a tot atâtea întreprinderi, dar nu există nici măcar o menţiune referitoare la contraprestaţia acestor întreprinderi. Este de neconceput ca această “discreţie” să fie justificată prin prevederile din lege referitoare la “asigurarea protecţiei informaţiilor secret de stat sau a informaţiilor secret de serviciu”. Date mult mai detaliate privind situaţia întreprinderilor implicate şi a pieţei pe care operează sunt publicate sistematic de Consiliu în cazul autorizării operaţiunilor de concentrare economică. Or, ar fi absurd ca operaţiuni implicând exclusiv entităţi private să fie tratate mai puţin confidenţial decât cele implicând resurse ale statului. Cât priveşte utilizarea sintagmei “secrete de stat” în cuprinsul Legii ajutorului de stat, ea este vădit disproporţionată şi lipsită de obiect: nu se poate concepe, în mod raţional, o situaţie în care un operator care acţionează pe o piaţă deschisă concurenţei să poată beneficia de un avantaj faţă de concurenţii săi derivat dintr-o susţinere a cărei natură nu poate fi dezvăluită pentru că este “secret de stat”.
Aplicarea criteriului investitorului într-o economie de piaţă.

Examinarea operaţiunilor în care statul intervine direct pe piaţă sub diferite ipostaze ale “investitorului într-o economie de piaţă” (MEIP) scoate, de asemenea, în evidenţă numeroase cazuri în care caracterul de ajutor de stat al tranzacţiei este indubitabil, fără însă ca să existe indicii că ea a făcut obiectul examinării (şi, eventual, autorizării) Consiliului Concurenţei.

Practica cea mai vulnerabilă din punctul de vedere al criteriului MEIP este, din păcate, şi cea mai răspândită în România: conversia în acţiuni a creanţelor statului, dar şi - tot mai frecvent în ultimii doi ani - ale unor companii furnizoare de utilităţi publice aflate sub controlul direct al statului. “Inaugurarea” s-a făcut prin OUG nr.205/noiembrie 2000, care facea posibil acest exerciţiu la simpla dorinţă a debitorilor şi care - din cauza acestei sfere imense de cuprindere - a fost suspendată după numai trei luni de la emitere. De prevederile sale au reuşit însă să beneficieze unele întreprinderi foarte mari, cazul cel mai semnificativ fiind cel, deja amintit, al PETROM. În următorii doi ani, exerciţii similare au fost întreprinse doar în cazuri punctuale:

• 
  în 2001: SIDEX Galaţi (OUG nr.119/2001), RAFO Oneşti (OUG nr.177/2001); CS Reşiţa (OUG nr.172/2001); TAROM (OUG nr.173/2001);
  
• 
  în 2002: SIDEX Galaţi (OG nr.66/2002), SN Constanţa (OG nr.72/2002).
  

Începând din 2003, această formă de ajutor de stat a proliferat, fiind utilizată curent în cadrul tranzacţiilor de privatizare:

• 
  în baza OUG nr.8/2003, au fost emise trei Hotărâri ale Guvernului (nr.241/2003, nr.1249/2003 şi nr.592/2004) care prevedeau conversia în acţiuni a creanţelor deţinute de diferiţi furnizori de utilităţi asupra a 17 societăţi comerciale;
  
• 
  prin acte normative dedicate (OUG), s-a prevăzut conversia în acţiuni a creanţelor furnizorilor de utilităţi asupra unor mari societăţi în curs de privatizare: TRACTORUL Braşov, ROMAN Braşov, SIDERURGICA Hunedoara, TEPRO Iaşi ARO Câmpulung şi CS Reşiţa;
  
• 
  creanţe ale statului au fost convertite în acţiuni, tot prin Ordonanţe de Urgenţă, pentru alte societăţi: OLTCHIM Râmnicu Vâlcea, FORTUS Iaşi, UCM Reşiţa, RODIPET Bucureşti, COS Târgovişte, ISCT.
  

Exceptând cele patru întreprinderi siderurgice implicate (CSR, SIDERURGICA, COST şi ISCT), pentru nici unul din celelalte 25 de cazuri nu există indicii că operaţiunile respective ar fi făcut obiectul unei examinări a Consiliului Concurenţei. Or, afară de cazul în care era aplicabilă regula de minimis (ceea ce este extrem de improbabil), opinia Consiliului Concurenţei ar fi fost necesară, deoarece caracterul de ajutor de stat al acestor operaţiuni este incontestabil. În primul rând, deoarece conversia implică o reducere a gradului de preferinţă a creanţei deţinute de creditor. Apoi, în cazul creanţelor furnizorilor de utilităţi, aceştia sunt obligaţi să îşi vândă acţiunile dobândite în schimb la acelaşi preţ ca şi acţiunile vândute de stat, rezultând valori obţinute de câteva ori mai mici decât valoarea nominală a creanţelor. Din acest motiv, în majoritatea acestor cazuri, Guvernul a decis ulterior acoperirea diferenţelor negative astfel generate în bilanţul societăţilor furnizoare de utlităţi prin alocaţii nerambursabile provenite din încasările din privatizare.
În cazul conversiei creanţelor statului, mai apare şi un alt fenomen: randamentul puternic descrescător al acestor operaţiuni. Într-adevăr, în practic toate cazurile în care s-au operat asemenea conversii, statul era deja acţionarul larg majoritar al societăţii respective. Ca atare, majorările ulterioare de capital social se concretizează în câştiguri extrem de mici de cote procentuale la capitalul social al companiilor respective, în raport cu valoarea nominală a creanţelor avute.⁷⁴
De asemenea, statul a intervenit în calitate de împrumutător în câteva operaţiuni foarte importante:

 Acordarea de către APAPS, în baza OUG nr.8/2003, de împrumuturi unor societăţi din propriul portofoliu pentru a le permite să îşi plătească facturile la utilităţi. Au beneficiat de acest regim 11 societăţi comerciale, suma totală ridicându-se la peste 21 milioane EUR. De vreme ce erau acordate unor societăţi incapabile să îşi plătească propriul consum de utilităţi, indicând astfel o situaţie financiară extrem de precară, simpla acordare a acestor împrumuturi era o operaţiune de la care un investitor prudent s-ar fi abţinut. De asemenea, dobânda la aceste împrumuturi era stabilită la nivelul BUBOR, deci mai bună decât dobânda obtenabilă pe piaţă de clienţi nebancari. Ambele asemenea caracteristici stabilesc cu certitudine caracterul de ajutor de stat al măsurii în discuţie. În ce priveşte autorizarea ei, trebuie remarcat caracterul vădit de ajutor de funcţionare al acestor operaţiuni, ceea ce reduce probabilitatea autorizării lor în cazul în care ar fi fost examinate.

Acordarea de către Trezorerie, în baza HG nr.341/2004, a unui împrumut în valoare de circa 165 milioane EUR către SN Termoelectrica, cu scopul de a îi permite refinanţarea unei emisiuni de obligaţiuni emise în aprilie 2001, cu sprijinul unei garanţii suverane, trebuie privită ca un ajutor de stat. Practica Comisiei Europene este absolut elocventă în acest sens: “acordarea unui împrumut cu scopul de a preveni executarea unei garanţii acordate anterior – ceea ce, apparent, protejează resursele statului, constituind aşadar o decizie raţională din punct de vedere economic pentru stat – reprezintă totuşi un ajutor de stat”.⁷⁵ Nici cu privire la această tranzacţie nu există indicii referitoare la eventuala sa examinare şi autorizare de către Consiliu.
O problemă şi mai delicată o ridică prezenţa statului, ca şi a unor companii aflate indubitabil sub controlul statului, în calitate de creditor. Această problemă este cu atât mai delicată cu cât jurisprudenţa Curţii Europene statuează, aşa după cum s-a mai arătat, că şi simpla acceptare a acumulării de datorii poate constitui ajutor de stat. Or, datele făcute public în ultimul an de către Ministerul Finanţelor Publice relevă existenţa a sute de întreprinderi care acumulează sistematic mari datorii faţă de diferitele componente ale bugetului public consolidat (bugetul de stat, asigurări sociale de stat, asigurarea de şomaj, asigurări de sănătate). Concret, datele oficiale indică obligaţii de plată restante faţă de bugetul public consolidat în valoare de circa 3,4 miliarde EUR (136151 miliarde de lei) la data de 31 martie 2004. Tendinţa pare şi ea ascendentă: creanţele scadente şi neîncasate ale bugetului de stat se ridicau la 97000 miliarde lei la finele anului 2003, faţă de “numai” 69000 miliarde lei cu un an înainte. Datele ilustrând evoluţia în timp a fenomenului nu sunt însă foarte fiabile din cauza problemelor de comparabilitate pe care le generează ştergerile periodice de datorii: de pildă, în baza OUG nr.40/2002, între aprilie 2002 şi septembrie 2003 au fost acordate “înlesniri la plată” pentru suma de 31920 miliarde lei, care ar trebui să fie adăugată (măcar parţial) soldului creanţelor bugetare restante.
O situaţie similară se regăseşte la societăţile publice furnizoare de utilităţi: creanţe neîncasate de ordinul sutelor de milioane de EUR şi societăţi debitoare care, în mod sistematic, nu îşi achită obligaţiile de plată.
Operaţiunile relativ frecvente prin care se acordă garanţii suverane unor diferiţi operatori economici au şi ele vădite caracteristici ale ajutoarelor de stat. Începând cu anul 2000, au fost acordate garanţii, prin Hotărâri ale Guvernului dedicate, unui număr de 17 societăţi comerciale, în valoare totală de peste 1,8 miliarde dolari. În unele cazuri, garanţiile au servit procurării unor elemente de infrastructură aparţinând statului, ceea ce elimină posibilitatea existenţei unui ajutor de stat, dar în cele mai multe cazuri a fost vorba de operaţiuni comerciale.
Fiind vorba, cel mai frecvent, de acoperirea integrală a împrumuturilor care urmau să fie contractate, caracterul de ajutor de stat al operaţiunilor este prezumat. Majoritatea covârşitoare a sumelor garantate au fost destinată sprijinirii împrumuturilor contractate de furnizorii de utilităţi (electricitate, gaze naturale, transport feroviar), iar dacă ţinem seama de faptul că situaţia financiară fragilizată a acestor utilităţi reclama intervenţia autorităţilor, fără de care obţinerea împrumuturilor în condiţii normale de piaţă nu ar fi fost posibilă, avem un alt motiv puternic pentru a conchide că atari practici reprezintă ajutoare de stat.
Mai mult decât atât, garanţiile acordate de stat ajung să fie, în mod sistematic (şi cu extrem de rare excepţii), executate. Pentru a da un singur exemplu, nici unul din creditele, în valoare de mai multe sute de milioane de dolari, obţinute de TAROM cu ajutorul garanţiei statului nu a fost rambursat de această companie. Or, în asemenea condiţii, este vădit că beneficiarii garanţiilor nu ar fi capabili să le obţină singuri de pe piaţă.
Garanţiile acordate sistematic furnizorilor de utilităţi publice (Termoelectrica, Distrigaz) pot fi, eventual, considerate a nu constitui ajutor de stat, prin invocarea obligaţiei de serviciu public care incumbă acestor companii. Dacă însă aceasta este justificarea pentru a elimina caracterul de ajutor de stat al garanţiilor primite, ar trebui examinată din perspectiva regulilor ajutorului de stat furnizarea de către aceste întreprinderi de utilităţi către clienţi rău platnici, care este la originea problemelor de lichiditate pe care garanţiile suverane sunt chemate să le depăşească. Or, nu există indicii că asemenea investigaţii ar fi avut loc.
Mai trebuie menţionat şi faptul că, în cadrul UE, s-a cristalizat – mai ales pe cale jurisprudenţială – teza că ajutor de stat sub forma garanţiilor există şi în cazul acelor întreprinderi al căror statut prevede existenţa unei garanţii explicite a statului sau acoperirea automată a pierderilor de către stat.⁷⁶ Din această perspectivă, garanţia explicită şi nelimitată a statului pentru depunerile populaţiei la CEC constituie în mod incontestabil un ajutor de stat, chiar dacă este vorba de unul existent, formal exclus de sub imperiul prerogativelor de autorizare ale Consiliului Concurenţei. Reticenţa pronunţată manifestată faţă de “regularizarea” situaţiei CEC, de care nu este străină insistenţa conducerii băncii de a păstra statu quo-ul, riscă să aducă surprize neplăcute în contextul privatizării acestei instituţii, dat fiind că existenţa garanţiei respective (acordată gratuit) şi a corelativului său (neplata vreunei contribuţii către Fondul de Garantare a Depozitelor din sistemul bancar) pot fi considerate ajutoare de stat care avantajează noul proprietar, de unde posibilitatea de influenţare decisivă a condiţiilor tranzacţiei. Cu totul altfel s-ar fi pus problema dacă această anomalie ar fi fost abordată şi soluţionată din momentul în care incompatiblitatea sa cu buna practică internaţională, ca şi inevitabilitatea abandonării sale, au fost bine stabilite, adică în urmă cu circa 6-7 ani!
Acordarea de ajutoare interzise.

Analiza ajutoarelor de stat acordate în România scoate în evidenţă şi o frecvenţă deosebită a cazurilor în care se recurge la ajutoare interzise. Cea mai flagrantă situaţie de acest fel, remediată complet abia de la începutul acestui an, se referă la instituirea, în baza OUG nr.217/1999, începând de la 1 ianuarie 2000, a unui ajutor fiscal direct legat de performanţa la export, respectiv cota redusă de impozit pe profit aferent veniturilor din export. Această măsură se afla în incontestabilă opoziţie nu doar cu acquis-ul comunitar relevant, ci şi cu obligaţii contractuale explicite ale României, în vigoare în acel moment. Ca o supremă ironie, această măsură – cea mai gravă din punctul de vedere al ignorării angajamentelor internaţionale ale României în materia ajutoarelor de stat – a intrat în vigoare în aceeaşi zi cu Legea privind ajutorul de stat. Este adevărat însă, aşa cum am arătat anterior, că legea a fost prost întocmită în acest punct, stipulând doar “posibilitatea” interzicerii ajutoarelor condiţionate de performanţa la export, şi nu interzicerea lor fără drept de apel.
O altă situaţie care pare să implice, în mod sistematic, acordarea de ajutoare interzise se referă la facilităţi fiscale, ca şi la ştergerile sau reducerile de datorii bugetare pentru societăţi comerciale individuale, justificate ca ajutoare pentru dezvoltare regională. Cum aceste datorii provin din neplata sistematică a obligaţiilor bugetare (deci, evitarea unor cheltuieli care incumbă întreprinderilor în condiţii normale de desfăşurare a afacerilor), anularea lor trebuie privită ca ajutor de funcţionare (operare). Aceeaşi caracterizare se impune şi pentru multe din facilităţile fiscale acordate. Or, potrivit regulilor de acordare a ajutoarelor regionale, ajutorul de operare este, în mod normal, prohibit. El poate fi acordat doar în circumstanţe excepţionale. Dacă analizăm însă – pentru cazurile la care informaţia disponibilă public ne-a permis acest lucru – forma îmbrăcată de ajutoarele regionale autorizate de Consiliul Concurenţei în 2002 şi prima jumătate a lui 2004, constatăm că, în majoritatea cazurilor (36 din 46, adică 78%), ajutorul acordat are caracteristicile unui ajutor de operare. Cu alte cuvinte, excepţia tinde să se transforme în regulă.
Ajutoare compatibile.

În ceea ce priveşte ajutoarele care pot fi considerate compatibile, constatăm – pe baza examinării deciziilor emise de Consiliul Concurenţei în 2002 şi prima parte a lui 2004 – prevalenţa absolută a două tipuri de ajutoare: cele pentru (salvare-)restructurare şi cele regionale. Din 81 de decizii de autorizare emise în care se specifică obiectivul ajutorului de stat, 46 se referă la ajutoare regionale, iar alte 24 – la ajutoare pentru restructurare.

Ajutoarele pentru restructurare reprezintă aşadar forma larg precumpănitoare de “ajutoare orizontale” acordate în România, ceea ce face ca problema compatibilităţii acordării lor cu regulile comunitare să fie deosebit de importantă. În primul rând, trebuie menţionat că, în legătură cu multe din aceste ajutoare, respectarea principiului acordării “o dată pentru totdeauna” nu pare să satisfacă decât litera regulilor, nu şi spiritul lor. Foarte multe întreprinderi beneficiare de ajutoare notificate ca fiind de restructurare sunt, de fapt, vechi “clienţi” ai ajutoarelor de stat, începând cu finanţările directe efectuate de FPS în perioada 1993-97 pentru circa 2000 de întreprinderi din portofoliul său, cu sume totale echivalând cu cel puţin 0,7% din PIB, continuând cu finanţările din “Fondul special de dezvoltare aflat la dispoziţia Guvernului” constituit din încasările din privatizare, în 1997-98, iar apoi cu operaţiunile echivalente unor transferuri de la FPS către patru giganţi (agro)industriali în 1999: SIDEX, TRACTORUL, ROMAN şi COMTIM. În aceste condiţii, ajutoare “pentru restructurare” acordate acestor întreprinderi după 2000 pot fi considerate “nerepetabile” doar graţie ficţiunii că ceea ce s-a întâmplat anterior nu contează, chiar dacă adesea ele ilustrează un sindrom de neviabilitate patentă a întreprinderii în cauză.
În al doilea rând, regulile cer o contribuţie semnificativă din partea întreprinderii înseşi la suportarea costurilor pe care le presupune punerea în aplicare a planului de restructurare (a cărui existenţă şi realism iarăşi nu poate fi o certitudine în toate cazurile). Or, întreprinderi care necesită ca APAPS să le plătească facturile la utilităţi, iar bugetul asigurărilor de şomaj să finanţeze generoase plăţi compensatorii acordate muncitorilor disponibilizaţi (inclusiv, în anumite cazuri, pentru a acoperi obligaţii ale angajatorilor potrivit contractelor colective de muncă), nu pot fi considerate ca îndeplinind această condiţie.
Aplicarea laxă a regulilor de acordare a ajutoarelor pentru restructurare riscă să perpetueze reflexul de dependenţă din partea beneficiarilor, simultan cu uriaşa problemă de hazard moral concretizată în convingerea dobândită de alţi potenţiali beneficiari că sunt îndreptăţiţi la avantaje similare.
În ceea ce priveşte ajutoarele regionale, existenţa unor reguli compatibile cu acquis-ul nu garantează raţionalitatea acordării lor. Aceasta întrucât problema disparităţilor regionale se pune la două niveluri: cel comunitar şi, respectiv, cel naţional. În mod logic, având în vedere şi faptul că există fonduri comunitare (inclusiv, chiar dacă la niveluri mai mici, în faza de pre-aderare) pentru corectarea decalajelor internaţionale intra-comunitare, ajutoarele regionale din surse naţionale ar trebui să se concentreze asupra regiunilor cele mai sărace din România.
Dacă însă verificăm această ipoteză la nivelul anilor 2002 şi 2004 până în prezent (singurii pentru care am avut date complete referitoare la deciziile în materie de ajutoare de stat individuale emise de Consiliul Concurenţei) constatăm o mare dispersie a acestor ajutoare, care au avut ca destinaţii localităţi sau zone din 20 de judeţe. Mai mult, numeroase ajutoare individuale au fost acordate în zone care sunt mult mai prospere decât media naţională. Astfel, Bucureştiul a fost beneficiarul a 7 din cele 46 de decizii favorabile emise de Consiliul Concurenţei, iar judeţele Prahova şi Constanţa – a 3 şi, respectiv, 2 decizii. Se poate ajunge astfel la situaţia paradoxală în care unele ajutoare cu scop regional acordate din surse naţionale pot anula efectele altor ajutoare sau pot chiar să contribuie la mărirea decalajelor intra-naţionale. Grăitoare în acest sens este proliferarea iraţională a schemelor de facilităţi fiscale cu definiţie explicit regională (zone defavorizate, zone libere, parcuri industriale), care nu fac altceva decât să îşi anuleze reciproc efectele pozitive scontate în acelaşi timp în care se măreşte costul lor bugetar. În acest context este salutar faptul că, sub impulsul negocierilor de aderare (nu numai în cadrul Capitolului 6 – Concurenţă, ci şi în cel al Capitolului 10 – Impozitare), gama de facilităţi fiscale acordate prin toate aceste scheme a fost substanţial restrânsă în ultimii doi ani.
Rămâne însă fapul că ajutoare individuale cu justificare regională pot fi (şi chiar sunt, în practică) acordate din surse naţionale fără nici o restricţie cu privire la localizarea lor geografică pe cuprinsul ţării. În schimb, pentru fondurile de asistenţă pre-aderare au fost adoptate dispoziţii referitoare la concentrarea lor doar în anumite regiuni ale ţării.⁷⁷ Această situaţie este opusă celei logice, în care fondurile comunitare ar trebui să abordeze discrepanţele dintre România şi alte ţări membre, putând beneficia oricărei regiuni care satisface criteriile Articolului 87:3:a (adică tuturor regiunilor din România), pe când fondurile naţionale ar trebui concentrate doar asupra regiunilor mai puţin dezvoltate la scară naţională.
Trebuie admis însă că discrepanţele intra-naţionale nu sunt foarte pronunţate. Astfel, dacă analizăm cele opt “regiuni de dezvoltare” înfiinţate potrivit Legii nr.151/1998 din perspectiva nivelului PIB/locuitor constatăm o situaţie mai degrabă echilibrată: patru regiuni înregistrează un nivel al PIB per capita superior mediei naţionale, iar alte patru - un nivel inferior, diferenţele situîndu-se în intervalul de 2%-24%. Dacă s-ar aplica la nivelul României acelaşi raţionament ca cel urmat în UE pentru a defini regiunile cele mai dezavantajate (“regiunile a”), doar regiunea Nord-Est ar fi eligibilã pentru acordarea de ajutoare regionale din surse naţionale.
În orice caz, este profund anormal ca dintre ajutoarele cu destinaţie regională examinate de Consiliul Concurenţei în 2002 şi 2004, cea mai prosperă dintre regiunile de dezvoltare (Bucureşti-Ilfov, singura al cărei PIB/locuitor depăşeşte semnificativ - cu peste 15% - media naţională) să beneficieze de cele mai multe!
Această problemă nu este însă, în ultimă analiză, una de control al ajutoarelor de stat, ci una de politică regională. Teoretic, ea ar putea fi abordată prin modificări ale regulamentului privind ajutorul de stat regional care să restrângă accesul zonelor relativ bogate la ajutoarele acordate din surse naţionale, dar aceasta ar presupune îndepărtarea de la regulile comunitare (generând astfel riscul unor obiecţiuni, chiar dacă acestea ar fi nejustificate !). Mai mult însă, pentru a adopta măsuri care pot afecta existenţa unui foarte număr de oameni, este nevoie de o legitimitate şi un mandat pe care Consiliul Concurenţei nu le poate avea.
***

Aplicarea unei politici de control al acordării ajutoarelor de stat compatibilă cu cea din Uniunea Europeană depinde însă şi de filosofia economică prevalentă la nivelul autorităţilor, mai precis de gradul şi formele predilecte de intervenţie a statului în economie. Concluzii relevante din acest punct de vedere se pot obţine comparând rezultatele inventarelor ajutoarelor de stat acordate în UE şi România, documente care sunt întocmite sistematic, de mai bine de un deceniu, de Comisia Europeană şi, începând cu 1999, de Oficiul Concurenţei. Relevanţa informaţiilor conţinute de aceste documente trebuie însă relativizată în lumina faptului că nu există vreo garanţie a caracterului exhaustiv al inventarelor (chiar şi în UE este posibil ca obligaţiile de notificare să nu fie îndeplinite, astfel încât Comisia nu poate avea ştire de absolut toate ajutoarele de stat existente), dar şi pentru că – definiţia termenului de ajutor de stat comportând şi elemente de judecată discreţionară – nu poate exista o perfectă identitate de vederi cu privire la măsurile care trebuie incluse în inventarele respective.

Analiza comparativă ne arată, în primul rând, că intervenţia statului prin diferite tipuri de subvenţionare este semnificativ mai importantă, în termeni relativi, în România decât în Uniunea Europeană.