Abuz de poziţie dominantă
Yüklə 0,62 Mb.
|
- Bu səhifədəki naviqasiya:
- Ajutorul de stat pentru industria prelucrătoare
- Ajutor de stat: structura pe instrumente de acordare
- Ajutor de stat: structura pe obiective orizontale
- III. Probleme sensibile ale ajutoarelor de stat în contextul aderării României la UE III.1. Ajutorul de stat şi măsurile fiscale
- III.2. Ajutorul de stat şi privatizarea
Ajutorul de stat global (în % din PIB)
Surse : Oficiul Concurenţei, Raport privind ajutoarele de stat acordate în România în perioada 1996-2000 Oficiul Concurenţei, Raport privind ajutoarele de stat acordate în România în perioada 1999-2001 European Commission, Ninth Survey on State Aid in the EU, Brussels, 18.7.2001 European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003 Acest indicator trebuie interpretat cu prudenţă, şi neapărat în corelaţie cu alţi indicatori, deoarece comparabilitatea celor două situaţii este supusă unor influenţe distorsionante. Pe de-o parte, PIB-ul României este mult mai mic, ceea ce poate însemna că ajutoare de stat care trebuie să satisfacă anumite dimensiuni minime pentru a avea efectele dorite ajung să reprezinte mult mai mult raportat la PIB decât în UE. Pe de altă parte, cu cât PIB este mai mic, cu atât este de aşteptat ca el să fie sub presiunea unor cheltuieli sociale incompresibile şi – ţinând seama şi de faptul că finanţele publice redistribuie în România o cotă mai mică din PIB decât în ţările UE - disponibilitatea de resurse pentru ajutoare de stat ar trebui să fie mai mică. Într-o atare ipoteză, ponderea mare din PIB reprezentată de ajutoarele de stat poate avea semnificaţia unei gospodăriri a resurselor publice care nu ia suficient în considerare interesul cetăţenilor. Ajutorul de stat pentru industria prelucrătoare - în % din valoarea adăugată brută -
Surse : Oficiul Concurenţei, Raport privind ajutoarele de stat acordate în România în perioada 1996-2000 Oficiul Concurenţei, Raport privind ajutoarele de stat acordate în România în perioada 1999-2001 European Commission, Ninth Survey on State Aid in the EU, Brussels, 18.7.2001 European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003 Datele referitoare la nivelul de ansamblu al ajutorului de stat acordat în industria prelucrătoare relevă un decalaj şi mai mare între România şi UE decât cel existent ca ponderi din PIB, fapt care trebuie pus în primul rând pe seama nivelului extrem de ridicat al susţinerii acordate agriculturii în UE. O altă concluzie importantă, pe care o justifică datele din ambele tabele prezentate, este că - spre deosebire de UE, unde există o curbă clar descendentă a ajutorului de stat, pe care o cere şi “Strategia de la Lisabona”78 - în România o tendinţă similară nu s-a cristalizat încă. Diferenţieri importante, şi cu serioase implicaţii, se remarcă şi în privinţa instrumentelor de acordare a ajutoarelor de stat. Ajutor de stat: structura pe instrumente de acordare - în % -
Surse : Oficiul Concurenţei, Raport privind ajutoarele de stat acordate în România în perioada 1996-2000 Oficiul Concurenţei, Raport privind ajutoarele de stat acordate în România în perioada 1999-2001 European Commission, Seventh Survey on State Aid in the EU, Brussels, 30 March 1999 European Commission, Ninth Survey on State Aid in the EU, Brussels, 18.7.2001 European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003 Din acest punct de vedere, situaţia ajutoarelor de stat acordate în România nu prezintă nici o similitudine cu cea existentă în UE. Preponderenţa absolută o au în România măsuri care implică renunţarea la venituri cuvenite statului, în vreme ce finanţările bugetare directe (constant majoritare în UE) au o proporţie neglijabilă. Spre deosebire de acestea din urmă, renunţarea la venituri este mai puţin transparentă, deci mai susceptibilă de a genera activităţi de căutare a rentei şi chiar, în ultimă instanţă, corupţie. De asemenea, în rândul acestor măsuri se detaşează tot mai mult restructurările de datorii implicând reduceri substanţiale (şi mergând chiar până la ştergerea debitului), dar şi participările cu capital ale statului, a căror creştere spectaculoasă în 2001 se datorează tocmai trecerii pe scară largă la conversia în acţiuni a creanţelor statului. Or, aceste operaţiuni nu reprezintă altceva decât validarea ineficienţei trecute a întrepriderilor beneficiare. În ce priveşte structura ajutoarelor orizontale, datele relevă şi aici enorme diferenţe de abordare.
- în % -
Surse : Oficiul Concurenţei, Raport privind ajutoarele de stat acordate în România în perioada 1996-2000 Oficiul Concurenţei, Raport privind ajutoarele de stat acordate în România în perioada 1999-2001 European Commission, State Aid Scoreboard, Brussels, 18.7.2001 European Commission, State Aid Scoreboard. Spring 2003 update, Brussels, 30.4.2003 Constatăm, astfel, că ponderea ajutoarelor de stat acordate în România pentru obiective menite să corecteze imperfecţiunile pieţei este aproape neglijabilă. În schimb, prevalează ajutoarele pentru restructurare şi cele care urmăresc alte obiective, neprecizate. Această structură arată intenţia de a utiliza ajutoarele de stat nu ca un adjuvant al mecanismelor pieţei, care să îi completeze valenţele pozitive, ci ca un mijloc de contracarare a tendinţelor generate de manifestarea concurenţei pe piaţă. Opoziţia dintre intervenţiile consonante cu piaţa pe care le dezvăluie obiectivele ajutoarelor orizontale acordate în UE şi, respectiv, intervenţiile de blocare a ajustărilor din economie instigate de semnalele pieţei este, în ultimă analiză, cea mai preocupantă trăsătură a acordării ajutoarelor de stat în România, care depăşeşte cu mult semnificaţia unui simplu contratimp cu acquis-ul comunitar relevant şi interesează în mod direct criteriul economiei de piaţă funcţionale.
Ajutoarele fiscale reprezintă unul din cele mai sensibile domenii ale problematicii ajutoarelor de stat acordate în România, din cauza unei conjuncţii de factori. Pe de o parte, aşa-zisele „facilităţi fiscale” sunt mult mai utilizate decât în Uniunea Europeană, fenomen întâlnit şi în alte ţări est- şi central-europene şi care reflectă – în mod paradoxal – tocmai precaritatea relativă a resurselor bugetare în aceste ţări, care le limitează posibilitatea de a contribui cu alocaţii bugetare nerambursabile sau credite. Pe de altă parte, atitudinea Comisiei Europene faţă de ajutoarele fiscale nu este una favorabilă, ceea ce se explică prin aceea că majoritatea ajutoarelor fiscale sunt ajutoare de funcţionare, nefiind nici legate de un proiect anume, nici strict limitate în timp.79 Ajutoare de funcţionare sunt considerate acele ajutoare care reduc în mod direct cheltuielile de producţie suportate de beneficiarul lor şi, pe această bază, pot subvenţiona preţurile de vânzare, fără a fi asociate unui obiectiv precis şi, de regulă, fără vreo contraprestaţie din partea beneficiarului. Ele au deci dubla carenţă de a distorsiona foarte puternic concurenţa şi de a perpetua starea de necompetitivitate a beneficiarului. Abordarea de către Comisie a ajutoarelor de funcţionare este, de aceea, foarte exigentă. Acestea sunt, în mod normal, interzise indiferent de justificarea lor. Există foarte puţine excepţii de la această regulă. Ajutoare de operare pot fi acordate doar cu titlu de ajutor pentru restructurare, dar respectând condiţiile foarte stricte impuse acestor ajutoare; ca ajutoare de cercetare-dezvoltare, cu condiţia însă de a da posibilitatea calculării intensităţii ajutorului; şi, în cazuri precis delimitate, ca ajutoare pentru protecţia mediului. Rezultă, aşadar, că – exceptând cazuri cu totul speciale – ajutoarele fiscale nu sunt acceptate în cadrul pieţei interne a UE. Stimulentele fiscale pot lua numeroase forme, unele din ele greu de depistat din cauza complexităţii inerente sistemelor fiscale moderne, mai ales în contextul proliferării regulilor „anti-optimizare fiscală”. Cele mai vădite cazuri sunt cele ale scutirilor sau reducerilor de impozite, dar avantaje importante de ordin fiscal se pot obţine şi prin ajustarea bazei de impunere, prin deduceri fiscale suplimentare sau credite fiscale, ca şi prin manevrarea momentelor de înregistrare fiscală a veniturilor şi cheltuielilor (în sensul anticipării deducerilor – cazul amortizării accelerate – şi/sau al amânării înregistrării fiscale a veniturilor). Multe din regulile fiscale care stabilesc îndrituirea contribuabililor la aplicarea măsurilor de genul celor descrise mai sus sunt extrem de complexe şi lasă o mare libertate de interpretare autorităţilor fiscale. Practica în curs de cristalizare a Comisiei Europene este de a analiza – în scopul determinării existenţei unor ajutoare fiscale – şi modul în care autorităţile fiscale îşi exercită prerogativele discreţionare. Comisia consideră că, dacă exerciţiul acestor prerogative depăşeşte simpla administrare a veniturilor bugetare, interpretările adoptate se îndepărtează de la regulile fiscale generale, iar mecanismul de decizie este opac, este posibil să existe ajutoare de stat de ordin fiscal.80 Caracterul de ajutor de stat al măsurilor fiscale prezintă anumite particularităţi din perspectiva a două dintre criteriile pe care trebuie să le îndeplinească o măsură pentru a fi considerată ajutor de stat. Din punctul de vedere al afectării resurselor statului, acest criteriu este considerat îndeplinit dacă beneficiarul ajutorului ajunge să plătească drept impozit o sumă mai mică decât cea pe care trebui să o plătească în mod normal. Trebuie însă remarcat contra-argumentul, care a şi fost utilizat în fapt de unele state membre (e.g., Belgia şi Olanda), conform căreia nu poate fi considerată drept ajutor fiscal o măsură fiscală care contribuie la creşterea veniturilor bugetare graţie efectelor pozitive generate asupra activităţii economice şi, implicit, asupra lărgirii bazei de impunere. Opinia Comisiei Europene, care a fost până acum validată şi de practica CEJ, este că „faptul că o schemă de ajutor fiscal are un efect de ansamblu pozitiv asupra veniturilor bugetare nu este suficient pentru a exclude prezenţa resurselor statului”.81 Mai mult decât atât, s-a remarcat în mod pertinent de către unii autori că obiecţia bazată pe efectele global pozitive asupra încasărilor bugetare pe care le pot avea stimulentele fiscale echivalează, în fond, cu o „recunoaştere a faptului că activităţile economice respective sunt influenţate predominant de consideraţii fiscale, ceea ce este contrar spiritului competiţiei corecte şi pieţei comune”. [Hernandez Guerrero (2004), p.91] Din punctul de vedere al criteriului selectivităţii, măsurile fiscale comportă adesea raţionamente foarte complicate. Regula de bază este aceea că stimulentele fiscale care nu sunt general accesibile au caracterul de ajutor de stat. Accesibilitatea este considerată a fi generală atunci când orice întreprindere, care activează în orice sector, poate, cel puţin teoretic, să fie eligibilă (cu condiţia, eventual, de a satisface alte criterii de eligibilitate, de natură tehnică). Reduceri generale ale ratelor de impunere nu pot fi privite drept ajutoare fiscale şi, ca atare, nu fac obiectul politicii de concurenţă a UE, chiar dacă această problemă este foarte sensibilă şi cunoaşte o anumită accentuare a profilului său public în ultima perioadă. În schimb, diferenţieri ale ratelor de impunere favorizând anumite sectoare nu sunt acceptabile. Un bun exemplu îl constituie rata mai mică de impunere a profitului întreprinderilor din industria prelucrătoare în Irlanda, considerată de Comisie, în 1998, drept ajutor fiscal incompatibil. Faptul că unele întreprinderi ajung să beneficieze în practică de anumite măsuri fiscale mai mult decât altele nu reprezintă, în sine, un caz de ajutor de stat. Astfel, măsuri destinate a reduce contribuţiile sociale datorate de angajator nu sunt considerate selective, deşi ele au o influenţă pozitivă mult mai pronunţată asupra întreprinderilor cu mulţi angajaţi. Dificultăţile pornesc de la faptul că măsurile de ordin general pot avea, în fapt, destinatari bine precizaţi, ceea ce echivalează cu o selectivitate de facto. Măsurile selective depăşesc, aşadar, cadrul strict al facilităţilor acordate doar unor întreprinderi, pentru producţia doar a anumitor bunuri sau doar anumitor regiuni. Selectivitatea este considerată a fi prezentă în numeroase alte cazuri, precum măsurile aplicabile doar corporaţiilor transnaţionale, doar întreprinderilor care depăşesc o anumită dimensiune şi/sau doar companiilor înfiinţate după o anumită dată, dacă sunt excluse de la acest avantaj firmele deja existente. Acoperirea acestei selectivităţi de facto a fost extinsă şi pentru a include cazurile în care sunt favorizate anumite structuri de organizare corporativă, cum ar fi „activităţile financiare de grup” în Olanda sau „centrele de coordonare” în Belgia, ambele menite să atragă structurile de conducere a corporaţiilor transnaţionale pe propriul teritoriu. În această privinţă s-a făcut însă remarca în doctrină că abordarea nu este coerentă. De vreme ce ajutoarele fiscale pentru cercetare-dezvoltare sunt permise, deci favorizarea anumitor factori de producţie nu constituie selectivitate din perspectiva definiţiei ajutorului de stat, favorizarea activităţilor de management al corporaţiilor nu ar trebui nici ea să fie considerată ajutor de stat. [Schon (2000), p.100] O altă problemă dificilă ţine de aceea că, pentru a determina dacă o măsură este selectivă sau nu, trebuie să existe un etalon al „normalităţii”. Or, din raţiuni care ţin de suveranitatea fiscală şi de progresul extrem de limitat al armonizării fiscale (cu privire la impozitele directe) în cadrul UE, „conceptul de impozitare normală nu oferă obiectivitatea dorită, dat fiind că variază de la un stat membru la altul”. [Lubbig (2003), p.128] Faptul că etalonul „normalităţii” se găseşte la nivelul fiecărei ţări în parte are şi o altă implicaţie. Scheme de impozitare care sunt comparabile cu cele (admise) existente în alte state membre sau care sunt aplicate chiar cu scopul de a contracara concurenţa fiscală făcută de acestea din urmă pot fi respinse, deoarece „fiecare schemă trebuie evaluată în contextul sistemului fiscal al ţării respective”.82 De aici provine o altă mare problemă a operaţionalizării noţiunii de selectivitate în cazul ajutoarelor fiscale: aşa cum a statuat CEJ în mai multe rânduri, măsuri fiscale selective pot fi admise dacă decurg din „logica internă a sistemului de impunere”, adică dacă ele sunt indispensabile pentru funcţionarea şi eficacitatea sistemului respectiv. În baza acestei excepţii, pot fi exonerate de calificarea drept ajutor fiscal măsurile care prevăd un tratament special pentru anumite categorii de contribuabili, care răspunde problemelor lor specifice.83 Se aplică însă principiul proporţionalităţii pentru a evita abuzurile în recurgerea la asemenea excepţii. [Hernandez Guerrero (2004), p.92] Situaţia existentă în România din punctul de vedere al ajutoarelor fiscale este una aflată în curs de vădită ameliorare, ceea ce nu poate conduce la neglijarea faptului că, într-o primă fază, înscrisă în intervalul temporal octombrie 1998 - martie 2002, am asistat la o proliferare necontrolată şi economic profund iraţională de scheme fiscale incompatibile cu acquis-ul. În doar trei ani şi jumătate, România a reuşit performanţa de a introduce nu mai puţin de şase astfel de scheme. Debutul a fost făcut de aşa-numitele „zone defavorizate”, urmate de „întreprinderile mici şi mijlocii”, „parcurile industriale”, „porturile libere”, „investiţiile cu impact semnificativ în economie”şi, în fine, „parcurile ştiinţifice şi tehnologice”. În cursul aceluiaşi interval, şi-a făcut o episodică apariţie şi un alt act normativ, care acorda substanţiale facilităţi investiţiilor de peste 50 milioane dolari: emisă în mai 1999, Ordonanţa respectivă a fost suspendată şi, un an mai târziu, abrogată, după ce s-a aplicat însă în trei cazuri importante: RENAULT-DACIA, CONTINENTAL şi SOLECTRON. Acestei liste trebuie să i se adauge şi „zonele libere”, legiferate încă din 1992 de o manieră care exceda semnificativ caracteristicile consubstanţiale acestui concept, cu care acesta funcţionează în UE: restrângerea teritoriului vamal din punctul de vedere al aplicării taxelor vamale. Raţionalitatea economică a acestui „asortiment” de facilităţi era extrem de precară. Pe de-o parte, ele au fragilizat încasările bugetare, contribuind indirect la tergiversarea procesului de stabilizare economică. Pe de altă parte, ele şi-au anulat reciproc efectele într-o anumită măsură, deoarece esenţa avantajelor pe care aceste scheme le oferă ţine de tratamentul comparativ mai bun faţă de cei care nu beneficiază de ele. Or, dacă aceştia pot beneficia de alte scheme de facilităţi, dimensiunea acestui avantaj relativ se diminuează până la eventuala dispariţie. În atari condiţii, un rezultat similar s-ar putea obţine prin reducerea generală a nivelului de impozitare - demers perfect compatibil cu disciplina ajutoarelor de stat - care are, în plus, avantajul că nu este însoţit de distorsiunile generate de măsurile selective, prin activităţi de căutare a rentei (rent seeking) sau chiar fraudă directă. Impactul dizolvant al regimului zonelor defavorizate pentru piaţa zahărului din România este o bună ilustrare a externalităţilor negative pe care le comportă, suplimentar, aceste scheme de ajutoare fiscale. Natura facilităţilor fiscale oferite prin aceste scheme, durata de acordare, condiţiile de eligibilitate şi alte asemenea detalii tehnice au cunoscut unele variaţii în timp, inclusiv anterior mijlocului anului 2002, când a debutat procesul de „compatibilizare” a lor. Chiar şi la ora actuală rămân încă modificări legislative de făcut, de exemplu în ceea ce priveşte scutirile de TVA accesibile pentru unele furnituri efectuate în parcurile ştiinţifice şi tehnologice. Existenţa, chiar şi temporară, a unui număr atât de mare de scheme fiscale incompatibile nu a putut să nu lase urme chiar şi după abrogarea lor. Astfel, facilităţile acordate în zonele libere, zonele defavorizate, ca şi cele acordate anumitor investiţii de mari dimensiuni au fost - într-o primă fază - prelungite dincolo de momentul eliminării prevederilor care le-au dat naştere, ceea ce riscă să genereze dificultăţi în contextul aderării la Uniunea Europeană, mai ales dacă prelungirea depăşeşte şi acest moment. Din acest motiv, în ultima perioadă se remarcă un efort apreciabil de a elimina măsurile care pot suscita conflicte. Două legi importante au fost adoptate în acest sens în luna iunie 2004, care prevăd în esenţă că facilităţile ce vor fi acordate în continuare – în virtutea unor drepturi de anteroritate – întreprinderilor amplasate în zonele defavorizate şi în zonele libere vor trebui să satisfacă condiţiile de admisibilitate stabilite de Regulamentele Consiliului Concurenţei pentru ajutoarele de stat regionale şi cele pentru IMM. Rămâne însă o problemă faptul că facilităţile fiscale în discuţie trebuie tratate drept ajutoare de operare, care nu pot fi autorizate decât în mod excepţional, chiar şi atunci când sunt justificate prin considerente de dezvoltare regională şi susţinere a sectorului IMM. În consecinţă, prevederea din Legea nr.239/2004, care dă dreptul întreprinderilor stabilite în zonele defavorizate anterior eliminării stimulentelor fiscale să continue să aibă acces la ele pe perioada valabilităţii certificatului de investitor, cu simpla condiţie a nedepăşirii intensităţii maxime admise a ajutorului de stat regional, riscă să fie insuficientă pentru a asigura compatibilitatea cu acquis-ul. Numeroase voci s-au făcut auzite în ultimii ani, provenite atât din cercuri academice, cât mai ales din cercurile de afaceri, care au condamnat demersurile autorităţilor de eliminare graduală a facilităţilor fiscale incompatibile. Printre argumentele cel mai des folosite figurează cele că respectivele facilităţi „se plătesc singure” graţie lărgirii bazei de impunere şi, respectiv, că ajutoarele fiscale sunt larg răspândite şi alte ţări candidate la aderare. Cu privire la primul argument, trebuie reamintit că el nu este opozabil regulilor de determinare a existenţei ajutorului de stat. Dar şi mai important este faptul că nu există nici un fel de analiză empirică pentru a confirma teza avantajelor aduse de aceste facilităţi fiscale. Dimpotrivă, concluziile trase din funcţionarea zonelor defavorizate indică un număr relativ redus de locuri de muncă create (54000 persoane)84, un cost bugetar ridicat pentru fiecare loc de muncă (circa 1200 dolari în 2001), ca şi o evaziune fiscală de mari dimensiuni (circa 80 milionae dolari în 2002). Cât priveşte invocarea „exemplului” altor ţări din regiune, trebuie precizat că nu există vreo ţară care să fi promovat într-un mod mai haotic (şi, finalmente, lipsit de viziune) conceptul facilităţilor fiscale selective. Multe ţări nu au recurs la semenea măsuri decât într-un mod extrem de parcimonios: Bulgaria, Cehia, Estonia şi Lituania. Celelate ţări, care au făcut uz pe scară mai largă de aceste stimulente, le-au concentrat într-un număr limitat de scheme, referitoare de regulă la IMM şi la „zone economice speciale”. Nu există nici un caz în regiune în care să coexiste, cum a fost la un moment dat cazul în România, 7 scheme incompatibile diferite, din care 5 cu definiţie regională! Este, deci, absolut normal ca efortul de ajustare cerut României să fie comparativ mai mare decât cel aşteptat de la celelalte state candidate. III.2. Ajutorul de stat şi privatizarea Privatizările au devenit o practică mai răspândită în cadrul UE doar începând cu anii ’80. Deşi Tratatul CE (Articolul 295) menţionează în mod explicit absenţa unei preferinţe în favoarea vreunui tip de proprietate anume, privatizarea este privită în mod favorabil în anumite circumstanţe care au de-a face cu ajutoarele de stat. Astfel, în prima jumătate a anilor ’90 a fost explorată intens posibilitatea de a condiţiona acordarea de ajutoare pentru restructurare de privatizarea eventuală a întreprinderii beneficiare. [Bertero (2002), p.9] Ideea a fost abandonată din considerente de ordin juridic.. Privatizarea nu reprezintă însă doar o pârghie prin care ar putea fi limitată acordarea de ajutoare de stat ci, în anumite cazuri, poate deveni un vector purtător de ajutor de stat. Existenţa de ajutoare de stat asociate privatizării poate fi evidenţiată pe mai multe paliere. În primul rând, este vorba de modul în care se desfăşoară procedura de privatizare. Comisia Europeană şi-a precizat poziţia asupra acestui punct încă din 1993, în Raportul său anual, în care enumera elementele pe care trebuie să le întrunească o tranzacţie de privatizare pentru a nu suscita suspiciuni de existenţă a vreunui ajutor de stat:
Multe din aceste condiţii au fost, de altfel, formalizate printr-o comunicare a Comisiei (publicată în Jurnalul Oficial din 10 iulie 1997) referitoare la “elementele de ajutor de stat în vânzările de pământ şi clădiri de către autorităţile publice”. Potrivit acesteia, un ajutor de stat este reputat a nu fi prezent doar dacă are loc o procedură de licitaţie care:
Chiar dacă aceste reguli nu sunt direct aplicabile tranzacţiilor de privatizare, ele sunt importante pentru indicaţiile furnizate cu privire la accepţiunea dată de Comisie unor termeni susceptibili de interperetare (timpul suficient, caracterul necondiţionat etc). Indicii cu privire la atitudinea probabilă a Comisiei în cazul investigării elementelor de ajutor de stat asociate unor tranzacţii de privatizare pot fi furnizate şi de alte tipuri de tranzacţii. Este vorba de prezumţia de incompatibilitate cu prevederile în materie de ajutoare de stat ale Tratatului CE care apare în cazul achiziţiilor publice în cadrul cărora criteriile de eligibilitate sunt excesive şi diferenţiază nejustificat ofertanţii. [Bartosch (2002), p.572] Deşi unii autori interpretează aceste condiţii ca fiind obligatoriu de îndeplinit pentru ca privatizarea să nu fie considerată drept ajutor de stat, opinia larg majoritară este că statele membre au o mai largă marjă de manevră cu privire la modul în care pot vinde proprietatea publică, cu condiţia însă ca principiile care subîntind regulile enunţate mai sus să nu fie încălcate. Respectarea scrupuloasă a acestor reguli elimină însă obligaţia notificării privatizării înainte de concretizarea sa, în scopul de a-i fi evaluate implicaţiile din punctul de vedere al politicii de control al ajutorului de stat. În consecinţă, privatizările care nu satisfac condiţiile amintite sunt supuse investigării de către Comisie.85 În al doilea rând, privatizările pot implica ajutor de stat din cauza elementelor concesionale asociate lor - care pot lua forma unor infuzii de capital, anulării de datorii sau acordării de noi credite -, cu scopul de a face companiile privatizabile mai atractive. Abordarea actuală a Comisiei este de a prezuma că există elemente de ajutor de stat atunci când, “în absenţa unor facilităţi considerabile acordate de către vânzătorul public, tranzacţia nu ar putea avea loc”. [Bartosch (2002), p.555] Această abordare este o adaptare la circumstanţele particulare ale acestor tranzacţii a principiului “investitorului dintr-o economie de piaţă”. Concret, inexistenţa ajutorului de stat nu se poate constata decât dacă statul acţionează ca un investitor privat atunci când îşi vinde activele. Or, un acţionar tipic nu poate fi dispus, în cazul lichidării companiei al cărei capital îl deţine, să sufere o pierdere mai mare decât valoarea participaţiei sale. [D’Sa (1998), p.341] Ca atare, aşa-zisele vânzări “la preţ negativ”, în care privatizarea unei întreprinderi este mai oneroasă pentru stat decât lichidarea ei pur şi simplu, constituie în mod indubitabil un ajutor de stat şi, în consecinţă, trebuie notificată drept ajutor pentru restructurare.86 În fine, ajutor de stat asociat privatizării poate exista şi atunci când o terţă parte achiziţionează, ca urmare a unor proceduri de lichidare judiciară, fie integral, fie o parte substanţială dintr-o companie care a beneficiat în trecut de ajutoare de stat. În funcţie de factori precum preţul plătit pentru aceste active şi importanţa activelor achiziţionate de noul proprietar (inclusiv împrejurarea dacă acestea pot servi la continuarea activităţii desfăşurate pe piaţă de compania iniţială), o asemenea operaţiune poate fi considerată drept ajutor de stat: ea poate permite eludarea unor decizii de respingere/returnare a ajutorului de stat acordat întreprinderii iniţiale, prin schimbarea personalităţii juridice a beneficiarului ajutorului ilegal. În asemenea circumstanţe, Comisia consideră pe deplin justificată tratarea noului proprietar drept beneficiar al ajutorului iniţial, chiar dacă modalităţile concrete în care ar putea fi urmărite activele în discuţie nu sunt încă precis definite.87 Relevanţa acestor consideraţii pentru România este covârşitoare. Un mare număr de privatizări importante, inclusiv majoritatea celor efectuate în perioada recentă, întrunesc – în diferite proporţii şi combinaţii – caracteristici de genul celor descrise mai sus ca fiind indicii ale existenţei unor posibile ajutoare de stat. Până în prezent, Consiliul Concurenţei a tratat de o manieră oarecum unilaterală aceste privatizări, mărginindu-se să se pronunţe asupra compatibilităţii facilităţilor acordate, fără a investiga şi procedurile care au condus la tranzacţiile respective. Or, din acest punct de vedere, există numeroase semne de întrebare, mai cu seamă sub aspectul unor perioade extrem de scurte de depunere a ofertelor şi al unor criterii de precalificare extrem de capricioase şi lipsite de vreo raţionalitate economică convingătoare. Nu mai puţin adevărat este însă faptul că, pentru un stat aflat în situaţia de a privatiza mai multe mii de întreprinderi, aplicarea riguroasă a unor reguli comparabile cu cele comunitare ar avea un efect profund deprimant asupra unui proces crucial pentru îndeplinirea criteriului economic fundamental pentru aderare, cel al economiei de piaţă funcţionale. Ar trebui să existe, aşadar, o anumită flexibilitate în aprecierea elementelor de ajutor de stat implicate de procese de privatizare masivă. O bună perioadă de timp, s-a discutat chiar despre formalizarea acestei flexiblităţi prin întocmirea unor “îndrumări speciale” care să fie anexate “Regulilor de aplicare” ale prevederilor Acordului European referitoare la ajutorul de stat (adoptate de Consiliul de Asociere România-UE prin Decizia nr.4/2001). Aceste îndrumări s-ar fi referit la modul de apreciere a “compatibilităţii ajutoarelor destinate să combată probleme specifice ale tranziţiei către o economie de piaţă”. În cele din urmă, a fost aleasă o variantă mai facilă, constând din simpla menţionare – în cuprinsul Regulilor de aplicare – a posibilităţii “evaluării în comun” a problemelor ridicate de aplicarea acquis-ului comunitar în materie de ajutoare de stat. Prima soluţie ar fi fost net preferabilă din perspectiva siguranţei incomparabil superioare pe care ar fi conferit-o atât furnizorilor, cât şi beneficiarilor de ajutoare de stat. Trebuie însă menţionat că problemele legate de existenţa ajutoarelor de stat în cadrul tranzacţiilor de privatizare ar fi fost incomparabil mai mici dacă România nu ar fi avut în domeniul privatizării cea mai slabă performanţă dintre toate ţările candidate. Începerea rapidă a procesului ar fi permis, în primul rând, ca multe tranzacţii să fi împlinit termenul de prescripţie de 10 ani, care protejează împotriva oricărei investigaţii iniţiate de Comisia Europeană după momentul aderării. O privatizare mult mai rapidă ar fi evitat şi deteriorările dramatice ale situaţiei financiare a multor întreprinderi, reducând mult necesitatea acordării de ajutoare de stat pentru a le restabili o anumită atractivitate în ochii investitorilor. Iar întârzierile acumulate în peste un deceniu de tranziţie nu pot fi recuperate pe ultima sută de metri, prin reducerea la durate nerezonabile (de sub trei săptămâni în cazurile unor mari societăţi ca SIDERURGICA şi SNTR) a perioadelor de depunere a ofertelor de către potenţialii cumpărători. Neinternalizarea adevărului elementar că privatizarea însăşi este presupusă a rezolva problemele întreprinderilor supuse acestui proces, iar statul nu poate fi mai bine plasat pentru a şti ce este mai bine pentru o întreprindere decât investitorul care are o miză materială personală în performanţa acesteia, a determinat ataşarea frecventă la contractele de privatizare de condiţii privind necesarul de investiţii, menţinerea obiectului de activitate, obţinerea unei anumite ponderi a cifrei de afaceri din anume activităţi etc, condiţii a căror existenţă înfrânge prezumţia de inexistenţă a ajutorului de stat. În fine, o pasiune mai moderată pentru reglementarea de detaliu a condiţiilor privatizării ar fi evitat formularea de criterii de eligibilitate fie absurde, fie susceptibile de a discrimina între potenţialii ofertanţi. *** Momentul aderării la UE coincide, din punctul de vedere al politicii în materie de ajutoare de stat, cu transferul complet al competenţelor de control al acordării ajutoarelor de stat către Comisia Europeană. În mod normal, judecând după experienţele exinderilor succesive ale Comunităţii Europene din secolul trecut, aceasta ar presupune ca toate ajutoarele de stat acordate în statul candidat anterior accederii sale la Uniune să fie tratate drept “ajutoare existente”, cu privire la care Comisia Europeană are facultatea de a propune (şi, eventual, a dispune) orice ajustare considerată necesară sau chiar încetarea acestuia. În contextul aderării ţărilor ex-socialiste, această paradigmă a fost modificată. După unele păreri, aceasta reflectă temerea că “ţările est- şi central-europene ar putea utiliza ajutoare de stat pentru a sprijini industrii în declin şi a atrage investiţii străine, iar apoi, în chiar momentul aderării, vor argumenta că toate acele subvenţii reprezintă în mod automat ‘ajutor existent’, ceea ce le protejează împotriva unor eventuale dispoziţii de restituire”.88 Justificarea oficioasă a nevoii unei alte abordări este mai complexă şi, în ultimă instanţă, cam specioasă. S-a susţinut aşadar că situaţia noilor candidaţi nu era comparabilă cu cea a participanţilor la extinderea imediat anterioară (Austria, Finlanda şi Suedia) deoarece, deşi au fost ţinuţi să pună în aplicare o politică de control al ajutoarelor de stat conformă cu regulile de bază ale politicii comunitare în materie, aplicarea în practică a acestei politici nu a fost încredinţată unei autorităţi supranaţionale.89 Cele trei ţări susmenţionate, care au aderat în 1995, făceau parte anterior din Spaţiul Economic European, intrat în vigoare la 1 ianuarie 1994, şi care conţinea reguli de concurenţă identice cu regimul comunitar, a căror aplicare se făcea de către două autorităţi - Comisia Europeană şi, respectiv, “Autoritatea de Supraveghere AELS” (ESA) - potrivit unor reguli detaliate de repartizare a competenţelor jurisdicţionale. ESA este un organism independent înfiinţat de ţările AELS şi care, ca şi Comisia Europeană, are prerogative supranaţionale. Această argumentare este, totuşi, destul de şubredă. În primul rând, a susţine că prezenţa unei autorităţi supranaţionale este indispensabilă unei corecte aplicări a politicii în materie de ajutoare de stat, indiferent de cât de adecvate sunt regulile formale edictate în acest domeniu, este echivalent cu afirmaţia că regulile în materie de ajutoare de stat prevăzute de Acordurile Europene nu pot fi, de fapt, puse în aplicare. În al doilea rând, trebuie o mare bunăvoinţă pentru a accepta teza că prezenţa ESA reprezintă un element de o importanţă care justifică un tratament radical diferit al problematicii ajutoarelor de stat existente în cadrul celor două extinderi succesive, devreme ce această autoritate a funcţionat, pentru candidaţii primiţi în 1995, doar un singur an. Or, cu greu poate o asemenea perioadă să reprezinte un “istoric credibil”. Indiferent de rezervele care pot exista în această privinţă, soluţia adoptată de Tratatul de Aderare semnat în 2003 a fost aceea de a nu recunoaşte calitatea de ajutor existent decât în mod selectiv, şi anume:
În consecinţă, toate celelalte ajutoare urmează să fie tratate ca ajutoare nenotificate (deci, potenţial ilegale), ceea ce înseamnă nu doar că ele trebuie notificate imediat după aderare Comisiei Europene ci şi, lucru foarte complicat, că trebuie întreruptă acordarea lor până când Comisia le va fi autorizat (explicit sau prin procedura de neobiecţiune).90 Acest exerciţiu de recunoaştere selectivă a ajutoarelor existente în cazul aderării celor 10 candidaţi deveniţi membri în mai 2004 s-a concretizat, într-o primă fază, până la încheierea formală a negocierilor la sfârşitul anului 2002, în acceptarea de către Comisie a 222 măsuri, reprezentând circa 70% din totalul celor propuse, care au fost incluse în lista-anexă la Tratatul de aderare. Apoi, între începutul lui 2003 şi sfârşitul lui februarie 2004, Comisia a mai primit 228 de notificări de măsuri, din care a acceptat aproape 40%, restul aflându-se în curs de examinare la momentul intrării în vigoare a Tratatului.91 Diferenţa dintre ajutorul existent şi cel considerat ajutor nou, supus obligaţiei de notificare, mai cuprinde un aspect, potenţial generator de complicaţii mai mari. În vreme ce ajutoarele existente nu pot face obiectul vreunei măsuri retroactive, celelalte ajutoare - acordate anterior datei aderării şi neautorizate ulterior - sunt, tehnic vorbind, ajutoare ilegale, care pot da naştere obligaţiei de restituire. Or, această obligaţie se poate întinde pe o perioadă de până la 10 ani de acordare a ajutorului considerat incompatibil, putând genera astfel modificări dramatice ale situaţiei unor întreprinderi, cu atât mai mult cu cât posibilităţile de a eluda o decizie de restituire emisă de Comisie s-au restrâns mult în ultimii ani. Odată cu intrarea în vigoare a Regulamentului Consiliului CE nr.659/1999 a devenit practic imposibil să se recurgă la tactici dilatorii (precum apeluri succesive la instanţele naţionale şi comunitare) sau să se invoce imposibilitatea executării deciziei din considerente legale interne. Regulamentul, care este un act legislativ comunitar direct aplicabil pe teritoriul statelor membre, prevalează asupra normelor interne şi reclamă o acţiune “imediată şi efectivă” pentru ducerea la îndeplinire a deciziei.92 CEJ a întărit această obligaţie, cerând statului în cauză să adopte “comportamentul unui creditor privat” în aceste cazuri, mergând până la “executarea silită a activelor beneficiarului şi, la nevoie, punerea sa în lichidare”. [Fouquet (2004), p.120] Teoretic, există şi posibilitatea invocării “aşteptărilor legitime” ale beneficiarilor ajutoarelor de stat considerate, la mult timp după acordarea lor, a fi fost ilegale. În lumina jurisprudenţei CEJ, şansele de a obţine câştig de cauză cu acest argument sunt relativ limitate, în primul rând deoarece beneficiarii ajutorului de stat au obligaţia de a se asigura, înainte de a obţine ajutorul, că acesta a fost acordat în mod legal. [Rose d’Sa (1998), p.384] De asemenea, Curtea consideră că acest principiu nu poate fi invocat decât în circumstanţe excepţionale, respectiv dacă atitudinea instituţiilor comunitare a fost de asemenea natură încât să influenţeze conduita părţilor interesate. Iar Comisia Europeană a susţinut în mod constant, fără a fi cenzurată de CEJ, că simpla absenţă a unei acţiuni din partea sa nu poate reprezenta o atitudine care a indus în eroare părţile interesate. Existenţa prevederilor referitoare la ajutorul de stat din Acordurile Europene riscă, astfel, să limiteze drastic posibilitatea beneficiarilor de ajutoare de stat nedesemnate ca “existente” din noile ţări membre ale UE de a recurge cu succes la doctrina “aşteptărilor legitime”. În consecinţă, este de dorit obţinerea statutului de “ajutor existent” pentru cât mai multe ajutoare de stat acordate anterior aderării. BIBLIOGRAFIEAnestis, Paris, Howrey Simon Arnold : Developments in State aid: policy in the making, The European Antitrust Review 2004 Bartosch, Andreas: The Relationship Between Public Procurement and State Aid Surveillance – the Toughest Standard Applies?, Common Market Law Review, Vol.39, No.3, 2002 Bertero Elisabetta, Laura Rondi: Hardening a Soft Budget Constraint Through “Upward Devolution” to a Supranational Institution. The Case of Italian State-Owned Firms and the European Union, UNU WIDER Discussion Paper no.16, January 2002 Besley, Timothy, Paul Seabright: The effects and policy implications of state aids to industry: an economic analysis, Economic Policy no.28, April 1999 Cacciato, Giuseppe: Competition Laws and Politics: A Comparison of the EU and the USA, EU Center, University of Pittsburgh, European Policy Paper No.2, July 1996 Cini, Michelle: From Soft to Hard Law? Discretion and Rule-making in the Commission’s State Aid Regime, European University Institute, RSC 2000/35, 2000 Cini, Michelle: The soft law approach: Commission rule-making in the EU’s state aid regime, Journal of European Public Policy, 8:2, April 2001 Cremona, Marise: State Aid Control: Substance and Procedure in the Europe Agreements and the Stabilisation and Association Agreements, European Law Journal, Vol.9, No.3, July 2003 D’Sa, Rose M.: European Community Law on State Aid, Sweet&Maxwell, London, 1998 Ezrow, Lawrence: Exploring Decision-Making within State Aid Policy, Center for European Studies, University of North Carolina, February 1998 Fouquet, Thierry: Chronique des aides publiques, Revue du Marche commun et de l’UE, no.475, fevrier 2004 Ganoulis Iannis, Reiner Martin: State Aid Control in the EU – Rationale, Stylised Facts and Determining Factors, Intereconomics, Vol.36, No.6, November/December 2001 Hernandez Guerrero, Vanessa: Defining the Balance between Free Competition and Tax Sovereignty in EC and WTO law: The “due respect” to the General Tax System, German Law Journal, Vol.5, No.1, 2004 Lubbig, Thomas: L’application de l’article 87 du Traite de Romme aux aides fiscales: un coup d’Etat communautaire?, Revue du Marche commun et de l’UE, no.464, janvier 2003 Nanetti, Francesco, Giovanni Mameli: The creeping normative role of the EC Commission in the twin-track struggle against State aids and harmful tax competition, EC Tax Review 2002-4 Nicolaides, Phedon: Fiscal Aid in the EC. A Critical Review of Current Practice, World Competition, Vol.24, No.3, 2001
Yüklə 0,62 Mb. Dostları ilə paylaş:
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||