Amparo en revisióN 638/92

CUARTO.- Procede ahora emprender el estudio de los agravios aducidos por la parte recurrente, los que se analizan en forma conjunta dado que coinciden en aquellos argumentos con los que se combate el sobreseimiento decretado por el juzgador, fundado en que la quejosa no acredita, en el sumario de garantías, la afectación que en sus intereses jurídicamente tutelados sufre con los actos reclamados.
Se alega que el interés jurídico de la quejosa quedó demostrado en autos, con los recibos oficiales de pago del impuesto predial; con esto se demuestra, alega la recurrente, la propiedad que tiene la quejosa respecto de los inmuebles ubicados en el Municipio de Tijuana, quedando comprendidos dentro de la hipótesis normativa que los convierte en contribuyentes de ese impuesto.
El agravio reproducido es fundado; la quejosa allegó a los autos, en original, constancia expedida por el Subdirector de Catastro Municipal del Ayuntamiento de Tijuana, en la que se certifica "que el lote 5 manzana 31 de la colonia Libertad P/Baja se encuentra registrado con clave ML-31-005 a nombre de RAQUEL BENÍTEZ SANCHEZ, y es el mismo que en sentencia definitiva de fecha 07 de febrero de 1985 se considera como lote 1 de la manzana 29"; este oficio, junto con el recibo original de pago del impuesto predial, que se encuentra adherido en la hoja ciento once del expediente de amparo, en el que se consigna el pago del impuesto predial correspondiente al inmueble con clave catastral ML-031-005-1 constituye elementos de convicción que hacen presumir que la quejosa enteró el impuesto predial correspondiente al período del 1/91-6/91, ubicándose en la hipótesis de causación de la norma; lo anterior, aun cuando el nombre del contribuyente, consignado en el recibo, no sea el de la quejosa ya que la clave catastral de recibo coincide con la del inmueble adquirido por ésta, de conformidad con la constancia expedida por la autoridad catastral; en esa virtud, se acredita adecuadamente el interés jurídico para acudir al juicio de garantías, impugnando tanto la Ley de Ingresos del Municipio de Tijuana, para el año de mil novecientos noventa y uno, como la Tabla de Valores contenida en el Decreto número treinta y siete de la XIII Legislatura, publicados el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa, en el Periódico Oficial de la entidad; para arribar a la anterior conclusión es suficiente con constatar que se aportaron al procedimiento, tanto la certificación como el recibo referido, actualizándose una pretensión válida consistente en que los actos legislativos podrían atentar en contra de los derechos subjetivos públicos de la referida quejosa; luego si el recibo acredita el pago del tributo cuestionado y, además, que el entero se efectuó estando vigentes las normas impugnadas, se debe declarar probado el interés jurídico de la peticionaria de garantías.
En efecto, la recurrente, para acreditar su interés jurídico en el juicio de amparo, demostró que se encuentran dentro de los supuestos de causación de la norma, es decir, que en su carácter de poseedora o propietaria de un inmueble, ubicado en el Municipio de Tijuana, las disposiciones reclamadas le obligan al pago del impuesto predial calculado y determinado de conformidad con la reforma, lo que repercute en su estatus jurídico, asistiéndole una pretensión válida para que la ley sea sometida a un órgano de control constitucional.
Por otra parte, las consideraciones del juzgador de primer grado consistentes en que no se acreditó que el monto del impuesto fuese desproporcionado e inequitativo y que el predio de la quejosa se encuentra gravado con una mayor carga en relación con otros ubicados en la misma zona y con las mismas características no constituyen notas que deban concurrir, necesariamente, para dar viabilidad a la acción de garantías, sino que representan materia que ha de ser dilucidada al resolver el fondo del asunto; en efecto, para acreditar el interés jurídico en un procedimiento de garantías en que se reclama un acto legislativo, basta con que se acredite que el quejoso se encuentra obligado o inhibido por imperio de una norma; sin que se exija, adicionalmente, la prueba de su inconstitucionalidad al momento de pronunciarse sobre la procedencia de la acción.
Por tanto, el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, por lo que se refiere, exclusivamente, a la quejosa que acude a la revisión, no está ajustado a derecho.
Cabe agregar que la acción de amparo exige como presupuesto o condición esencial para su procedencia, entre otros requisitos, la existencia de un perjuicio que afecte a la persona o los derechos del promovente, pues de conformidad con lo dispuesto por el artículo 103 constitucional, quienes sufran una afectación en su persona o patrimonio, derivada de una ley o de un acto de autoridad que viole sus garantías individuales o implique una invasión de la soberanía federal por los Estados, o bien en la soberanía de éstos por la Federación, tiene facultad para intentar la acción reparadora ante los Tribunales de la Federación. Por otra parte, conforme al o dispuesto por el artículo 107, fracción I, de la Constitución Federal, el juicio de amparo procede siempre a instancia de parte agraviada, debiendo entenderse por perjuicio para los efectos del amparo, la lesión directa en los intereses jurídicos de una persona, o bien una ofensa, un daño, una afectación indebida derivada de una ley o de un acto de autoridad, que se hace a los derechos e intereses de una particular. En esa virtud, la procedencia del juicio de amparo en contra de una disposición general, debe referirse a la existencia de una parte agraviada, es decir, a la existencia de una afectación a los intereses jurídicos de un particular. Por todo lo anterior, debe decirse que una ley representa una situación jurídica abstracta que puede generar una situación jurídica concreta, una vez que es aplicada, en beneficio o en perjuicio de una o varias personas en relación con la formación, modificación o extinción de una relación de derecho. Por tanto, cuando una ley produce un acto jurídico que afecta a uno o varios individuos, en su persona o patrimonio, creando, modificando o extinguiendo en su perjuicio una situación jurídica, el juicio de amparo es procedente.
Sobre el particular esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sustentado las tesis de jurisprudencia números 2 y 98 visibles en las páginas 1 y 184, Primera Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación correspondiente a los años 1917-1988, que dicen:
"AGRAVIO, PARA JUSTIFICAR LA ACCIÓN DE AMPARO DEBE SER ACTUAL.- De los artículos 73, fracción V, y IV de la Ley de Amparo, se desprende que el agravio a su interés jurídico para ejercitar la acción constitucional, debe ser actual, por referirse a una situación que está causando perjuicio a la peticionaria, o que, por estar pronta a suceder seguramente se le causará".
"INTERÉS JURÍDICO. NECESIDAD DE ACREDITARLO EN EL AMPARO CONTRA LEYES.- A pesar de que al juicio de amparo pudiera llamársele el verdadero juicio popular, esto no significa que la acción de amparo para reclamar la inconstitucionalidad de leyes o actos, sea popular, toda vez que su ejercicio se encuentra limitado, en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 107 constitucional y por el artículo 4° de la Ley de Amparo, a instancia de parte agraviada, lo que significa que uno de los presupuestos indispensables para la procedencia de la acción sea la comprobación de interés jurídico del quejoso el cual no puede tenerse por acreditado por el sólo hecho de promoverse el juicio de garantías, en atención a que tal proceder sólo implica la pretensión de excitar al órgano jurisdiccional, lo que es distinto a demostrar que la Ley o el acto de la autoridad que se impugnan le obliga, lesionando sus derechos; así que no demostrándose que el quejoso se encuentre dentro de los supuestos procesales que regulan las leyes cuya constitucionalidad impugne, no se satisface ese requisito procesal consistente en acreditar el interés jurídico".
QUINTO.- Al no existir causas de improcedencia pendientes de estudio y habiendo resultado fundados los agravios que combaten el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, respecto de las autoridades responsables y actos reclamados por la quejosa Raquel Benitez Sánchez, con fundamento en la fracción III del artículo 91 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política, se procede al estudio de los conceptos de violación que se expresan.
En primer término, se analizará lo alegado por la quejosa en los puntos IV y V del segundo de sus conceptos de violación, respecto a la Ley de Ingresos cuestionada, no sin antes hacer la siguiente precisión:
Por regla general, la incorporación de un impuesto al régimen fiscal del Estado no depende propiamente de la Ley de Ingresos respectiva, sino que ésta solamente define las contribuciones que ha de percibir el fisco durante cierto período, de modo que es propiamente la ley fiscal especial la que define tanto la creación de la carga impositiva como los elementos constitutivos de la misma, de tal suerte que este Alto Tribunal ha considerado que para impugnar la Ley de Ingresos mediante el juicio de garantías es menester, por regla general, impugnar también la ley especial que crea el tributo contenido en aquélla, pues de no ser así, a nada práctico conduciría la concesión del amparo contra una ley fiscal si de cualquier modo la carga impositiva, a virtud de una ley distinta, sigue vigente; sin embargo, dicha regla general sufre excepción en los casos en que la citada Ley de Ingresos no se limite a contener un catálogo de los impuestos que deberán recaudarse durante determinado ejercicio fiscal sino, además, contenga reglas específicas para la aplicación del tributo que complementen a la ley que lo crea, supuesto en el cual es procedente la impugnación de la Ley de Ingresos con independencia de la impugnación de la ley tributaria que establece el impuesto, caso de excepción que se presenta en la especie, en que se impugna la Ley de Ingresos para el Municipio de Tijuana, Baja California, para el ejercicio fiscal del año de mil novecientos noventa y uno, por discutirse la mecánica establecida en ésta para el cobro del impuesto predial.
La precitada Ley de Ingresos, respecto al impuesto predial en cuestión, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 2°.- El impuesto predial se causará de acuerdo a lo que se establece en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y Ley de Hacienda Municipal, ambas del Estado de Baja California, de conformidad con la Tabla de Valores Catastrales Unitarios elaborada por la Comisión Municipal de Valuación de las Bases del Impuesto Predial, y aprobada por el Congreso del Estado para el Municipio de Tijuana, Baja California”. --- El monto del impuesto predial se determinará multiplicando el valor catastral unitario, por el número de metros cuadrados que corresponda a la superficie de cada predio, aplicándole las siguientes: --- Predios urbanos destinados total y exclusivamente para habitación de sus propietarios, sobre su valor…………………………………….…. 4.0 al millar.

Predios urbanos destinados total o parcialmente a fines distintos de los señalados en la fracción anterior sobre su valor…………….……. 5.5 al millar.

Predios ocupados por industria, que sean propiedad de la empresa industrial, sobre su valor catastral……………………………………. 4.0 al millar.

Predios urbanos no edificados, o con construcciones cuyo valor no llegue al 50% del valor del terreno, sobre su valor….…………………….……………… 8.0 al millar.

Predios urbanos destinados para su venta, propiedad de fraccionamientos debidamente autorizados y que cumplan con los reglamentos, que no hayan sido objeto de traslación de dominio, sobre su valor…………………………… 1.5 al millar.

Predios rústicos, sobre su valor …………………….…………………………. 5.5 al millar.

Predios de Beneficencia ……………….3.0 veces el salario mínimo diario vigente por año.

Predios sociales. ………………………… 4.0 al millar.

Tratándose de Predios de la Pequeña Propiedad, destinados a la Producción Agropecuaria pagarán de TRES A DIEZ VECES EL SALARIO MÍNIMO DIARIO VIGENTE, según la superficie del predio. --- Tratándose de Predios Ejidales que no estén destinados a la Explotación Agropecuaria y se encuentren dentro de las poblaciones así como los ubicados en las Zonas Urbanas de los Ejidos pagarán el impuesto de acuerdo con lo dispuesto en las fracciones I, II y III del presente artículo; y en base a lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley Federal de la Reforma Agraria. --- Tratándose de Predios Urbanos destinados para programas habitacionales con fines sociales, promovidos por institución oficial, pagarán el mínimo fijado por esta Ley. --- Por los Predios Urbanos ocupados por asentamientos irregulares, y se encuentren en proceso de regularización por organismo oficial, y sean destinados para vivienda, pagarán el mínimo establecido en esta Ley, previa ocupación favorable de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra en el Estado. --- "ARTÍCULO 3°.- La contribución por concepto del impuesto predial anual se regirá en base a la Tabla de Valores Catastrales Unitarios, aprobados por el Congreso del Estado, y no podrá ser menor a 3 VECES EL SALARIO MÍNIMO GENERAL DIARIO VIGENTE. --- El impuesto predial podrá cubrirse por anualidad en dos exhibiciones semestrales. La primera en los dos primeros meses del año y la segunda en los meses de mayo y junio".
Precisado lo anterior, se procede al estudio del referido concepto de violación, el que se estima infundado en atención a las siguientes consideraciones:
En cuanto a lo que se alega en el sentido de que el artículo 2º. de la Ley de Ingresos cuestionada propicia un trato injusto dado que únicamente toma en consideración las dimensiones del terreno, debe decirse que la quejosa incurre en una inexacta interpretación de la Ley de Ingresos Municipal. En efecto, el precepto cuestionado prevé que el monto del impuesto se determinará multiplicando el valor catastral unitario por el número por metros cuadrados que corresponda a la superficie de cada predio aplicando una tasa variable, dependiendo del destino que se dé al predio; así, si es habitacional la tasa será de 4.0 al millar si el predio es ocupado para fines distintos al habitacional, el 5.5 al millar, si es industrial el 4.0, si es baldío el 8.0, si es propiedad de fraccionadoras 1.5, rústicos 5.5, de beneficencia 3.0 y predios sociales 4.1. De lo anterior obtenemos que no únicamente se toman en consideración las dimensiones del terreno para el cálculo del impuesto, ya que a éste es menester asignarle un valor unitario dependiendo de su ubicación, del régimen a que está afecto o del destino que se le da y posteriormente se le aplica una tasa que varia dependiendo sí el predio es habitacional, industrial, baldío, rústico, de beneficencia, etc., por lo que la ley establece diversos criterios para fijar el tributo evitando que se dé un trato injusto a las características objetivas del inmueble, su destino y su ubicación. Por otra parte, aun cuando es inegable que el cuestionado artículo 2º. de la Ley de Ingresos para el Municipio de Tijuana establece beneficios en favor de los poseedores y propietarios de inmuebles destinados a programas habitacionales con fines sociales y de predios irregulares, facultando a la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra en el Estado para que emita opinión a fin de que paguen un monto menor del tributo, debe decirse que el precepto no establece un sistema inequitativo sino que da un tratamiento desigual a los desiguales, como se pasa a demostrar; los párrafos del precepto a que se alude, que tratan el tema debatido, a la letra dicen:
“Tratándose de predios urbanos destinados para programas habitacionales con fines sociales promovidos por Institución oficial, pagarán el mínimo fijado por esta ley. --- Por los predios urbanos ocupados por asentamientos irregulares, y que se encuentran en proceso de regularización por organismo oficial, y sean destinados para vivienda, pagarán el mínimo establecido en esta ley, previa opinión favorable de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra en el Estado.”
De lo anterior se sigue, que los sujetos comprendidos en la hipótesis normativa se encuentran en una situación diferente a la del resto de los contribuyentes del impuesto, por el uso y destino del inmueble objeto del tributo. Tal beneficio se otorga por razones económicas y sociales, lo que amerita que se les dé un tratamiento fiscal diferente. En apoyo a lo anterior cobra aplicabilidad, por analogía, la tesis del Pleno de la Suprema Corte e Justicia de la Nación, número P.LXI/93, visible a fojas 33 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, número 71, correspondiente al mes de noviembre de 1993, del siguiente tenor literal:
“PREDIAL. EL ARTICULO 20, FRACCION II, DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL NO ES INCONSTITUCIONAL AL OTORGAR DIVERSAS REDUCCIONES A LOS CAUSANTES QUE DESTINAN SUS INMUEBLES A USO HABITACIONAL, CON BASE EN FINES EXTRAFISCALES. El artículo 20, fracción II, de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, vigente en mil novecientos noventa, al conceder diversas reducciones a los contribuyentes que destinen sus inmuebles a uso habitacional con la finalidad, según la exposición de motivos, de otorgar un beneficio a dichos causantes, con base en la trascendencia que tienen esos bienes para los habitantes del Distrito Federal, no viola el artículo 31 constitucional, pues si bien es cierto que el propósito fundamental de los impuestos es el recaudatorio para sufragar el gasto público de la Federación, Estados y Municipios, ello no impide que el legislador al establecer las diversas reducciones tome en consideración, además, de manera accesoria o secundaria, algunas de las consecuencias que sobre la colectividad pueden tener esos porcentajes, a efecto de que sirvan de apoyo a la política social que el Estado tenga interés en impulsar o regular, mientras no se violen los principios constitucionales rectores de los tributos.”
La mecánica del sistema tributario cuestionado, toma en consideración un interés social y económico que amerita un tratamiento diferencial a determinados sujetos a quienes sus carencias y necesidades los hacen desiguales en relación con el resto de los contribuyentes, razón por la que a aquellos habitantes del Municipio de Tijuana, que por necesidad han ocupado predios de manera irregular o ejercido prácticas de “paracaidistas”, como señala la parte quejosa, y se han ubicado en zonas agrestes del Municipio, desprovistas de servicios, como sería la región denominada “cañones”, se les haya asignado un valor unitario por metro cuadrado igual a cero, sin que con ello se quebrante el principio de equidad tributaria dado que estos colonos se encuentran en situación diferente a la del resto de los contribuyentes del impuesto, atendiendo a su condición objetiva. Funda esta consideración, por analogía, la tesis del Tribunal Pleno número P.XLIII/93, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación número 67, correspondiente al mes de julio de 1993, del siguiente tenor:
“PREDIAL. LAS EXENCIONES ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 23 DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, VIGENTE A PARTIR DE 1990, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 28 CONSTITUCIONAL.- El precepto legal citado no contraviene el contenido del artículo 28 constitucional al determinar, de manera general y abstracta, exentar del pago del impuesto predial a los propietarios o poseedores de los inmuebles que ahí se describen, pues tal beneficio no se otorga en favor de personas determinadas particularmente, sino para categorías indeterminadas de sujetos en razón de las características de uso o destino de los inmuebles del impuesto o en virtud de la situación objetiva que refleja intereses sociales o económicos de los sujetos exentos que los diferencian del resto de los contribuyentes y que amerita que se les dé un tratamiento fiscal diferente”.
Acorde con lo anterior deberá negarse el amparo solicitado por cuanto hace a la indicada Ley de Ingresos.
SEXTO.- En el segundo concepto de violación la quejosa alega que el decreto impugnado es contrario a la garantía de legalidad, por cuanto la Tabla de Valores ahí contenida rompe la exigencia de la proporcionalidad en la determinación del monto del impuesto predial a pagar, ya que toma en cuenta valores comerciales y no reales, lo que amenaza con dar como resultado un impuesto ruinoso y confiscatorio. Esta forma de valuación en concepto de la quejosa, no toma en consideración la depreciación en el valor de los inmuebles, agregando que con la tabla de valores catastrales unitarios se da un trato desigual e inquisitorio a los contribuyentes, pues sólo se determinaron valores por zonas únicamente para la superficie de los terrenos pero se dejaron, de determinar los valores para las construcciones que se encuentran edificadas en los terrenos, para el cálculo del impuesto predial, con lo que resulta un trato injusto para los contribuyentes del impuesto, porque simplemente se valúan de un mismo modo todos los terrenos ubicados en una misma zona, sin tomar en consideración el valor de la construcción, los metros cuadrados de ésta, su tipo y calidad, de lo que se desprende que no se cobra el impuesto en razón de lo que cada quien tiene y, por eso, conforme a su capacidad contributiva; que con esta regla se favorece a quienes, debiendo pagar más, pagarán lo mismo que otros con un predio de las mismas dimensiones no obstante que su construcción vale más que la de éstos.
El concepto de violación resumido en el párrafo que antecede es, en esencia, fundado y suficiente para otorgar la protección constitucional, por lo siguiente:
El artículo 31, fracción IV de la Constitución Federal, dispone que son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

En relación con los temas de proporcionalidad y equidad, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, en la tesis jurisprudencial visible en la página 144 del tomo 199-204 del Semanario Judicial de la Federación, Pleno, Séptima Época, sostuvo lo que a continuación se transcribe:

"IMPUESTOS, PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE LOS.- El artículo 31, fracción IV de la Constitución, establece los principios de proporcionalidad y equidad en los tributos. La proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades y rendimientos. Conforme a este principio los gravámenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad económica de cada sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma cualitativamente superior a los de medianos y reducidos recursos. El cumplimiento de este principio se realiza a través de tarifas progresivas, pues mediante ellas se consigue que cubran un impuesto en monto superior los contribuyentes de más elevados recursos y uno inferior los de menores ingresos, estableciéndose, además, una diferencia congruente entre los diversos niveles de ingresos. Expresado en otros términos, la proporcionalidad se encuentra vinculada con la capacidad económica de los contribuyentes que debe ser gravada diferencialmente conforme a tarifas progresivas, para que en cada caso el impacto sea distinto no sólo en cantidad sino en lo tocante al mayor o menor sacrificio, reflejado cualitativamente en la disminución patrimonial que proceda, y que debe encontrarse en proporción a los ingresos obtenidos. El principio de equidad radica medularmente en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos gravables, deducciones permitidas, plazos de pago, etc., debiendo únicamente variar las tarifas tributarias aplicables de acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente, para respetar el principio de proporcionalidad antes mencionado. La equidad tributaria significa, en consecuencia, que los contribuyentes de un mismo impuesto deben guardar una situación de igualdad frente a la norma jurídica que lo establece y regula”.
Cabe señalar, en principio, que el impuesto predial en el Estado de Baja California, tiene por objeto gravar la propiedad o posesión de los predios urbanos y rústicos así como las construcciones permanentes existentes en ellos; esto, de conformidad con el artículo 75 Bis A, de la Ley de Hacienda Municipal de la citada entidad, por lo que el monto de la base gravable debe determinarse tomando en cuenta la extensión del inmueble, su ubicación, construcciones permanentes que se encuentren en él y otros factores análogos, de manera que esa base guarde relación con el objeto del impuesto; en esa virtud, para determinar la base del impuesto debe acudirse no sólo al valor comercial y a la dimensión del terreno, sino también a sus construcciones, siempre y cuando el monto a pagar no contravenga los principios de equidad, proporcionalidad y legalidad tributaria.
Tal principio se encuentra recogido también por la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Baja California, a la que remite la Ley de Ingresos correspondiente, para la determinación del impuesto predial, ley orgánica que en su artículo 109 dispone que la determinación de los valores unitarios, (a la que se alude en la Ley de Ingresos), se hará por zonas, tomando en consideración el grado de urbanización, vocación del suelo y tipos de construcción.

Sólo a manera de referencia, y con el propósito de determinar la constitucionalidad o no del decreto número 37 reclamado que contiene las Tablas de Valores Unitarios Base del Impuesto Predial, se estima pertinente transcribir los preceptos de las legislaciones que a continuación se indican: