Cuprins Sumar executiv IV Crearea bazei pentru o creştere economică durabilă şi incluZivă 11

2. Politicile în domeniul cheltuielilor publice

Context: Cerinţele faţă de politicile fiscale în perioada recuperării

3. Pe parcursul recuperării economice a Republicii Moldova, politicile fiscale au sprijinit eforturile de control al inflaţiei şi au rămas prudente, iar soldul total al numerarului al Guvernului central rămâne aproape de cota zero. Recuperarea a generat venituri fiscale foarte optimiste, oferind Guvernului oportunităţi suficiente să-şi mărească cheltuielile, în particular cheltuielile sociale. Începând cu anul 2001, atât veniturile, cât şi cheltuielile, s-au majorat cu peste 10 la sută din PIB. Oportunităţi fiscale suplimentare au fost posibile graţie reducerii rapide a datoriei publice şi public garantate ca şi cotă parte din PIB ca urmare a creşterii, aprecierii ratei de schimb valutare şi unei gestionări mai bune a datoriei.

4. După cum e stipulat şi în Strategia Naţională de Dezvoltare a Guvernului, în pofida alocării a peste 40 la sută din PIB cheltuielile publice, în cadrul bugetului rămân în continuare un şir întreg de cereri neîndeplinite. Infrastructura drumurilor din Moldova rămâne într-o stare precară, costurile energetice mari, au generat cerinţe mai mari asupra reţelelor de protecţie socială, iar salariile şi pensiile din sectorul public sunt în continuare destul de mici. Proporţia în creştere din PIB, care este alocată Guvernului, totuşi, riscă să substituie activitatea sectorului privat şi să submineze perspectivele de creştere. În continuare, odată cu direcţionarea unei sume considerabile a spaţiului fiscal, realizat pe parcursul perioadei de recuperare, spre consumul public majorat – în particular, salariile, transferurile şi subvenţiile din sectorul public – nevoile esenţiale de infrastructură sunt în mare parte neîndeplinite, iar bunurile de stat, cum ar fi drumurile, spitalele, grădiniţele şi şcolile, continuă să se deterioreze cu o ritm alarmant.

Provocările principale pentru politicile în domeniul cheltuielilor publice

5. Pe termen scurt, criza economică şi financiară globală a început deja să exercite un impact important asupra conturilor fiscale din Moldova. Recesiunea înregistrată în economia ţării, de rând cu diminuarea importurilor, au limitat creşterea veniturilor fiscale. Chiar şi cu sechestrarea cheltuielilor, decelerarea sau chiar declinul total al veniturilor fiscale probabil vor condiţiona apariţia unui deficit fiscal mai mare decât a fost anticipat anterior. Reieşind din micşorarea veniturilor şi majorarea preconizată a cheltuielilor, incluse în bugetul pentru anul 2009, în anul 2009 se prognozează majorarea deficitului până la circa 11 la sută din PIB.

6. Cu excepţia obiectivelor de politici macroeconomice, abilitatea Guvernului de a-şi menţine planurile de cheltuieli vor depinde de abilitatea sa de mobilizare a finanţelor interne şi externe suplimentare. Analiza situaţiei datoriei Moldovei sugerează că, ţinând cont de nivelurile relativ scăzute ale îndatorării publice (datoria guvernului central este estimată ca fiind circa 25 la sută din PIB şi datoria externă – 18,5 la sută din PIB, acestea contând cel mai mult în structura datoriei), există careva rezerve pentru a creşte împrumuturile publice. Însă, trebuie recunoscut faptul că, fiascoul global al creditelor ar putea reduce dimensiunea şi apetitul creditelor oferite Republicii Moldova, chiar şi din partea partenerilor donatori tradiţionali. Majorarea împrumuturilor luate de la sectorul intern (adică, de la sectorul bancar al ţării) ar putea servi drept opţiune alternativă. Cererea sporită pentru împrumuturi din partea sectorului public, totuşi, ar spori presiunile asupra pieţelor interne de credite, care deja sunt constrânse de politicile monetare austere şi ar putea substitui sectorul privat.

7. Dacă criza financiară globală impune limitări ale abilităţii Guvernului de a mobiliza finanţe suplimentare pentru a acoperi deficitul fiscal, atunci este inevitabilă necesitatea unor anumite ajustării ale politicilor fiscale. Din moment ce povara impozitării (ca proporţie din PIB) în Moldova este deja destul de mare, mobilizarea unui sume considerabile de surse financiare suplimentare prin intermediul unei impozitări mai mari s-ar putea să nu fie o soluţie viabilă. Într-adevăr, odată ce economia ţării ar putea suferi de pe urma recesiunii regionale, majorarea considerabilă a impozitelor în acest moment s-ar putea să nu acţioneze în cel mai bun interes al eforturilor de suport al recuperării economice.

8. Pe termen mediu, Guvernul trebuie să recunoască faptul că, creşterea rapidă a nivelului de cheltuieli şi venituri din Moldova a realizat un nivel fiscal, care în prezent este prea înalt, ţinând cont de venitul din Moldova şi dezvoltarea instituţională. Dimensiunea relativ mare a Guvernului limitează perspectivele de creştere şi urmează a fi redusă. Controlul creşterii cheltuielilor sub nivelul majorării PIB nominal şi sporirea eficienţei cheltuielilor publice ar permite Guvernului să reducă treptat dimensiunea sa.

Sugestii în aspect de politici

Măsuri pe termen scurt

9. Pe termen scurt, un deficit fiscal considerabil implică necesitatea unor reduceri ale cheltuielilor incluse în bugetul pentru anul 2009. Principala provocare, cu care se vor confrunta factorii de decizie în materie de politici, va fi întrebarea care articole din categoria cheltuieli urmează a fi reduse. Experienţa internaţională sugerează că pe timp de criză majoritatea ţărilor aleg să reducă cheltuielile capitale. Lăsând deoparte problemele cu măsurările (bugetul capital include multe articole din cheltuielile curente), cheltuielile capitale ridicându-se până la 7 la sută din PIB, există probabil posibilităţi de reducere a acestor cheltuieli şi în Moldova. Totuşi, starea precară a planificării şi elaborării bugetului investiţiilor publice din Moldova face foarte dificilă categorisirea şi reducerea proiectelor investiţionale mai puţin eficiente. Reieşind din necesităţile considerabile de investiţii publici din ţară, trebuie să se ţină cont de faptul că, reducerea excesivă a cheltuielilor de capital ar putea exercita un impact negativ asupra perspectivelor de creştere pe termen lung.

10. O proporţie considerabilă a bugetului este destinată transferurilor, care s-au dovedit a fi insuficient de axate. Deoarece recesiunea internă probabil va determina o cerere sporită pentru transferuri, Guvernul s-ar putea să necesite o accelerare a realocărilor sale preconizate şi diminuarea treptată a cheltuielilor sale neaxate, destinate asistenţei sociale, mai devreme decât s-a anticipat anterior, pentru a crea spaţiu fiscal pentru cheltuieli suplimentare direcţionate spre grupurile vulnerabile. Similar, reformele pensiilor, mult timp tergiversate, ar trebui în cele din urmă finalizate pentru a asigura durabilitatea financiară a sistemului de pensii.

11. Remunerarea angajaţilor din sectorul public consumă circa o-treime din sursele financiare totale ale Guvernului. Din moment ce salariile mici din sectorul public limitează abilitatea Guvernului de atragere şi retenţie a cadrelor calificate, eforturile Guvernului de reformare a sistemului de plăţi publice sunt cruciale. Totuşi, majorările preconizate ale salariilor din sectorul public vor genera, probabil, o cerere chiar şi mai mare pentru sursele bugetare. Dacă Guvernul doreşte să le achite salarii mai mari angajaţilor săi din sectorul public şi să nu compromită în acelaşi timp situaţia generală în aspect de politici fiscale, atunci vor fi necesare careva reduceri ulterioare ale angajărilor din sectorul public, de rând cu creşterea eficienţei administraţiei publice.

12. Rezumatul măsurilor de ajustări fiscale pe termen scurt (care ar putea genera economii fiscale în valoare de până la 6,8 la sută din PIB):

• 
  Cheltuieli capitale – reducerea cheltuielilor capitale cu circa 2,5 la sută din PIB, totodată păstrând cheltuielile destinate pentru renovarea şi întreţinerea drumurilor.
  
• 
  Asistenţa socială şi pensii – eliminarea programelor de compensaţii nominale, care sunt precar axate, cu redirecţionarea acelor resurse (circa 0,3 la sută din PIB) la noua schemă de asistenţă socială axată (efectiv dublând-o). Diminuarea contribuţiilor la pensii ar putea necesita măsuri de limitare automată a indexării prestaţiilor de pensii (pentru recomandări suplimentare privind pensiile, faceţi referinţă la capitolul IV. Protecţia socială).
  
• 
  Salariile din sectorul public – reducerea cheltuielilor de salarizare cu circa 1,8 la sută din PIB prin suspendarea majorărilor preconizate ale salariilor. Accelerarea raţionalizării angajărilor publice, inclusiv eliminarea posturilor actualmente vacante (faceţi referinţă la capitolul VII. Reforma sectorului public).
  
• 
  Bunuri şi servicii – eliminarea ajustării excesive a inflaţiei în bugetul pentru anul 2009, fapt ce ar putea reduce cheltuielile cu 1,0 la sută din PIB. Accelerarea optimizării reţelei şcolare, care, potrivit estimărilor din Analiza Cheltuielilor Publice a Băncii Mondiale, ar putea reduce cheltuielile pentru educaţie cu aproximativ 1 la sută din PIB (faceţi referinţă la compartimentul V privind reformele din sectorul educaţiei). eliminarea subvenţiilor agricole orientate pe altceva decât creşterea, cum ar fi subvenţiile TVA pentru resurse şi produse intermediare (cu aproximativ 0,3 la sută din PIB).
  
• 
  Taxe – majorarea taxelor de acciz pentru ţigări, băuturile spirtoase tari şi automobilele de lux (0,2 la sută din PIB).
  

Măsuri pe termen mediu

13. În contextul eforturilor depuse pentru reducerea dimensiunii Guvernului, este necesară reducerea cheltuielilor de consum public şi majorarea alocărilor pentru investiţiile publice în capitalul uman şi infrastructură, care promovează creşterea. Totuşi, sunt necesare în continuare eforturi considerabile pentru includerea priorităţilor strategice, bazate pe dovezi, în bugetul investiţional, screening-ul, selectarea şi evaluarea proiectelor fiind oferite de analizele de cost-beneficiu corespunzătoare. Infrastructura publică existentă, în particular reţeaua de drumuri, necesită urgent sume mari de cheltuieli de întreţinere, ce ar permite prevenirea deteriorărilor ulterioare (faceţi referinţă la capitolul X. Infrastructură).

14. Ameliorarea eficienţei cheltuielilor publice va fi indispensabilă pentru eforturile de reducere a dimensiunii structurilor guvernamentale, în particular a celor subordonate ministerelor de ramură. În timp ce rezultatele de sănătate s-au îmbunătăţit considerabil în ultimii zece ani, sectorul spitalicesc continuă să sufere de capacitate excesivă. O serie de indicatori principali au înregistrat o performanţa precară. Progresul în aspect de eficienţă realizat graţie ameliorării gestiunii serviciilor comunale, contractării din exterior a serviciilor şi consolidării în continuare a spitalelor. În sectorul învăţământului, necesitatea atragerii cadrelor didactice cu deprinderi mai bune prin intermediul salariilor mai mari dictează necesitatea ameliorării eficienţei cheltuielilor educaţionale. Eficienţa poate fi sporită prin închiderea instituţiilor şcolare cu un număr insuficient de elevi, reducerea dimensiunii claselor sau ameliorarea raportului scăzut elevi / cadre didactice. De rând cu optimizarea reţelei şcolare, urmează a fi examinată oportunitatea decentralizării autorităţii şcolilor autonome (faceţi referinţă la compartimentul Sănătate şi Învăţământ, din capitolul IX. Sectoarele sociale).

15. Prin reformarea sistemului de transferuri de la autorităţile de nivel mai senior la cele de nivel mai inferior ar putea, de asemenea, realiza o eficientizare a cheltuielilor. Autorităţile locale duc în continuare lipsă de o autonomie fiscală suficientă — acestea ar urma să mizeze mai mult, unde e cazul, pe taxele locale şi nu pe transferuri şi să deţină un grad mai mare de control asupra valorilor taxelor locale. Permiterea unui control mai mare autorităţilor locale asupra valorii taxelor de asemenea serveşte drept valvă de siguranţă — un mecanism, prin intermediul căruia autorităţile locale ar putea răspunde la cererea pentru cheltuieli mai multe sau s-ar ajusta la declinul subit al veniturilor, fără a fi nevoite să apeleze cu rugăminţi la autorităţile centrale. Propunerile curente de a permite autorităţilor locale contractarea împrumuturilor sau emiterea garanţiilor oferă mai multe responsabilităţi şi oportunităţi autorităţilor locale, dar le conferă şi anumite riscuri importante. Pentru a limita împrumuturile nechibzuite, Guvernul s-ar putea să fie dispus să analizeze câteva restricţii, cum ar fi interzicerea împrumuturilor în valută străină, interzicerea oricăror tranzacţii cu credite cu acele instituţii financiare, care nu sunt înregistrate în Moldova, precum şi alte măsuri.