Curtea de Conturi a Republicii Moldova

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

Implementarea cu responsabilitate a angajamentelor asumate de către RM pe plan extern în raport cu UE presupune armonizarea contextului național cu valorile și standardele europene, transpuse în documentele de politici naționale.

În contextul importanței primordiale privind dezvoltarea sectorului justiției în ansamblu prin acțiuni realiste și concrete și utilizarea unor resurse financiare considerabile potrivit condițiilor stabilite în documentele strategice^{19 20}, Curtea de Conturi a dispus efectuarea unui audit al performanței în domeniul reformei sectorului justiției. Auditul a avut ca scop stabilirea nivelului de realizare a acțiunilor, precum și evaluarea eficienței utilizării resurselor financiare alocate în raport cu indicatorii de rezultat.

În cadrul acestei misiuni, auditul public extern și-a propus ca obiectiv de a răspunde cu prioritate la următoarea întrebare generală: Acțiunile întreprinse de către factorii responsabili au contribuit în mod eficient și eficace la reformarea sectorului justiției?

În acest sens, echipa de audit și-a formulat 2 întrebări specifice:

1. 
   Au fost realizate acțiunile prevăzute în Planul de acțiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiției?
   
2. 
   Au fost utilizate eficient resursele financiare alocate în raport cu indicatorii de rezultat?
   

Curtea de Conturi a evaluat gradul de implementare a SRSJ pentru perioada 2011-2016 (8 luni) prin prisma: rezultatelor obținute în raport cu indicatorii de rezultat; mecanismului de monitorizare și coordonare; nivelului de finanțare și realizare a acțiunilor; utilizării eficiente și eficace a mijloacelor alocate, precum și prin acțiunile întreprinse de către instituțiile responsabile. În acest sens, echipa de audit a examinat probele de natură analitică și documentară, precum: documentele de planificare și rapoartele privind progresele înregistrate; rapoartele de monitorizare și rapoartele de evaluare. Concomitent, pe parcursul auditului, au fost efectuate vizite în teren, după caz, cu reprezentanții din cadrul celor 9 entități auditate²¹, selectate în funcție de influența acestora asupra nivelului de realizare a indicatorilor de rezultat.

Sfera auditului cuprinde cele mai semnificative acțiuni pentru implementarea SRSJ, și anume, 89 de acțiuni din cele 489 de acțiuni din cadrul a 4 din cei 7 Piloni²² (18,2%). Cheltuielile totale executate pentru eșantionul selectat constituie 327,6 mil.lei, ce reprezintă 60,7% din valoarea totală de mijloace executate (539,5 mil.lei) destinate implementării SRSJ.

Abordarea auditului este mixtă, axată atât pe probleme (identificarea, verificarea și analiza deficiențelor care au afectat implementarea SRSJ), cât și pe rezultate (performanța realizată în mod eficient și eficace prin compararea situației existente cu acțiunile prestabilite), acordându-se o atenție sporită asupra modului de gestionare a resurselor financiare din contul suportului bugetar, conform priorităților stabilite.

Domeniul de aplicare și metodologia de audit sunt prezentate în Anexa nr.1 la Raport.

CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul general de audit: „Acțiunile întreprinse de către actorii responsabili au contribuit în mod eficient și eficace la reformarea sectorului justiției?”

Politica statului în domeniul reformării sectorului justiției a stabilit acțiuni concrete, care se cuantifică în indicatori de implementare. Neasigurarea bunei guvernanțe de către factorii de decizie, inclusiv utilizarea irațională și ineficientă a resurselor financiare; instabilitatea politică; evoluția indicatorilor macroeconomici negativi, precum și preocuparea scăzută a autorităților abilitate față de promovarea unor schimbări radicale în domeniul reformării sectorului justiției reprezintă unele din principalele cauze identificate care au condiționat atingerea parțială a indicatorilor de rezultat. Cu toate că au fost alocate mijloace financiare considerabile pentru implementarea SRSJ, din contul surselor atât interne, cât și externe, Republica Moldova a înregistrat progrese nesemnificative în ceea ce privește reforma sectorului justiției. Astfel, conform indicelui de percepție a corupției^23, în anul 2015 Republica Moldova a coborât pe locul 103 din 168 de țări, de pe locul 94 în anul 2012, iar gradul de încredere în justiție, potrivit datelor BOP^24, a scăzut practic de două ori: de la 24% (2011) până la 12% (noiembrie 2015)^25.

În continuare, sunt elucidate principalele constatări ale misiunilor de audit realizate în cadrul celor 9 instituții selectate responsabile de implementarea SRSJ.

Obiectivul de audit I: ,,Au fost realizate acțiunile prevăzute în Planul de acțiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiției?”

Acțiunile prevăzute în Planul de acțiuni pentru implementarea SRSJ urmau să contribuie într-un final la sporirea gradului de încredere în justiție. Însă, rezistența actorilor supuși reformelor, fluctuația personalului implicat în procesul de gestionare, monitorizare și coordonare a implementării SRSJ, lipsa unei comunicări eficiente între instituțiile responsabile, precum și iresponsabilitatea membrilor grupurilor de lucru sectoriale au fost factorii care au determinat realizarea modestă a rezultatelor, precum și raportarea eronată a progreselor atinse. Astfel, din numărul total de 489 de acțiuni prevăzute pentru implementarea SRSJ: 243 de acțiuni, sau 49,7%, au fost raportate de către MJ ca fiind realizate în termen și 149 de acțiuni, sau 30,3 % - realizate cu depășirea termenului, în perioada 2011-2016 (Semestrul I). Evaluarea nivelului de realizare a acțiunilor, efectuată de audit, denotă denaturări de raportare la 27% din totalul acțiunilor analizate.

EXISTĂ O INCOERENȚĂ REFERITOR LA ESTIMAREA ȘI ASIGURAREA NIVELULUI NECESAR DE FINANȚARE A ACȚIUNILOR AFERENTE SRSJ

• 
  Inexistența probelor confirmative care să susțină efectuarea studiilor de fezabilitate privind calculele în baza cărora au fost estimate costurile acțiunilor aferente implementării SRSJ
  

O estimare adecvată este necesară pentru a cunoaște volumul alocațiilor bugetare viitoare și prognozarea acestora în vederea asumării unui angajament realist. Așadar, misiunea de audit și-a propus să evalueze caracterul realist și corect al estimării costurilor aferente acțiunilor de implementare a SRSJ.

La etapa de elaborare a SRSJ, costul total al acțiunilor pentru implementarea reformei a fost estimat la circa 2,0 mlrd. lei (echivalentul a 124,0 mil. euro), valoarea de referință fiind aprobată în Planul de acțiuni. Reevaluarea efectuată la începutul anului 2016²⁶ de către experții din cadrul proiectului de asistență tehnică a apreciat că costul final de implementare a SRSJ se cifrează la 906,4 mil.lei, sau 45% din costul estimat inițial. Diferența principală dintre costul estimat inițial și costul de implementare reevaluat se explică prin supraestimarea cheltuielilor asociate cu majorarea substanțială a salariilor actorilor/ (poate) unor categorii de magistrați din sectorul justiției, prin faptul că o parte din cheltuielile estimate nu au fost efectuate din suportul bugetar, precum și prin tergiversarea sau neimplementarea unor acțiuni.

Misiunea de audit efectuată în cadrul MJ a constatat lipsa documentelor care să probeze realizarea studiilor și calculelor în baza cărora au fost estimate costurile acțiunilor aferente implementării SRSJ. În acest context, se evidențiază lipsa unei trasabilități a activităților date, care afectează continuitatea, în special, în cazul unei fluctuații semnificative de personal la nivelul MJ, precum și la nivelul grupurilor de lucru, inclusiv secretariatului, din cadrul mecanismului de monitorizare și coordonare. De asemenea, s-a constatat inexistența unei evidențe fiabile și exhaustive privind valoarea și natura asistenței directe acordate pentru implementarea SRSJ de către partenerii externi. Principala sursă de finanțare a acțiunilor prevăzute în Planul de acțiuni a constituit suportul bugetar pentru implementarea SRSJ, acordat de UE.

• 
  Asistența acordată de UE ca sprijin bugetar sectorial – condiționată de atingerea indicatorilor de performanță
  

Un element de bază pentru implementarea reușită a SRSJ îl constituie contribuțiile financiare alocate în acest sens. Astfel, UE a dispus să ofere un sprijin financiar de 60,0 mil. euro, inclusiv 58,2 mil. euro - sub formă de suport bugetar, și 1,8 mil. euro – sub formă de asistență tehnică. Potrivit Acordului de finanțare, mijloacele financiare sunt debursate în funcție de nivelul de conformare la condițiile definite în Acord. Debursările sunt efectuate în contul unic trezorerial, orientativ în al doilea trimestru al fiecărui an (în urma unei revizuiri independente a conformității de către o misiune de evaluare din partea Delegației UE), pe parcursul perioadei de implementare a fazei operaționale prevăzute de Acordul de finanțare. În aceste condiții, prima tranșă din suportul bugetar a fost debursată la finele anului 2013, în valoare de 15,0 mil. euro. Urmare revizuirii efectuate de misiunea UE, către sfârșitul anului 2014, au fost debursate 13,2 mil. euro din a II-a tranșă, sau cu 1,8 mil. euro mai puțin, condiționată de îndeplinirea Matricei de Politici la nivelul de 88,0%, în special fiind remarcate acțiuni insuficiente pentru reformarea Procuraturii (Pilonul II). Deși debursarea celei de-a III-a tranșe în valoare de până la 15,0 mil. euro urma să fie efectuată în anul 2015, aceasta nu s-a realizat din cauza suspendării acordului-cadru cu Fondul Monetar Internațional și, respectiv, a sprijinului bugetar pe care urma să-l acorde, deoarece riscurile din sectorul bancar la care erau expuse fondurile publice au fost considerate prea mari pentru a se permite efectuarea unor transferuri către bugetul de stat al RM²⁷ (a se vedea Diagrama nr.1).

Diagrama nr.1

Evoluția debursărilor pentru implementarea SRSJ în anii 2013-2016 (8 luni)

(mil. euro)
Sursă: Informație generalizată de către echipa de audit în baza condițiilor Acordului de finanțare și a informațiilor prezentate de MF.

Mijloacele financiare alocate pentru implementarea SRSJ de la bugetul de stat în perioada 2013-2016 (8 luni) au constituit 776,6 mil.lei, fiind executate în sumă de 539,5 mil.lei, sau la nivelul de 69,5% (a se vedea Diagrama nr.2).

Diagrama nr.2

Informație cu privire la mijloacele financiare alocate, precizate și executate pentru implementarea SRSJ în anii 2013-2016 (8 luni)

(mil. lei)
Sursă: Informație generalizată de către echipa de audit în baza informațiilor prezentate de MJ.

În anul 2015, alocațiile pentru reformarea sectorului justiției s-au redus cu 136,4 mil.lei (48,6%), din cauza suspendării finanțărilor de la bugetul de stat, fiind executate mijloace financiare în sumă de 120,1 mil.lei. Pentru anul 2016, mijloacele financiare planificate constituie 240,8 mil.lei, iar pe parcursul a 8 luni alocațiile au fost executate la nivelul de doar 27,1% (a se vedea Tabelul nr.1). Situația atestată este cauzată de aprobarea cu întârziere a Legii bugetului de stat pe anul 2016 (01.07.2016), astfel instituțiile publice, activând în baza unui buget provizoriu, n-au lansat nici o procedură de achiziție publică.

Tabelul nr.1

Informație cu privire la mijloacele financiare debursate, precizate și executate

în anii 2013-2016 (8 luni)

(mil.lei)

Mijloace financiare	Anii				Total
	2013	2014	2015	2016 (8 luni)
Debursate (suportul bugetar acordat de UE)	265,3	241,6	x	x	506,9
Precizate	184,0	207,6	144,2	240,8	776,6
Executate	156,2	198,0	120,1	65,2	539,5

Sursă: Informație generalizată de către echipa de audit în baza informațiilor prezentate de MJ.
În acest sens, misiunea de audit denotă persistența riscului major de nesustenabilitate financiară, care se va răsfrânge negativ asupra implementării SRSJ și atingerii indicatorilor de rezultat. În plus, conform Acordului de finanțare, sumele care nu au fost debursate din cauza performanței limitate aferente componentei variabile se vor pierde la sfârșitul perioadei indicate în Acordul de finanțare.
UN ȘIR DE NEAJUNSURI S-AU CONSTATAT REFERITOR LA MODUL DE COORDONARE, MONITORIZARE ȘI RAPORTARE AFERENT IMPLEMENTĂRII SRSJ

• 
  Funcționarea Grupurilor de lucru sectoriale și a Grupului de lucru de coordonare a fost prea formală, doar ocazional au existat discuții cu privire la substanța activităților
  

Coerența și calitatea raporturilor între instituțiile care făceau parte din grupurile de lucru nu erau suficiente. O problemă suplimentară majoră a constituit-o lipsa comunicării între instituții, ceea ce subminează procedurile de coordonare a acțiunilor și obiectivelor. Una dintre cauzele identificate a fost fluctuația considerabilă a personalului, deosebit de importantă pentru Secretariat, care ar trebui să ofere asistență tehnică grupurilor indicate, precum și lipsa orientării și volumul mare de lucru²⁸.

• 
  Au fost admise unele disfuncționalități în exercitarea atribuțiilor din partea grupurilor de lucru responsabile de monitorizarea și coordonarea implementării SRSJ.
  

Potrivit cerințelor expuse în SRSJ, planificarea ședințelor grupurilor de lucru se face anual, la elaborarea Planului de acțiuni. Cu toate acestea, s-a stabilit că în perioada anilor 2011-2016 (10 luni) au fost convocate 230 de ședințe (71%), față de cele 320 de ședințe planificate, cu o prezență la ședințe, în medie, de 64%. Totodată, misiunea de audit relevă că 5 ședințe s-au desfășurat în lipsa cvorumului, iar 10 din cele 230 de procese-verbale nu sunt publicate.

• 
  Deficiențe în ceea ce privește prezentarea actelor probatorii și publicarea informației corespunzătoare
  

Conform Metodologiei de monitorizare a implementării SRSJ, instituțiile responsabile urmează să prezinte Grupurilor de lucru sectoriale I-VI probele necesare pentru fiecare tip de acțiune în contextul stabilirii statutului acțiunii (realizat/parțial realizat/nerealizat). Analizele și examinările efectuate de către audit au atestat inexistența actelor probatorii în 21 de cazuri (67,7%) din cele 31 de acțiuni examinate, iar în alte 2 cazuri (6,5%) - necorespunderea actelor probatorii cerințelor Matricei²⁹.
În consecință, coerența și calitatea raporturilor între instituțiile responsabile de implementarea SRSJ nu sunt suficiente, din cauza fluctuației considerabile a personalului, schimbării Executivului, lipsei unei comunicări eficiente între instituțiile responsabile, precum și a atitudinii superficiale a membrilor Grupurilor de lucru sectoriale. S-au atestat nereguli și disfuncții în desfășurarea activității grupurilor de lucru, inclusiv în probarea realizărilor aferente acțiunilor din SRSJ. Cele indicate au constituit un factor care a determinat reducerea gradului de coordonare și monitorizare a implementării SRSJ de către grupurile de lucru.

• 
  Procesul de repartizare a mijloacelor financiare pentru implementarea SRSJ nu este pe deplin transparent
  

Pe lângă mecanismul complex existent de monitorizare și coordonare a SRSJ (6 Grupuri de lucru sectoriale, 1 Grup de lucru de coordonare, CNROOND) a fost instituit³⁰ Grupul de lucru pentru repartizarea mijloacelor financiare destinate realizării acțiunilor din SRSJ, cu următoarele funcții: analiza solicitărilor de finanțare ale instituțiilor responsabile de implementarea SRSJ; determinarea acțiunilor prioritare și alocarea optimă a resurselor financiare, în mod consensual, ținându-se cont de opiniile membrilor grupului de lucru. Grupul de lucru pentru repartizarea mijloacelor financiare este constituit din reprezentanții MJ și un expert în finanțe publice, contractat în cadrul proiectului finanțat de UE. În procesul dat, instituțiile responsabile de implementarea SRSJ au un rol redus, acestea fiind doar consultate, deciziile referitor la repartizarea mijloacelor financiare luându-se de facto la nivelul MJ, în cadrul grupului de lucru menționat. În urma examinării solicitărilor de redistribuire a mijloacelor financiare parvenite de la instituții în adresa MJ, se atestă că într-o serie de cazuri decizia era luată de către viceministrul justiției, fără consultarea grupului de lucru pentru repartizarea mijloacelor financiare destinate realizării acțiunilor din SRSJ. Mai mult, grupul de lucru vizat nu a fost integrat în mecanismul de coordonare și monitorizare a implementării SRSJ, având ca efecte diminuarea calității deciziilor adoptate, reducerea transparenței procesului de luare a deciziilor cu privire la determinarea priorităților, coordonarea activităților și alocarea mijloacelor financiare în vederea implementării coerente a Planului de acțiuni.

• 
  Indicatorii nivelului de implementare a SRSJ au fost axați pe activități, dar nu pe rezultate
  

Conform analizei efectuate de experții angajați în procesul de evaluare și monitorizare a implementării SRSJ³¹, Strategia nu are o orientare coerentă cu privire la activitățile de evaluare a implementării acesteia³². În ceea ce privește Planul de acțiuni, provocările identificate constau în abordarea excesiv de prudentă a formulării sarcinilor și alegerii indicatorilor corespunzători, precum și în lipsa unui set coerent de instrucțiuni în determinarea nivelului de implementare și evaluare a impactului³³. În plus, setul de activități elaborat nu este dotat cu un sistem de indicatori la nivel de rezultat și de impact în modul corespunzător, fiind constatate mai mule cazuri în care instituțiile s-au confruntat cu caracterul neclar de formulare și stabilire a unor indicatori de măsurare a nivelului de implementare a SRSJ, pentru a fi apreciați corect³⁴.

• 
  Indicatorii de rezultat n-au fost ajustați pe parcursul perioadei de implementare a SRSJ
  

Potrivit Legii cu privire la aprobarea SRSJ, Planul de acțiuni urma să fie revizuit anual, în baza raportului de evaluare pentru fiecare pilon, întocmit de grupul responsabil de monitorizarea implementării pilonului respectiv. În Matricea de Politici se prevede, în calitate de criterii de performanță și indicatori utilizați pentru debursări la componenta fixă: 1) în anul 2014 – Planul de acțiuni reevaluat și, după caz, ajustat; 2) în anul 2015 – SRSJ reevaluată și, după caz, ajustată. Ca urmare a observațiilor și opiniilor experților implicați în implementarea reformei, abia la începutul anului 2015 au fost inițiate acțiuni de modificare a Planului, dar care nu s-au materializat din cauza schimbării a trei Guverne pe parcursul anului 2015. Elementele care urmau să fie modificate sunt: indicatorii de rezultat (completarea sau redefinirea acestora), reevaluarea necesității realizării unor acțiuni și termenele de realizare.

În acest context, se elucidează necesitatea modificării termenului de implementare în cazul realizării acțiunii privind elaborarea sistemului „e-Rețineri”, pentru a permite funcționarea acestuia într-un termen rezonabil la nivel republican, pe când la elaborarea Registrului situațiilor criminalistice și criminologice urma să fie modificat indicatorul de rezultat în „Sistem funcțional”, pentru a asigura funcționalitatea și integrarea cu sistemul e-Rețineri, și nu doar procurarea acestuia. Mai mult decât atât, în anul 2013³⁵, la implementarea acestei acțiuni, PG a achitat în avans 2,2 mil.lei pentru elaborarea sistemului menționat, dar livrarea acestuia a fost efectuată abia peste 2 ani. Totodată, în contract nu s-au stabilit nici termenul de livrare, și nici clauzele pentru penalizare.

Și în cazul acțiunii ,,Consolidarea capacităților de expertiză medico-legală ale laboratoarelor” este necesară modificarea indicatorului de rezultat în „Laborator funcțional”, pentru a permite activitatea de înființare a laboratorului și funcționarea acestuia. De asemenea, OAP a propus și modificarea acțiunii 6.3.5.2.³⁶ în ce privește responsabilitatea acesteia referitor la colectarea și prelucrarea datelor privind copiii care intră în contact cu sistemul justiției, din motiv că doar DIP publică cu regularitate informația dată.
Neajustarea Planului de acțiuni la necesitățile reale condiționează stagnarea dezvoltării durabile a sectorului, prin nestabilirea acțiunilor realiste și concrete, precum și prin neatingerea obiectivelor trasate în SRSJ. La proiectarea sistemelor de monitorizare, în scopul evaluării rezultatelor atinse, trebuiau să fie clarificate nivelurile schimbării pe care reforma tinde să le atingă, prin abordarea la mai multe niveluri de rezultate: activitate/proces, rezultat, impact.

• 
  Au fost constatate denaturări în raportarea realizării acțiunilor din SRSJ
  

Raportarea calitativă are o importanță crucială pentru instaurarea unei atmosfere de încredere între instituțiile statului, partenerii de dezvoltare și societatea civilă, prin sporirea credibilității și a transparenței.

Conform Planului de acțiuni, au fost stabilite per ansamblu 489 de acțiuni distincte care urmează să fie implementate în perioada 2011-2016. Potrivit rapoartelor anuale și intermediare ale Grupurilor de lucru pentru coordonarea și monitorizarea implementării SRSJ în perioada 2011-2016 (semestrul I), din totalul acțiunilor, 243 de acțiuni (49,7%) au fost realizate în termen, 149 de acțiuni (30,5%) – realizate cu depășirea termenului de la 2 luni până la 3 ani, 64 de acțiuni (13,1%) - parțial realizate, 22 de acțiuni (4,5%) - raportate ca nerealizate, iar 11 acțiuni (2,2%) - declarate ca desuete³⁷ (a se vedea Diagrama nr.3 și Anexa nr.4 la Raport).

Diagrama nr.3

Nivelul de realizare a acțiunilor pentru implementarea SRSJ

în perioada 2012-2016 (semestrul I)
Sursă: Rapoartele Grupurilor de lucru pentru coordonarea și monitorizarea implementării SRSJ.

În vederea evaluării nivelului de realizare a acțiunilor și corectitudinii raportării indicatorilor de rezultat, auditul a selectat și a analizat 89 de acțiuni (18,2%) din cadrul a 4 Piloni, la nivelul celor 9 instituții responsabile de implementarea SRSJ, prezentate în Tabelul nr.2.

Tabelul nr.2

Informația privind numărul acțiunilor, valoarea mijloacelor auditate și deficiențele constatate în perioada 2013-2016 (8 luni)

Nr. d/o	Instituția auditată	Numărul de acțiuni:		Valoarea mijloacelor financiare, mil. lei		Deficiențele constatate de către audit la:
						raportarea incorectă a acțiunilor	utilizarea mijloacelor financiare, prin prisma (mil. lei):
		prevăzute	auditate	executată	supusă auditării		eficienței	eficacității	ponderii din mijloacele supuse auditării (%)
1.	Ministerul Justiției	110	44	43,3	4,2	13			-
2.	Procuratura Generală	37	14	30,8	21,6	3	7,3		33,8%
3.	Consiliul Superior al Magistraturii	44	10	29,3	29,3	2			-
	Instanțele judecătorești*	1	1	272,2	153,4		81,2		52,9%
4.	Oficiul Avocatului Poporului	10	4	2,3	2,3	2	0,2	0,8	43,5%
5.	Inspectoratul General al Poliției (MAI)	3	2	4,4	4,4		2,5	0,4	65,9%
6.	Centrul de Medicină Legală	1	1	9,8	9,8	1		9,8	100%
7.	Departamentul Instituțiilor Penitenciare	20	6	92,0	91,5	1	32,5	0,1	35,6%
8.	Institutul Național al Justiției	59	4	17,1	9,5	2	0,9		9,5%
9.	Centrul Național de Expertize Judiciare	3	3	1,6	1,6		0,2		12,5%
Total general		288	89	502,8	327,6	24	124,8	11,1	41,5%

*Notă: Instanțele judecătorești până în anul 2013 au fost în subordinea MJ, iar începând cu anul 2014 au trecut în subordinea CSM.

Sursă: Informație generalizată de către echipa de audit în baza documentelor prezentate de instituțiile auditate.

Ca urmare a analizei efectuate, echipa de audit a constatat că în 24 de cazuri (27%) din cele analizate, statutul privind determinarea nivelului de realizare a fost stabilit incorect de către grupul de lucru pentru coordonarea și monitorizarea implementării SRSJ (a se vedea Anexa nr.5 la Raport). Astfel:

• 
  Conform exigențelor legale privind adoptarea SRSJ, acțiunile implementate ce țin de elaborarea actelor legislativ-normative urmează să fie apreciate ca realizate în cazul elaborării și adoptării acestora de către Legislativ și Executiv, însă Planul de acțiuni stabilește un mod diferit de apreciere a acestor acțiuni, fiind considerate realizate în cazul în care actele legislativ-normative sunt elaborate și remise Guvernului. Astfel, din eșantionul analizat de 89 de acțiuni (18,2%), 13 acțiuni³⁸ identificate ce vizează elaborarea și adoptarea actelor legislativ-normative au fost apreciate ca realizate, deși acestea până în prezent nu sunt adoptate, inclusiv 4 acțiuni ce vizează elaborarea și adoptarea actelor normative pentru modificarea Constituției, dintre care: numirea Procurorului General; termenul de numire și de selectare a judecătorilor Curții Supreme de Justiție; stabilirea rolului CSM în procesul de autoadministrare a sistemului judecătoresc. La fel, 9 acțiuni ce vizează elaborarea actelor legislative privind: crearea unui mecanism durabil de finanțare a sistemului judecătoresc; expertiza judiciară; modificarea mecanismului medierii garantate de stat; dezvoltarea instituției confiscării bunurilor dobândite, inclusiv în cazul persoanelor găsite vinovate de săvârșirea actelor de corupție, au fost apreciate de către grupurile de lucru pentru coordonarea și monitorizarea implementării SRSJ ca realizate eronat, deoarece până la final acestea nu s-au adoptat.
  

• 
  Similar, s-a constatat aprecierea incorectă a nivelului de realizare a acțiunii privind aplicarea mecanismului de testare cu aparatul poligraf. Astfel, potrivit Planului de acțiuni și urmare modificării cadrului legal³⁹, începând cu 01.01.2015, judecătorii, procurorii și ofițerii de urmărire penală, la angajare, urmau să fie testați cu aparatul poligraf. De facto, au fost efectuate 86 de teste la aparatul poligraf doar de către CNA. Potrivit explicațiilor factorilor de decizie din cadrul CSM, PG și MAI, la angajare n-au fost aplicate testele cu aparatul poligraf din cauza insuficienței personalului certificat, precum și a lipsei acestui aparat la instituțiile menționate, ceea ce are efecte nefaste asupra integrității profesionale a acestora.
  

Se menționează că, în anul 2016, PG și CSM au încheiat cu CNA acorduri bilaterale, prin care s-a prevăzut testarea la aparatul poligraf a persoanelor care acced la funcțiile de procuror și de judecător.
Ca urmare, gradul insuficient de coordonare și de monitorizare a implementării SRSJ de către Grupurile de lucru sectoriale, ambiguitățile legislative în abordările utilizate la aprecierea nivelului de realizare a acțiunilor au condiționat evaluarea și raportarea incorectă a indicatorilor de rezultat. Totodată, auditul atestă necesitatea unei mai mari responsabilități și susțineri din partea Legislativului în vederea implementării acțiunilor din SRSJ în ce privește modificarea și adoptarea proiectelor de norme legislative elaborate.

• 
  CSM urmează să îmbunătățească procesul de selectare, promovare și evaluare a performanțelor judecătorilor
  

Pentru stabilirea unor criterii clare, obiective, transparente și bazate pe merit pentru procedurile de selectare, de numire și promovare și de evaluare a performanțelor judecătorilor, a fost aprobată Legea privind selecția, evaluarea performanțelor şi cariera judecătorilor⁴⁰, precum și elaborate de către CSM un șir de acte normative interne^{41 42}.

Dintre cele 102 dosare evaluate de Colegiul pentru selecția şi cariera judecătorilor privind promovarea în funcția de președinte/vicepreședinte de instanță judecătorească, misiunea de audit a examinat 51 de dosare (50%), pentru a verifica corectitudinea aplicării mecanismului existent. În rezultat, s-a constatat că CSM urmează să revizuiască criteriul de selecție - elaborarea de către candidat a unui plan/strategii de activitate a instanței judecătorești pentru 4 ani, prin aprobarea unei structuri-tip, în care să fie incluse cerințele de care trebuie să se țină cont la elaborarea de către candidatul la funcția administrativă a planului/ strategiei respective, deoarece conținutul acestuia/acesteia este prezentat la discreția candidatului și poate limita eficiența și obiectivitatea promovării candidaților la o funcție administrativă. Cu atât mai mult, misiunea de audit consideră că evaluarea planului/strategiei de activitate a candidatului de către Colegiul pentru selecția şi cariera judecătorilor este o procedură formală, lipsită de finalitate, din moment ce nu există continuitate în monitorizarea realizării obiectivelor instituționale, dar și o metodologie de evaluare a performanțelor, drept urmare, conducătorii instanțelor judecătorești activând la discreția lor.

Prin urmare, CSM urmează să identifice un mecanism fiabil de monitorizare a performanțelor manageriale propuse de a fi realizate de către candidatul numit la funcția de președinte sau vicepreședinte de instanță judecătorească, pentru a asigura implementarea unui management bazat pe rezultate în cadrul instanțelor judecătorești.
Deși noul sistem de evaluare a performanțelor a fost introdus pentru a aduce plusvaloare sistemului judecătoresc și a asigura o justiție eficientă, misiunea de audit denotă existența unor carențe ce țin de corectitudinea și transparența sistemului de evaluare, cum ar fi incoerența în acordarea punctelor și calificativelor – scăzute sau mărite, precum și percepția subiectivă din partea membrilor Colegiului de evaluare a performanțelor judecătorilor.

Așadar, membrii Colegiului de evaluare a performanțelor urmează să determine principii clare de motivare a deciziilor adoptate, pentru a exclude abordările selective și subiective față de judecătorii evaluați.
Generalizând cele constatate, se concluzionează că SRSJ a fost elaborată pentru a răspunde necesității de a crea un cadru comun pentru acțiunile în vederea reformei sectorului justiției, însă constatările auditului atestă denaturări în raportarea realizării acțiunilor de către instituțiile responsabile și o serie de deficiențe care afectează procesul și mecanismul de implementare a SRSJ. Printre factorii care au generat situațiile consemnate, se enumeră: instabilitatea politică; preocuparea scăzută a instituțiilor responsabile față de promovarea unor schimbări radicale în reformarea sectorului justiției; precum și evoluția negativă a indicatorilor macroeconomici. De asemenea, indicatorii concepuți pentru stabilirea progresului în implementarea SRSJ nu sunt de o calitate suficientă și nu permit determinarea fiabilă a rezultatelor activităților și a impactului acestora, precum și responsabilizarea subiecților implicați. Cele enunțate cu certitudine generează un risc semnificativ privind suspendarea sau anularea debursărilor finanțărilor externe, inclusiv debursările în cadrul suportului bugetar, cu un impact absolut nefast vizavi de eficiența, eficacitatea asistenței externe oferite de comunitatea donatorilor.