DevriMİn toplumsal-ekonomiK İLİŞKİleriNİn hukuki kuruluşu ve yönetsel omurgasi

İdari Personel: Memurluk Rejimi ve Memuriyetin Tarafsızlığı

Memuriyet ile ilgili düzenlemeler kuruluşun belkemiğidir. Yeni devletin ve devletin üzerinde kurulduğu Cumhuriyet rejiminin taşıyıcısı bir idare mekanizması kurulması esas olandır. Çünkü modern devletin merkezinde “idare makinası” vardır. Bu nedenle, Türkiye Cumhuriyeti kendi idare makinasını ve bu makinayı çeviren memuriyet rejimini kurmalıdır. Ne var ki, Ahmet Saki Bey’e göre “ahkâmı mevzuai hazıramız memurların vaziyetlerini katî ve sarih bir surette tespite gayrı kâfidir.”¹⁵⁷ Cumhuriyet’in memuriyete ilişkin ilk düzenlemesi, Teşkilatı Esasiye’de yapılmıştır. Madde 92’ye göre, “[h]ukuku siyasiyeyi haiz her Türk ehliyet ve istihkakına göre Devlet memuriyetlerinde istihdam olunmak hakkını haizdir” ve madde 93’e göre, “Bilûmum memurların evsafı, hukuku, vezaifi, maaş ve muhassasatı ve sureti nasp ve azilleri ve terfi ve terakkileri kanunu mahsus ile muayyendir.” Bu doğrultuda, yeni bir memur kanunu hazırlanması gerekmektedir.

18 Mart 1926’da kabul edilen 788 sayılı “Memurin Kanunu”, tüm memurları kapsayan ve memurlarla ilgili tüm iş ve işlemleri (işe alınması, tayini, becayişi, emekliliği, ceza ve takdiri, vb.) bütün olarak düzenleyen çerçeve bir kanundur. Bu kanun çerçevesinde her bakanlık kendi memurları için özel düzenleme yapabilecektir. Memurların sayısının 60 bini bulduğu¹⁵⁸ bir dönemde bu yasa, toplumun ve çalışan kesimin önemli bir bölümünü etkilemektedir.

Kanun hazırlıkları yaklaşık bir buçuk yıl sürmüştür.

Antalya milletvekili Ahmet Saki Bey tarafından hazırlanan "Umum Memurin Kanunu" adlı kanun teklifi, 30 Teşrisani (Kasım) 1340 (1924)'de Meclis'e sunulmuştur. Teklifin Meclis’e sunulması ile “Memurin Encümeni Mahsus” kurulmuş ve teklif Encümen’e havale edilmiştir. 1924 senesi 2. İçtima dönemi Memurin Encümeni Mahsusu¹⁵⁹ kanun teklifini görüşmeye başlamış ve Encümen mazbatasını 24 Şubat 1925'de Meclis'e sunmuştur. Encümen, kanun teklifinin esasını değiştirmemiş, ancak uygulamaya dair birçok düzeltme yaparak kanun teklifini kabul etmiştir. Ne var ki 16 Mart 1925'de kanun teklifinin Meclis görüşmesinde kanun teklifinin görüşülmesinin Hükümetin tasarısı netleşinceye kadar ertelenmesine karar verilmiştir. Çünkü İçişleri Bakanlığı da memur kanunu tasarısı hazırlığı yapmaktadır.

İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Memurin Kanunu Tasarısı, 31 Aralık 1925'de Bakanlar Kurulu'nda kabul edilmiş, Meclis'e gönderilmiştir. Ahmet Saki Bey’in kanun teklifi, esası değiştirilmeden uygulamaya dair ekleme ve düzeltmeler yapılarak İçişleri Bakanlığı'nca Kanun Tasarısı haline getirilmiştir. Söz konusu Kanun Tasarısı, Memurin Encümeni Mahsus¹⁶⁰ ve Muvazenei Maliye Encümeni mazbataları sırasıyla 14 Şubat 1926 ve 9 Mart 1926’da Genel Kurul’a iletilmiş ve tasarı "Memurin Kanunu" adıyla 18 Mart 1926'da kabul edilmiştir.

Kanun’da memuriyet iki farklı kategoride düzenlenmiştir: Memur ve müstahdem. Memur, “kendisine devlet hizmeti tevdi olunan ve sicili mahsusunda mukayyet olarak umumi veyahut hususi bütçelerden maaş alan kimse” olarak tanımlanmaktadır, müstahdem ise “devlet işlerinde ücretle kullanılan ve memurin sicilinde mukayyet bulunmayan ve memurin hak ve salâhiyetinden müstefit olmayan kimse”dir (md.1). Devletin asli hizmetini yerine getiren ve sürekli bir kadro karşılığı çalışan maaşlı devlet personeli memurdur, yardımcı hizmetleri yerine getiren sözleşme karşılığı ücretle çalışan personel ise müstahdemdir. 788 sayılı Kanun, sözleşmeli memur / personel rejiminin ilk örneğidir.

Müstahdemler (ücretliler), “memur hak ve imtiyazlarına sahip değil”dir, sözleşmeye tabidirler. Sözleşme olmadığı durumda ise bağlı oldukları idare tarafından belirlenen kurallara göre çalışmaktadırlar ve hiçbir talep hakları yoktur (md.3). Bu nedenle, sözleşmelilik güvencesiz istihdam biçimi olarak kurulmuştur.

Kanun, askerler hariç tüm memurları kapsamaktadır. Jandarma için ise genel kurallar Memurin Kanunu ile çizilmekte, diğer durumlar için özel bir kanun öngörülmektedir (md.2). Kanun kapsamı hakkında bir soru işareti vardır; avukat, hakimler ve savcıların da söz konusu Kanun’a tabi olup olmayacakları tartışılmıştır. Söz konusu memurlar da bu Kanun’a tabidir; ancak özel kanunlarla bu mesleklerin özel durumları düzenlenecektir.

Memuriyete kabul şartları 4. madde ile düzenlenmiştir. Memur olma şartları özetle, a) Türk olmak, b) Siyasi haklara sahip olmak, c) Ahlaklı olmak ve yüz kızartıcı suç işlememiş olmak ve ağır hapis veya o derecede cezayı gerektiren bir fiil ile mahkûm bulunmamak, d) En az ortaokul mezunu olmak (değilse yarışma sınavına girmek) ya da meslek okullarından mezun olmak, e) Askerliğini yapmış ya da muaf olmak, f) Sara hastası olmamak, görevini yerine getirmeye engel bedeni ve akli hastalığı bulunmamak, g) Yabancı kız ve kadınlarla evli olmamak.¹⁶¹

Bu şartlardan en çok Türk olmak ve siyasi haklardan mahrum olmamak maddeleri tartışma yaratmıştır. Türklük, Anayasa’da belirtildiği şekli ile yani Türk vatandaşlığında olan herkesi anlatmaktadır. Karesi mebusu Ali Suuri Bey Türk olmanın anlamını, “Türk kelimesi Türk tabiiyetini haiz mânasına gelen ve teşkilâtı esasiyede geçen Türktür. Ermeni ile, Rum ile karışık olan Türk” olarak açıklamaktadır.¹⁶²

Ahmet Saki Bey, Türk vatandaşlığına kabul edilseler dahi yabancı uyrukluların memur olabilmek için 5 yıllık bir süre beklemelerini teklif etmiştir:¹⁶³

Madde 5. — Mübadele veya birçok ailenin birden hicreti suretiyle Türkiye'ye gelenler müstesna olmak üzere fert olarak beraberinde efradı aile bulunsun bulunmasın iltica suretiyle yahut evvelki tabiiyetini terkle Türkiye tabiiyetine girenler bu muamelelerinin ihmaliyle Türkiye nüfusu sicillerine kayıtlarından beş sene mürur etmedikçe memur olamazlar.

Encümen (2. İçtima yılı) vatandaşlık için zaten belirli bir bekleme süresinin bulunduğunu ve vatandaşlığa sahip olanların memur olabilmelerine engel olmanın Anayasa’nın ruhuna aykırı olduğunu gerekçe göstererek, bu düzenlemeyi kaldırmış, yerine yabancı kız ve kadınlarla evlenmeme şartını koymuştur.¹⁶⁴ Kanun bu şekilde kabul edilecektir.

Müstahdem olabilme şartları da aynıdır, sadece “hukuku siyasiye sahip olmak” kuralı “hukuku siyasiden mahkeme kararıyla mahrum bulunmamak” şekline çevrilmiştir. Ayrıca, çalıştırılacak yabancı uzmanlar için bu şartların aranmayacağı da eklenmiştir (md.5).

Her memurun bir sicili vardır ve sicilde memur hakkında bilgiler vardır. Sicilde yer alacak bilgilerden “mezhebi” en çok tartışılan başlık olmuştur. Bu başlık, maddeye 2. İçtima senesi Encümeni tarafından eklenmiştir. Meclis görüşmelerinde de Çankırı mebusu Talat Bey tarafından verilen takrir ile “milliyet” başlığı eklenmiştir.. Mezhep, şafiî, malikî, Hanbeli, musevi gibi dini mezhebi¹⁶⁵, “milliyet” ise ırkı kastetmektedir. Ali Suuri Bey, devlet hizmetinin gizliliği dikkate alındığında memurun vatandaşlık bağı ile bağlı olmasını yeterli görmemekte, memurun ırkının da yükselme ve tayinlerde önemli olduğuna inanmaktadır: “Fakat biz devletin mahremi esrarını tevdi edeceğimiz bir adamın behemehal Türk olmasını arzu ederiz.”¹⁶⁶

Memuriyetten azil (ayrılma) 48. madde ile düzenlenmiştir. Söz konusu 48. madde Kanun’un en önemli ve en tartışmalı maddelerinden biridir. Kabul edildiği hali ile “Kablettahkik [inceleme öncesi] İşten El Çektirmek” başlıklı 48. madde, memurların geçici olarak açığa alınmasını düzenlemektedir:

“Ahvali fevkalâdede (olağanüstü durumlarda) valiler, bekalarında memleketin asayiş ve inzibatınca mehzur gördükleri (sakıncalı gördükleri) herhangi memuru, mesuliyeti kendilerine raci olmak üzere, memurun mensup olduğu vekâlet veya daireye derhal malumat vermek şartiyle, muvakkaten işten el çektirmeye mezundurlar. Açığa çıkarılması nabemahal olduğu (yerinde olmayan) inzibat komisyonunun karariyle tahakkuk eden memur memuriyetine iade edilmekle beraber açıkta kaldığı müddete ait maaşını tamamen alır. Bu takdirde vali hakkındaki mesuliyet Dahiliye Vekâletince tespit olunur.

İşten el çektirilen memurlar hakkında inzibat komisyonları nihayet iki ay zarfında karar ittihazına (kabul etmek) mecburdurlar.”

48. madde ile valilere memurlar üzerinde geçici bir süreliğine işten el çektirme yetkisi tanınmakta, 59 ve 60. madde ile sürekli olarak memurun amiri tarafından işine son verilmesi ise kaldırılmaktadır.

788 sayılı Kanun ile amirin takdir yetkisini kullanarak memurun görevine son vermesi olarak tanımlanan idareten azil kaldırılmış, usul bazı memurluklar için saklı tutulmuştur. Ahmet Saki Bey’in teklifinde 78. madde olarak “idareten azil usulü mülgadır” şeklinde kaldırılan usule ilişkin istisnalar, 2. İçtima senesi Memurin Encümeni Mahsusu tarafından eklenmiştir: “İdareten azil mülgadır. Ancak ecnebi memleketlerdeki memurlar ile vali, kaymakam ve zabıta amirleri görülen lüzumu kati üzerine Heyeti Vekile karariyle açığa çıkarılabilir…” (md.60) şeklinde düzenlenmiştir. Hükümet, 58. madde olarak düzenlediği maddeden “Heyeti Vekile karariyle” ibaresini çıkararak “vekaletince” açığa alınması şeklinde teklifi kabul etmiştir. Memurin Encümeni Mahsusu, 59. madde ile “idareten azil mülgadır”, 60. madde ile “Ecnebi memleketlerdeki memurlarla vali ve kaymakam ve zabıta âmirleri lüzumu katî üzerine tayinlerindeki usule tevfikan mensup oldukları vekâletler emrine alınırlar. Bunlara (85)nci madde mucibince maaş verilir” şeklinde düzenlenmiştir.

Muvazenei Maliye Encümeni ise madde başlığını “Kabletahkik işten el çektirmek” şeklinde düzenlemiştir.

Kanun’da yer yer özel durumlara ilişkin maddeler belirmektedir. Örneğin, 48. maddede “bu madde hükmü hâkim sınıfında bulunanlara şamil değildir” diyerek hâkimlerin işten el çektirilmesinin önüne geçilmiştir.¹⁶⁷ Hakimlerin bağımsız olması gereken yargı kuvvetinin mensupları olarak diğer memurlar gibi idare tarafından işten el çektirilmeleri uygun görülmeyerek, Meclis görüşmeleri sırasında eklenen madde ile muafiyet kazanmıştır.

Memurların tarafsızlığı önemle vurgulanmaktadır. Memurin Kanunu ile memurların ticaret ve sanayi ile ilgilenemeyeceği gibi şirketlerde görev alamayacakları (ancak kendi emlak ve arazilerini işletebilirler) (md.8) ve siyasal partilere üye olamayacakları ve partilere devam edemeyecekleri kabul edilmiştir (md.9).

Dönem içerisinde en önemli tartışma başlığı, milli mücadeleye katılmayan ve hatta Kuvayı İnzibatiye ile hareket eden memurların tasfiyesidir.

26 Mayıs’da kabul edilen 854 Sayılı “Mücadelei Milliye İştirak Etmeyen Memurin Hakkında Kanun” ile amaçlanan, Milli Mücadele sırasında düşman ile birlikte hareket eden, meşrutiyet ilanından sonra yurtdışına giden ve dönmeyen ya da izinsiz yurtdışına çıkan ve ilhak edilen yerlerde memuriyet icra eden ya da hizmeti kabul eden memurların memuriyetten uzaklaştırılmasıdır. Söz konusu memurların tespit edilmesi için bir özel heyet kurulacak ve memuriyetten uzaklaştırılacakları tayin edecektir.¹⁶⁸ Bu Heyet’in Temmuz’da kurulduğu görülmektedir. Heyetin başkanlığına İçişleri Bakanlığı'nca Ankara Valisi Atıf ve üyeliğe de İl Genel İdare Genel Müdürü Asıf Bey tayin edilmiştir. Dışişleri ve Milli Savunma Bakanlıkları ile diğer bakanlıklardan tayin edilecek üyelerle Heyet çalışmalarına başlamıştır.¹⁶⁹

Söz konusu Kanun ile başlayan temizlikte, net olmayan ve tartışma yaratan konular, daha sonra madde tefsirleri olarak aydınlatılmıştır. 854 numaralı Kanun gereğince, işgal edilen bölgelerde kalarak işgal kuvvetlerince verilen valilik, kaymakamlık ve mutasarrıflık gibi görevleri yerine getirenlerin devlet hizmetinde bulunması yasaklanmıştır. Ne var ki, verilen görevi reddetmemekle, Kuvayi Milliye için çalışanların bu yasaktan istisna edilmesi gerekmektedir. Bu görüş de “Mücadelei Milliye İştirak Etmeyen Memurin Hakkındaki 26 Mayıs 1926 Tarihli Kanun”un dördüncü maddesi’nin tefsiri ile yerleşmiştir (Tefsir no: 105). Diğer taraftan, 25 Eylül 1339 tarih ve 347 numaralı Kanununun birinci maddesinin tefsiri ile (Tefsir no: 81) girmemiş olsa bile Kuvayı İnzibatiye’ye başvuru yapmış kişilerin vatan aleyhine çalışmış gibi sayılmasına karar verilmiştir.¹⁷⁰

Ek olarak, “Müdafaai Memleket Uğrunda İka Edilmiş Olan Efal ve Harekâtın Cürüm Addolunmayacağı Hakkındaki Kanun”un dördüncü maddesinin tefsiri ile (Tefsir no: 90), 19 Kasım 1339 (1919) tarihli Kanun ile memleketin müdafaasına yönelik hareketlerin suç teşkil etmeyeceği kabul edilmiştir. Söz konusu tefsir Kanunun dördüncü maddesine dairdir. Tefsire göre, Kuvayı Milliye'ye katılan kişiler ile memurların 1918 ile 1922 yılları arasındaki kişisel suçları istisnasız af kapsamındadır. Diğer taraftan, Kuvayı Milliye'ye katılan memurların vatan savunması amacıyla memuriyetlerini kötüye kullanmaları da af kapsamındadır.

G maddesi yasanın erkek memurlar için düzenlendiğini gösterse de kadınlar da memur olabilmektedir (md.6). Örneğin, 1926 yılında TBMM’nin ilk kadın memuru göreve başlamıştır.¹⁷¹