DevriMİn toplumsal-ekonomiK İLİŞKİleriNİn hukuki kuruluşu ve yönetsel omurgasi

Yerel Yönetimler ve Tefrik-i Vezaif İlkesi

Belediye ve diğer yerel yönetim birimlerine dair yeniden yapılanma arayışı, Cumhuriyet’in kurulmasından 1926 yılına kadar gündemi meşgul etmiş, ancak tasarı haline gelememiştir. 1926 yılında ortaya bir tasarı çıkmış, ancak yasalaşamamıştır.

Tasarı ortaya konulmadan önce, İçişleri Bakanı Cemil Bey’in beyanatları ile tasarının önemli noktaları hakkında bilgi verilmiştir. Yerel yönetim birimleri (komün), iki ayrı kategoride ele alınmaktadır: Belediye ve nahiye. Nahiye köylerin üzerinde yükselecek ve Nahiye Kanunu ile düzenlenecek; kasaba, şehir ve büyükşehirler ise belediye teşkilatına sahip olacaktır.⁷⁰

Yerel yönetimler, tarımsal etkinliklerin yoğunlaştığı kırsal alanlar olarak köy ve nahiye ile tarım dışında ticaret, sanayi, hizmet veya yönetsel etkinliklerin egemen olduğu kentsel alanlar olarak kasaba, şehir ve büyükşehir olmak üzere iki kategoride değerlendirilmektedir.

Kayıp Belediye Kanunu Tasarısı: Belediye Teşkilatında Yeniden Düzenleme Girişimi

1926 yılında, İçişleri Bakanı Cemil Bey (Uybadin) tarafından hazırlandığı söylenen bir Belediye Kanunu Tasarısı gündemdedir. Ocak ayından Mayıs ayına kadar ara sıra Cemil Bey’in uzunca beyanatlarla gündeme getirdiği Kanun Tasarısının, 1 Mayıs 1926’da Bakanlar Kurulu’na gönderildiği, ilk içtimada Genel Kurul’a sevk edileceği belirtilmiştir. Ne var ki Tasarı 1926 yılında Meclis’e sevk edilmemiştir. 1930 yılında kabul edilecek 1580 sayılı Belediye Kanunu’na kadar da bu konu Meclis gündemine gelmemiştir.⁷¹

Yerel yönetimlerin mevzuatına dair yapılan çalışmalarda da yer almayan söz konusu düzenleme, bu anlamda “kayıp” bir düzenlemedir. Kanun Tasarısı, 1580 sayılı Kanun ile büyük farklılıklar taşımaktadır. Bu farklılıklar ve Kanun tasarısının içeriğine dair inceleme ayrı bir çalışma kapsamında ele alınacaktır.

Kayıp Nahiye Kanunu Tasarısı: Çağdaş Nahiye Teşkilatı Girişimi

Yılın ilk günlerinde, İçişleri Bakanlığı tarafından bir Nahiye Kanunu Tasarısı hazırlığı yapıldığı açıklanmıştır. Medeni Kanun’un kabulü ile çağdaş bir nahiye teşkilatına duyulan gereksinim artmıştır. Bu doğrultuda, İçişleri Bakanlığı 1336 (1920) tarihli Nahiye Kanunu’na göre bir proje geliştirmektedir. Ne var ki, bu düzenleme de TBMM’ye gelmemiştir.

Kanun tasarısı hazırlıklarında, nahiyeler, köylerin birleştirilmesiyle oluşturulacak, tüzel kişiliğe sahip yerel yönetim birimleridir. Ne var ki, 1924 Anayasası’nda yalnızca şehir, kasaba ve köylere tüzel kişilik verilmiştir (md.90). Bu nedenle, Kanun Anayasa’da belirtilmeyen bir yönetim birimine, nahiyeye tüzel kişilik tanımaktadır. Dahası, Anayasa’da nahiye il ve ilçelerle birlikte devletin toprak üzerinde örgütlenmesi açısından ele alınmıştır (md.89): “Türkiye coğrafi vaziyet ve iktisadi münasebet noktai nazarından vilâyetlere, vilâyetler kazalara, kazalar nahiyelere münkasimdir ve nahiyeler de kasaba ve köylerden terekküp eder.” Ne var ki, 1926 yılındaki hazırlıklarda nahiye de belediyeler gibi bir yerel yönetim idaresi olarak kurgulanmakta ve Kanun’un, Avrupa’daki komün (belediye) teşkilatı örnek alınarak hazırlandığı beyan edilmektedir.⁷²

Nahiyelerle ilgili projede nahiyelerin sayılarının artırılması arzulanmaktadır, çünkü Cumhuriyet yönetiminin temeli nahiyeler olacaktır: “…nahiyelerin adeti artırılacak, yakın köyler birleştirilip küçük küçük tüzel kişiliğe sahip nahiyeler teşkil edilecektir. Nahiye müdürleri seçimle gelecek, kendilerine bir nüfus memuru, bir vergi ve tapu memuru bir tahrirat katibi verilecektir. Bu suretle nahiyeler en küçük idare-i cüzi tam halinde Cumhuriyet idareyi mülkiyesinin esasını teşkil edeceği gibi devlet nüfuz-u idaresi köylere kadar teşmil ve halkın idare ile olan münasebatı ve ihtiyacatı daha yekundan teshil edilmiş olacaktır.”⁷³

Nahiyede seçimle gelen bir müdür ile yine seçimle gelen bir nahiye meclisi olacaktır. “Bu suretle yeni projenin tatbik edileceği yerlerde köy muhtarlıkları ve ihtiyar meclisleri kalmayacak, her köy nahiye müdüriyeti ve meclisini temsil eden ve hükümete karşı mesul bulunan bir vekil marifetiyle kendi inzibat meclisini temin edecektir.”⁷⁴ Nahiye meclisi, köylerin temsilcilerinden oluşturulacak, “nahiyenin mahalli işlerini kararlaştırmak ve bu işlerin ifasına muktezi nahiye varidat ve masarifini, bütçesini tespit ve tanzim etmek”le görevlendirilecektir.

1924 yılında Köy Kanunu’nun çıkarıldığı düşünülürse, 1926 yılında köyleri ortadan kaldıracak bir nahiye teşkilatına gidilmesi düşündürücüdür.

İl İdare Meclisinden Seçilmiş Üyelerin Çıkarılması: Tefrik-i Vezaif İlkesi Kurumsallaşıyor

714 sayılı “İdarei Umumiye Vilâyat Kanunu Muvakkatinin 62 ve 64ncü Maddelerinin Tadiline ve Meclisi İdarelerin İlga Edilen Müntehap Azalıklarına Ait Vezaifin Sureti Hakkında Kanun” 14 Ocak 1926’da Meclis’te kabul edilmiştir. Söz konusu Kanun Tasarısı, 20 Eylül 1925’de Meclis’e sunulmuş ve 19 Aralık 1925’de Genel Kurul’da görüşülerek, Encümen’e geri gönderilmiştir. Ardından 14 Ocak 1926’da tekrar Genel Kurul gündemine alınmıştır. Kanunla, İl İdare Meclislerindeki (yeni adıyla İdare Heyetleri) seçilmiş üyeler çıkartılmakta, İl İdare Meclisinin seçimle gelen üyelerine ait görevler Belediye Meclislerine devredilmektedir.⁷⁵

İl Genel Meclisi ve İl İdare Meclisi, 1864 Vilayat Nizamnamesi ile kurulmuştur. “Vilayet İdare Meclisi, valinin başkanlığı altında şeri işler müdürü, defterdar, mektupçu, hariciye müdürü ile birlikte ikisi Müslüman, ikisi gayrimüslim halk arasından seçilen kişilerden oluşuyordu. Bunun dışında, vilayetlerde yılda bir kez, kırk gün süreyle toplanmak üzere Vilayet Umumi Meclisi (İl Genel Meclisi) bulunacaktı. Bu meclis, her sancak tarafından seçilen ikisi Müslüman, diğer ikisi gayrimüslim olan üyelerden oluşacak ve valinin başkanlığında toplanacaktı[r].”⁷⁶

Bu iki organ farklı yetki ve görevlerle donatılmıştır. İl genel meclisi, “vilayet sınırları içindeki yolların düzeltilmesi ve bakımı, resmi binaların yapımı ve korunması, tarım ve ticaretin kolaylaştırılması, geliştirilmesi ile vergi işleri konusunda görüş bildir[mektedir].” Bu bakımdan İl genel meclisleri, yerel nitelikli işlere bakmakla görevlidir. Bu meclisler, 1913 İdarei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkati (1913 Geçici Kanunu) ile “Vilayet Hususi İdaresi” (İl Özel İdaresi) adı ile tüzel kişilik kazanmıştır.⁷⁷ 1913 Geçici Kanunu ile tefriki vezaif ilkesi doğrultusunda görev ayrılığı net bir şekilde tanımlanmış, “tarım, sanayi, ticaret, ilköğretim, yerel bayındırlık işleri, belediye işleri ve sosyal yardım işleri” yerel işler olarak mazbatada tanımlanmıştır.⁷⁸ Devletin dışişleri, savunma, adliye, maliye ve güvenlik alanlarındaki genel nitelikli görevleri ise siyasi ve merkezi işler olarak görülmektedir.⁷⁹ İl idare meclisleri, yönetimle ilgili olarak sözleşmeler, satın almalar, vergilerin iltizama verilmesi, kamusal malların yönetimi, livalar arasındaki yolların yapımı, genel sağlığın korunması, ziraat ve ticaretin yönlendirilmesi, panayır pazar yerlerinin yönetimi, alt idare meclislerinin denetimi ve belediye meclislerince alınan kararların incelenmesiyle görevli kılınmışlardı. Yargıya ilişkin olarak ise yönetsel şikayetler, vergi anlaşmazlıkları, hükümet ile mültezimler arasındaki uyuşmazlıkların çözümü, devlet memurlarının yargılanması gibi alanlarda görevlendirilmişlerdir.⁸⁰

1926 yılına gelindiğinde, halkın yerel işlerde İl genel meclisi aracılığıyla söz sahibi olduğu ve genel idareye dair görüşlerin de TBMM’de paylaşıldığı gerekçesiyle, İl İdare Meclislerindeki genel işlerin atanmış üyelerle yürütülmesi esası Hükümetçe kabul edilmiştir. Ne var ki Meclis görüşmelerinde birçok itiraz gelmiştir.

Söz konusu değişikliğe en güçlü muhalefet Eskişehir mebusu Emin Bey’den (Sazak) gelir. Emin Bey, bu değişiklik ile bir kanaat değişikliğinin gündeme getirildiğine işaret etmekte ve bunun yanlışlığına vurgu yapmaktadır: “…fakat müntehap (seçilmiş) aza yerine eğer biz müdiranı koyup da memleketin nüfuzunu keseceğiz, hükümeti kuvvetlendireceğiz kanaati varsa bunun tamamı ile yanlış olduğunu zannediyorum.”⁸¹ Emin Bey, il idare meclislerindeki seçilmiş üyeler sayesinde devletin milletle buluştuğunu, seçilmiş üyelerin meclisten çıkarılması ile ilişkide kopukluk olacağını iddia etmektedir:⁸²

“Yarın yine o millete aman ağa diyeceğimiz zaman gelir… Ne vali on para eder, ne kaymakam on para eder… Şimdiye kadar şikâyetimiz, vaziyeti millete nüfuz edememekten mütevellit idi… Memleketin, devletin halk ile münasebatında az ve çok vasıta o idi, bu zihniyet sakattır.”

Bolu mebusu Mehmet Vasfi Bey ise seçilmiş üyelerin yerel sorunları bildiği için Meclislerde önemli görevleri olduğunu düşünmektedir: “…orada memurini mansube o memleketin ahvalini bilemezler. Binaenaleyh memleketin ahvalinde vukuf sahibi olan yerli azalardır.”⁸³ Buna karşın, Malatya mebusu Reşit Bey de "oranın ileri geleni kim ise onun dediği oluyor" diyerek mevcut durumu (seçilmiş üyelerin yer alması) eleştirmektedir.⁸⁴

Görüşmeler sonrasında Kanun kabul edilmiş, 1913 Geçici Kanunu’nun 62. ve 63. maddesi şu şekilde değiştirilmiştir:

Madde 1: Vilâyetlerde idare heyeti vali, muavin, defterdar veya muhasebeci, tahrirat, umuru hukukiye, maarif, nafia, sıhhiye, ziraat, ticaret müdürlerinden veya onların vazifelerini gören memurlardan teşekkül eder. İdare heyetine vali veya muavini, muavin bulunmayan yerlerde valinin heyet meyanında tevkil edeceği zat riyaset eder.

Madde 2: Her kazada kaymakamın riyaseti altında azası malmüdürü, tahrirat kâtibi, hükümet tabibi ve ziraat memurundan mürekkep olmak üzere bir idare heyeti bulunur.

Görüşmeler sırasında Karesi mebusu Vehbi Bey, idare meclisinden seçilmiş üyelerin çıkarılmasından dolayı bu organların artık “meclis” olarak adlandırılmaması gerektiğini belirtmiştir: “Tayin ile olan heyetlere komisyon yahut encümen vehayut şûra deriz.”⁸⁵ Vehbi Bey, Kanun görüşmeleri sırasında “Meclisi idare tabiri yerine ‘İdare Heyeti’ tabirinin kabulünü” teklif etmiş ve teklif kabul edilmiştir.⁸⁶

Söz konusu itirazlar seçilmiş üyelerin il idare meclislerinden çıkarılmamasına yoğunlaşırken, asıl olarak tartışma il idare meclislerine salt seçilmiş üyeler dolayısıyla verilmiş görevlerin devredilip devredilmeyeceği ve il idare meclisi ile belediyeler arasındaki vesayet ilişkisinde derinleşmektedir.

İl idare meclislerinden seçilmiş üyelerin çıkarılması nedeniyle bazı görevlerin devredilmesi de gerekli görülmüştür, bu doğrultuda da “Meclisi idarenin müntehap azasına mevdu vazaifin belediye heyetlerinin kendi azaları meyanından intihap edecekleri zevat tarafından ifa” olunacağı ve “İntihabı Mebusan Kanunu mucibince meclisi idarenin müntehap azasına ait vazaifin meclisi belediyece ifa” edileceği kabul edilmiştir (md.3).

Mevcut yapıda, belediye meclisleri üzerindeki vesayet yetkisi il idare meclislerine verilmiştir. Bunun tarihsel koşullarını İçişleri Bakanı Cemil Bey şöyle aktarmaktadır:⁸⁷

“Meclisi idarelerde vaktiyle müntehap aza bulunduğu için, 1293 senesinde yani bundan 48-50 sene evvel birinci Mecliste yapılan Belediye Kanununda Belediye meclislerini, yeni teşekkülleri dolayısıyla zaten idarei umumiyeye iştirâk ettirilmiş olan halk tarafından kontrol edilsin diye idare meclislerinin vesayeti altına vermişlerdir. Şimdiye kadar muntazam elimizde Belediye Kanunu olmadığı için belediye meclisleri, belediye idareleri ve belediye bütçesi doğrudan doğruya kısmen idarei umumiyelerin kısmen nakıs bir surette intihap edilmekte olan halk mümessillerinin kontrolu altında bulunuyordu.”

Ergani Mebusu İhsan Hamit Bey, seçilmişlerden oluşan belediye meclisi kararlarının kontrol mercinin seçilmiş üyeleri çıkarılmış il idare meclisi olarak kalmasını sakıncalı bulduğunu şöyle dile getirir: “Şu halde Belediye meclisinin kararları, muamelâtı, bilhassa bütçesi idare heyetinin nezareti ve vesayeti altına girmesi doğru değildir….. Yoksa şimdi teşkil etmek istediğimiz ve azası tamamen memurlardan mürekkep olan zevata; mahalli idarenin, hususî bir şekil olan bir kasaba ve bir belediye idaresini onların kontrolü altına bırakmak hiç de doğru bir şey değildir.”⁸⁸ Bunun üzerine, İçişleri Bakanı Cemil Bey, belediye bütçelerinin “meclisi idarelerle belediye meclislerinin iştirakiyle vücuda gelen Cemiyeti Umumiyei Belediyeler⁸⁹ tarafından tedkik” edileceğini belirtmiştir.⁹⁰

Bir diğer tartışma da il idare meclislerinin yargısal yetkilerine dairdir. Eskişehir mebusu Abdullah Azmi Bey “Meclisi idarede müntehap azalar da bulunduğu için hakkı kaza verilmiştir. Halbuki şimdi müntehap aza yoktur. Mecalisi belediyece bu suretle kabili itiraz olarak verilen kararların Mecalisi idarede ne suretle tektik edileceği nazarı dikkate alındı mı acaba?”⁹¹ şeklinde soru yöneltmiştir.

Söz konusu değişiklik ile genel işlere dair kararlara yerel temsilcilerin katılımı, katkısı sona ermiştir. Tefriki vezaif ilkesinin bir sonucu olarak yerel işlerin halka, genel işlerin yalnızca merkeze ve siyasal zemine bırakıldığı söylenebilir.

İl Genel Meclisi Üye Sayısının Değiştirilmesi: Temsiliyetin Artırılması

2 Haziran’da kabul edilen 894 sayılı “İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu Muvakkatinin 103üncü Maddesinin Tadiline Dair Kanun” ile il genel meclislerinde ilçelerden seçilerek gelen üyelerin sayısına dair düzenleme yapılmaktadır.

1913 tarihli “İdarei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkati”ne göre, her il merkezinde bulunan il genel meclisi, her kazadan gelen bir temsilciden oluşmaktadır. Her 12 bin 500 erkek nüfus 1 genel meclis üyesi seçmektedir. Ne var ki, Cumhuriyetin halk temsiline dayanan idaresini kurmak üzere genel seçimlerde temsiliyetin oranı artırılmış, bir taraftan da bazı sancaklar il yapılmış, il nüfusu küçülmüştür. Bu doğrultuda, il genel meclislerinde üye sayısı beşe kadar düşmüştür. Bu durum hem halkın temsil edilememesine hem de il genel meclisi içerisinden seçilecek özel işlevli komisyonların (yargı ya da yürütme yetkisine sahip komisyonlar) aynı kişilerden oluşmasına neden olmaktadır. Bu doğrultuda, Ali Cenani Bey'in kazalardan seçilecek üye için 5 bin nüfus için kabul edilmesi teklifi, Encümen tarafından zaten gelirleri az olan il yerel yönetimlerine yeni teşkilat masrafı yükleyeceği gerekçesiyle 7 bin 500'e çıkarılarak kabul edilmiştir. Buna göre, nüfusu 7 bin 500 altındaki ve 7 bin 500 ile 10 bin olan ilçelerden bir, 15 bine kadar olanlardan iki, 10 binden 20 bine kadar olanlardan üç, 20 binden 30 bine kadar dört, bundan sonra her 10 bin oy için bir artı üye il genel meclislerine gönderilecektir.⁹²