Discuţia legată de instituţii ale migraţiei ridică probleme din însăşi punctul de plecare

IV.2. Instituţii cu atribuţii de control şi protecţie în migraţia forţei de muncă

Existenţa unui segment informal dezvoltat, numeroasele probleme apărute în funcţionarea agenţilor formali de mediere, cazurile de încălcare flagrantă a drepturilor persoanelor implicate în migraţia legală sau clandestină, demersurile statelor de destinaţie pentru reducerea acestui segment sunt tot atâţia factori care, convergent, au presat statul român să adopte o serie de măsuri (incluzând înfiinţarea de noi instituţii sau atribuirea de noi funcţii unora deja existente) prin care să încerce controlul migraţiei forţei de muncă, reducerea segmentului clandestin şi asigurarea protecţiei indivizilor, care, indiferent de traiectoria urmată, ajung să lucreze pe teritoriul unui stat străin. Două instituţii, aflate în subordinea MMSSF, ar putea fi considerate în acest moment drept cei mai importanţi actori instituţionali care concretizează preocuparea spre control şi protecţie a statului român în migraţie: Departamentul pentru Muncă în Străinătate şi Inspectoratele Teritoriale pentru Muncă.

Inspectoratele teritorial de Muncă

Inspectoratele teritoriale de muncă în a cărei rază teritorială îşi au sediul controlează activitatea de mediere a agenţilor de ocupare a forţei de muncă în străinătate. În acest scop, agenţii au obligaţia să deţină şi să prezinte, în original, contractul care conţine oferte ferme de locuri de muncă, încheiat cu persoane juridice, persoane fizice sau cu organizaţii patronale din străinătate, precum şi următoarele documente, în original sau în copie, după caz: documente referitoare la situaţia firmei şi documente ale cetăţenilor români trimişi să lucreze în străinătate.

Pentru încălcarea obligaţiilor prevăzute de Legea nr.156/2000, agenţii de ocupare a forţei de muncă în străinătate pot fi sancţionaţi cu amendă pentru fiecare articol de lege încălcat.

Agenţii de ocupare a forţei de muncă sunt obligaţi să transmită trimestrial Inspecţiei Muncii, până la sfârşitul lunii următoare trimestrului încheiat, situaţia privind persoanele mediate şi angajate în străinătate.

În desfăşurarea activităţii de control, inspectorii din cadrul Inspecţiei Muncii verifică în principal: legalitatea înfiinţării agentului şi îndeplinirea condiţiilor legale pentru desfăşurarea activităţii, contractele care conţin oferte ferme de locuri de muncă în ceea ce priveşte conformitatea lor cu dispoziţiile Legii 156/2000, contractele de mediere încheiate şi contractele individuale de muncă încheiate de angajatorii din străinătate cu cetăţenii români.

Cele mai frecvente deficienţe constatate în activitatea agenţilor de ocupare a forţei de muncă, în urma controalelor efectuate, sunt: neincluderea în contractul individual de muncă a clauzelor prevăzute de lege, lipsa tuturor clauzelor obligatorii în contractele care cuprind oferte ferme de locuri de muncă, neîndeplinirea obligaţiei agentului de ocupare a forţei de muncă în străinătate de a asigura încheierea contractelor individuale de muncă şi în limba română şi refuzul agentului de ocupare a forţei de muncă de a restitui tariful de mediere, atunci când este cazul.
Efectele acţiunii de control din partea Inspecţiei muncii se concretizează în două direcţii:

- sancţionarea prin stabilirea unor sancţiuni contravenţionale;

- remedierea aspectelor deficitare prin măsuri dispuse cu caracter obligatoriu.

Controalele sunt efectuate ca urmare a unei sesizări, a unei autosesizări ori în cadrul unor campanii de control.

Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei – Departamentul pentru Muncă în Străinătate

Începând cu anul 2004, prin HG 1326/2004, Ministerul Muncii Solidarităţii Sociale şi Familiei (MMSSF) are atribuţii explicit legate de protecţia cetăţenilor români care lucrează în străinătate (vezi Caseta 9). Actul normativ din 2004 concretizează, prin înfiinţarea a două structuri noi în cadrul MMSSF: Departamentul pentru muncă în străinătate (DMS), Corpul Ataşaţilor pe Probleme de Muncă şi Sociale (CAPMS) şi prin crearea unei noi poziţii de Secretar de Stat care coordonează întreaga activitate din Minister legată de migraţie internaţională, o direcţie de politică publică sugerată deja de măsurile adoptate în anii anteriori²⁴. DMS (cu cele două direcţii ale sale: Direcţia protecţia drepturilor cetăţenilor români care lucrează în străinătate şi Direcţia evidenţă şi monitorizare) şi CAPMS devin principalii actori instituţionali în punerea în aplicare a atribuţiilor Ministerului în domeniul migraţiei forţei de muncă. Măsura nu afectează atribuţiile Oficiului pentru Migraţia Forţei de Muncă, dar îi accentuează implicit funcţia de organ executiv²⁵.

Protecţia cetăţenilor români care lucrează în străinătate devine prin HG 1326 un „subiect” de politică guvernamentală, formulat explicit. Ministerul îşi propunea în 2004 nu numai să ia măsuri (inclusiv legislative) care să îi protejeze pe lucrătorii români, dar şi să intervină în rezolvarea posibilelor probleme prin asigurarea de consultanţă şi intervenţie pe lângă autorităţile responsabile. Migraţia clandestină devine un subiect privit din perspectiva riscurilor asociate muncii ilegale şi lipsei asigurărilor sociale. Românii care lucrează peste graniţe devin un aspect de interes (şi) pentru MMSSF în calitate de cetăţeni cu drepturi şi obligaţii echivalente celor rămaşi în ţară (vezi punctul 2, Caseta 9).

Fără a afirma că interesul MMSSF pentru migraţia pentru muncă, indiferent de tip este parte a efortului de construcţie instituţională şi normativă asociată procesului de aderare la Uniunea Europeană, merită remarcat punctul 7 din atribuţii (MMSSF „pregăteşte condiţiile pentru integrarea în Uniunea Europeană şi pentru accesul, după aderare, al cetăţenilor români pe piaţa forţei de muncă a Uniunii Europene”).

Caseta 9: Atribuţii ale MMSSF în domeniul migraţiei pentru muncă în 2004

„În domeniul protecţiei cetăţenilor români care lucrează în străinătate:

1. 
   promovează, în colaborare cu celelalte instituţii competente, măsuri de asigurare şi protejare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor români care lucrează în străinătate, precum şi de prevenire a abuzurilor de orice fel la adresa acestora;
   
2. 
   facilitează menţinerea unei legături permanente cu ţara a cetăţenilor români care lucrează în străinătate, astfel încât aceştia să îşi poată exercita drepturile constituţionale;
   
3. 
   asigură consultanţă în litigii şi conflicte de muncă, în scopul respectării drepturilor cetăţenilor români care lucrează în străinătate, potrivit legislaţiei aplicabile în statul respectiv;
   
4. 
   acordă sprijin, pe lângă autorităţile competente, în vederea rezolvării problemelor de muncă şi sociale cu care se confruntă românii care lucrează în străinătate;
   
5. 
   monitorizează, în colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe, aplicarea acordurilor, convenţiilor şi înţelegerilor încheiate de Guvernul României şi guvernele altor state, precum şi a tratatelor internaţionale încheiate în numele României;
   
6. 
   promovează acţiuni de informare şi conştientizare privind riscul muncii ilegale şi al lipsei asigurărilor sociale;
   
7. 
   pregăteşte condiţiile pentru integrarea în Uniunea Europeană şi pentru accesul, după aderare, al cetăţenilor români pe piaţa forţei de muncă a Uniunii Europene;
   
8. 
   propune modificarea şi, după caz, completarea legislaţiei naţionale în domeniul protecţiei cetăţenilor români care lucrează în străinătate."
   

Sursa: HG 1326/2004 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 737/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei
În 2005, un nou act normativ aduce modificări atribuţiilor Ministerului (DMS) în domeniul migraţiei forţei de muncă. Actul normativ, care reglementează în prezent activitatea DMS, aduce mai degrabă specificări/detalieri funcţiilor deja atribuite în 2004²⁶. Nevoia de analiză/studiu a migraţiei apare în mod explicit, însoţită de extinderea eforturilor pentru informare asupra migraţiei. „Interesul” Ministerul începe din ce în ce mai mult să se îndrepte către migraţie a forţei de muncă în general (indiferent de contextul în care a avut loc plecarea: se vorbeşte despre „evidenţa migraţiei în scop de muncă” (vezi punctul 4, Caseta 10).
Caseta 10: Atribuţii ale MMSSF în domeniul migraţiei pentru muncă în 2005

„În domeniul protecţiei cetăţenilor români care lucrează în străinătate:

1. 
   promovează, în colaborare cu celelalte instituţii competente, măsuri de asigurare şi protejare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor români care lucrează în străinătate, precum şi de prevenire a abuzurilor de orice fel la adresa acestora;
   
2. 
   asigură consiliere în litigii şi conflicte de muncă, în scopul respectării drepturilor cetăţenilor români care lucrează în străinătate, potrivit legislaţiei aplicabile în statul respectiv;
   
3. 
   acordă sprijin, pe lângă autorităţile competente, în vederea rezolvării problemelor de muncă şi sociale cu care se confruntă românii care lucrează în străinătate;
   
4. 
   realizează evidenţa migraţiei în scop de muncă şi monitorizează, în colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe, aplicarea acordurilor, convenţiilor şi înţelegerilor încheiate de Guvernul României şi guvernele altor state, precum şi a tratatelor internaţionale încheiate în numele României în domeniul de competenţă al Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei;
   
5. 
   realizează campanii de publicitate, acţiuni de informare şi conştientizare privind riscul muncii ilegale şi al lipsei asigurărilor sociale, organizează seminarii şi conferinţe pe această temă;
   
6. 
   pregăteşte condiţiile pentru integrarea în Uniunea Europeană şi pentru accesul, după aderare, al cetăţenilor români pe piaţa forţei de muncă a Uniunii Europene, sens în care realizează studii, analize, informări în acest domeniu;
   
7. 
   propune modificarea şi, după caz, completarea legislaţiei naţionale în domeniul protecţiei cetăţenilor români care lucrează în străinătate şi al instaurării unui climat de corectitudine în acest domeniu;
   
8. 
   coordonează şi controlează activitatea de punere în aplicare a acordurilor în domeniul schimbului forţei de muncă şi al obţinerii de contracte de muncă în străinătate de către cetăţenii români;prestează servicii gratuite de informare, orientare şi documentare în domeniul muncii şi solidarităţii sociale, pentru investitorii străini şi autohtoni.”
   

Sursa: HG 412/2005 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei
Corpul Ataşaţilor pe Probleme de Muncă şi Sociale
Conform art. 5 din Hotarârea de Guvern 1326 din 2004 pentru modificarea şi completarea HG 737 din 2003, Corpul Ataşaţilor pe Probleme de Muncă şi Sociale este parte integrantă a Ministerului Muncii Solidarităţii Sociale şi Familiei (MMSSF), aflată în directa subordonare a Secretarului de Stat coordonator al DMS.
Activitatea ataşaţilor se adresează exclusiv migranţilor care lucrează în străinătate, concentrându-se asupra asigurării respectării drepturilor lor în domeniile muncii şi protecţiei sociale, indiferent de contextul plecării şi tipul de încadrare în muncă la destinaţie. (vezi Caseta 11).
Caseta 11: Atribuţiile ataşaţilor pe probleme de muncă şi sociale în străinătate

• 
  asigură reprezentarea Ministerului în cadrul misiunilor diplomatice, oficiilor consulare şi la alte reprezentanţe ale României în străinătate;
  
• 
  promovează măsurile de asigurare şi protejare a drepturilor şi libertăţilor lucrătorilor români care lucrează în străinătate în domeniul muncii şi securităţii sociale;
  
• 
  asigură consultanţă în litigii şi conflicte de muncă, în scopul respectării drepturilor cetăţenilor români care lucrează în strainatate, potrivit legislaţiei aplicabile în statul respectiv;
  
• 
  informează şi acordă sprijin cetăţenilor români care lucrează în străinatate cu privire la aplicarea acordurilor, convenţiilor, înţelegerilor şi tratatelor internaţionale la care România este parte în domeniul forţei de muncă şi a securităţii sociale;
  
• 
  menţine legături permanente cu cetăţenii români care lucrează în străinatate, astfel încât aceştia să îşi poata exercita drepturile constituţionale;
  
• 
  organizează şi întreprinde acţiuni de informare şi conştientizare a cetăţenilor români care lucrează în străinatate în privinţa riscului muncii ilegale şi a lipsei asigurărilor sociale
  

(Sursa: www.ofm.ro )
Angajaţi ai MMSSF şi numiţi de ministrul care conduce această instituţie (HG 425/2005 pentru modificarea şi completarea HG 100/2004 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe, art. 13), ataşaţii îşi desfăşoară activitatea într-un spaţiu de intersecţie a autorităţii MMSSF şi MAE. Pe de o parte, ei asigură reprezentarea MMSSF în cadrul reprezentanţelor României în străinătate (fiind coordonaţi de Secretarul de Stat care conduce DMS) dar sunt, în acelaşi timp, „supuşi autorităţii şefului misiunii diplomatice pe lângă care îşi desfăşoară activitatea şi acţionează sub îndrumarea acestuia” (HG 425/2005, art. 14), având „atribuţii de consiliere” în raport cu şeful misiunii diplomatice.
Începând cu ianuarie 2005, măsura înfiinţării Corpului ataşaţilor pe probleme de muncă şi sociale devine efectivă prin instalarea la misiunile diplomatice din 4 ţări a câte unui ataşat. Ungaria, Germania, Italia şi Spania sunt în prezent ţările unde românii care muncesc în străinătate pot beneficia de măsura de protecţie instituită de statul român.
Adoptarea unei asemenea măsuri poate fi considerată un semn al preocupării crescânde pe care statul român o manifestă de la sfârşitul anilor ’90 pentru migraţia cetăţenilor săi. „Progresul” este evident dacă ne gândim numai la faptul că, trimiţându-şi reprezentanţi în străinătate, MMSSF îşi extinde spaţiul de acţiune intervenind nu numai la origine, când evenimentul migraţiei este un plan (fie şi într-o faza avansată de elaborare) sau deja un fapt împlinit (persoana este un fost migrant), ci şi la destinaţie, când procesul de migraţie este în desfăşurare. Dacă „în principiu” măsura umple un spaţiu neacoperit până în 2005 şi creează premisele îmbunătăţirii situaţiei cetăţenilor români care lucrează în străinătate, este greu de presupus că, cel puţin în acest moment, se poate vorbi de schimbări majore în situaţia efectivă a migranţilor induse de activitatea instituţiei. Pentru a susţine afirmaţia este suficient să luăm în calcul resursele limitate pe care CAPMS le are la dispoziţie în raport cu numărul migranţilor români, răspândirea teritorială a acestora la destinaţie, complexitatea/diversitatea situaţiilor de muncă şi numărul destinaţiilor active.
Un obstacol obiectiv în activitatea CAPMS vine din „răspândirea” pe care o au pe teritoriul ţării de destinaţie muncitorii migranţi. In cazul Spaniei, spre exemplu, ataşatul pe probleme de muncă şi sociale din Spania are biroul la Madrid. Migraţia românească în Spania nu este însă una concentrată teritorial, deja în faza actuală se poate vorbi despre comunităţi româneşti, răspândite pe teritoriul iberic. Dacă luăm în considerare numai bisericile ortodoxe româneşti ca indicator al existenţei unei comunităţi consistente, urmărind Figura 3, devine evident că, în realitate, a recurge la serviciile ataşatului prin adresare directă sau a solicita deplasarea acestuia ridică serioase probleme. Sudul Spaniei (regiunea Almeria), chiar dacă are probabil mai puţine comunităţi compacte de români ortodocşi este şi ea o destinaţie predilectă, în special pentru muncitorii în agricultură. Răspândirea teritorială a muncitorilor pe teritoriul ţărilor de destinaţie este numai un prim tip de obstacol de care se loveşte activitatea ataşaţilor.
O altă problemă vine din numărul ridicat al celor care muncesc în străinătate, în special în ţările destinaţii active ale migraţiei româneşti. Numai în Spania, Ministerul Muncii spaniol dădea publicităţii date conform cărora pe teritoriul acestei ţări se aflau legal la 30 septembrie 2005 174.590 români. În Italia, în 2003, Polizia di Stato menţiona existenţa a 239.426 români aflaţi legal pe teritoriul ţării. Cifrele prezentate sunt cu siguranţă depăşite astăzi, dar scopul lor în contextul nostru este de a da un ordin de mărime. Dacă este vorba de sute de mii de oameni, atunci cu siguranţă în funcţionarea Corpului de Ataşaţi cu un singur reprezentat în fiecare dintre cele două ţări, va ridica problema eficacităţii²⁷ activităţii instituţiei.

Dacă ne uităm la aceleaşi două ţări din perspectiva situaţiilor de migraţie, vom constata că avem de-a face cu o mare diversitate şi, este de presupus, cu o aceeaşi mare diversitate a problemelor (de muncă şi sociale) asociate. Ca să luăm numai exemplul Spaniei, aici există români care au muncit ilegal şi după o perioadă şi-au legalizat situaţia, muncitori în situaţie de „guest workers”, muncitori clandestini, există şomeri (legali sau clandestini), există accidente de muncă, îmbolnăvirii etc. Fiecare dintre aceste situaţii ridică probleme specifice cărora un singur ataşat trebuie să le răspundă şi să le rezolve sau să le re-direcţioneze solicitările către alte instituţii competente.

Figura 3: Biserici ortodoxe româneşti în Spania

(conform Mitropoliei Ortodoxe române a Europei Occidentale şi Meridionale: http://www.mitropolia-paris.ro/?subject=parohii/index&Espagne )
CAPMS rămâne la mai bine de un an de la înfiinţare şi o instituţie cu o deficienţa serioasă de „acoperire”. Italia, Spania, Germania, Ungaria sunt destinaţii reprezentative pentru migraţia românească, însă ţări în care trăiesc şi muncesc un număr semnificativ de români rămân încă în afara măsurilor de protecţie instituite. Pe baza datelor produse în cadrul unui studiu OIM din 2001-2002 asupra migraţiei din rural şi oraşelor mici şi mijlocii, Dumitru Sandu discuta în 2002 despre 6 „rute majore” ale migraţiei românilor: Italia, Spania, Germania, Ungaria, Turcia şi Iugoslavia (Sandu. 2002: 15). Dintre acestea doar 4 sunt acoperite de ataşaţii pe probleme de muncă şi sociale. Alte ţări, clasificate în studiul amintit ca „rute de rangul doi” (Israel, Grecia, Franţa, Austria, SUA, Portugalia), sau de „rangul trei” (Anglia, Polonia, Irlanda, Canada, Cehia) sunt în afara schemei Ministerului (ibid: 15). Dacă ne uităm din perspectiva destinaţiilor, Corpul ataşaţilor pe probleme de muncă şi sociale este mai degrabă un „răspuns” la presiunile migraţiei, îndreptat exclusiv, cel puţin pentru moment, spre ţările membre ale Uniunii Europene.
Contactul permanent cu lucrătorii români în străinătate, chiar cu resurse limitate, îi asigură însă CAPMS un rol fundamental în structurarea politicilor româneşti de migraţie (emigraţie) şi a stabilirii direcţiilor de acţiune ale DMS, prin furnizarea a cel puţin două tipuri de informaţie: cea legată de piaţa muncii în ţările de destinaţie şi cea legată de problemele/tipurile de probleme cu care se confruntă românii care muncesc în afara ţării. Înregistrarea şi codificarea informaţiei referitoare la tipurile de situaţii pe care cetăţenii români le supun atenţiei ataşaţilor (prin petiţii) într-o bază de date este un prim pas către identificarea problemelor migraţiei forţei de muncă şi adoptarea de măsuri care să se adreseze în mod direct acestora.