EğİTİm ders notlari ismail can yunus Şengöz e. Vergi Başmüfettişi

DÖRDÜNCÜ KISIM

KAMUDA VE ÖZEL KESİMDE YÖNETİM VE YÖNETİCİLİK

BİRİNCİ BÖLÜM

KAMU YÖNETİMİ VE YÖNETİCİLİK

1.KAMU YÖNETİMİ

1.1.GENEL OLARAK YÖNETİM KAVRAMI²⁶¹

Yönetim, “amaçların etkili ve verimli bir biçimde gerçekleştirilmesi için bir insan grubunda, işbirliği ve koordinasyon sağlamaya yönelik faaliyetlerin tümü”dür. Yönetim kavramı konusunda birçok tanım bulunmaktadır. Bunun başlıca nedeni, bilim dalları itibarıyla yönetime farklı anlamlar yüklenmesindendir. “İktisatçılar yönetimi, doğa, işgücü, sermaye ile birlikte üretim faktörü olarak görürken, yönetim bilimi ile uğraşanlar, yönetimi, yöneten-yönetilen arasındaki otorite ilişkisi olarak değerlendirmektedirler. Sosyologlar ise yönetimi bir sınıf ve saygınlık sistemi olarak nitelendirmektedirler.” Bütün bu değerlendirmeler yönetimin “işbirliğine dayalı çabaların bir türü” olduğunu ortaya koymaktadır.²⁶²

Yönetim geniş anlamda ele aldığında, “toplum içinde yaşayan herkesin yönetimle ve onun bazı sorunlarıyla iç içe olduğu” görülür. Bunun sonucu olarak da “en küçük sosyal birim olan ‘aile’den başlayarak, en büyük siyasi otorite olan ‘devlet’e kadar” türlü kademe ve seviyelerde yürütülen faaliyetlerin tamamı “yönetim” kavramının içindedir.²⁶³
Kamu yönetimi üç değişik anlamı ifade etmektedir. Bunlardan birincisi işlevsel anlamda, kamu yönetimi, yasaları ve kamu politikası kararlarını uygulama sürecini anlatır. “Genel kurallar, bu süreç vasıtasıyla ferdi olayların çözümüne ilişkin özel kararlara dönüşmektedir”.
Kamu yönetiminin diğer yönü, “yapısal”, diğer ifadeyle “teşkilat” anlamındadır. Yönetimin bu yönüne kitabın Birinci Bölümünde yer verilmiştir.
Kamu yönetiminin bir diğer anlamı da, “Devlette ya da ona bağlı kuruluşlarda eylemde bulunan kişilerin ve kümelerin davranışlarıyla ilgili” alandır.

Çeşitli anlamlar çerçevesinde kamu yönetimi, “kamu politikalarını oluşturma ve bunları uygulama, planlama, örgütleme, yönlendirme, koordinasyon, denetim, sevk ve idare gibi eylem ve işlemlerden meydana gelen faaliyetler” ile “kamu bürokrasisini ve onun mal ve hizmet sunduğu halkla olan ilişkilerini anlamaya ve geliştirmeye yönelik” faaliyetler bütünüdür.

1.2.YÖNETİŞİM KAVRAMI²⁶⁴

Yönetişim, “bir toplumsal-politik sistemdeki ilgili bütün aktörlerin ortak çabalarıyla elde edilen sonuçların oluşturduğu yapı ya da düzen” olarak tanımlanmaktadır. Birleşmiş Milletler tarafından da “yönetişim”, “bir ülkenin her düzeyindeki işlerinin yönetiminde iktisadi, siyasi ve idari otorite kullanımı” şeklinde kullanılmaktadır. Kavram, yurttaşların ve idarenin çıkarlarının birleştiği, hak ve sorumlulukların yaşama geçirildiği mekanizmaları, kurumları ve süreçleri içermektedir. Bu yönüyle de, yönetişim kavramı, “yukarıdan aşağı tek yanlı bir yönetim tarzı yerine hep birlikte yönetmeyi öngören bir sistemi öngörmektedir.”

Dünya Bankası da, yönetişimi, “bir ülkenin ekonomik ve sosyal kaynaklarının gelişme amacıyla yönetimde yetkinin kullanılma tarzı” olarak tanımlamaktadır”.
Kamu yönetimi alanındaki etkinliği 1990 sonrasında artan yönetişim küreselleşme ve serbest piyasa koşullarında devletin küçülmesiyle ve ona bir cevap olarak ya da ortaya çıkan boşluğu doldurmak üzere türetilmiş bir kavramdır. Kavram esas olarak devletin ekonomide ve toplumsal alanda değişen rolü ile ilişkili bir seyir izlemiştir.

Yönetişimin “iyi yönetişim” kavramı olarak kullanılması Dünya Bankası sayesinde olmuştur. Dünya Bankasına göre “iyi yönetişim, açık ve öngörülebilir bir karar alma sürecinin, profesyonel bir bürokratik yönetimin, eylem ve işlemlerinden sorumlu bir hükümetin, kamusal sürece aktif bir şekilde katılımda bulunan sivil toplumun ve hukukun üstünlüğünün geçerli olduğu bir düzeni ifade etmektedir.”

İyi yönetişim, yerel, ulusal ve uluslar arası düzeylerde gerçekleştirilmesi gereken bir hedef şeklinde olup, temel ilkeleri şunlardır:²⁶⁵
1- Katılımcılık
Tüm yurttaşların, gerek doğrudan, gerekse çıkarlarını temsil eden sivil toplum örgütleri aracılığıyla karar alma süreçlerine katılmasıdır.
2- Hukukun Üstünlüğü

Yasaların adil ve tarafsız olarak hukuk devleti kurallarına uygun uygulanmasıdır.

3- Saydamlık

Saydamlık, kamu yönetiminde görev, yetki ve sorumluluklar ile karar ve hizmet süreçlerinin önceden bilinebilir ve açık olmasını; üretilen karar, belge ve bilgilere ulaşılmasına fırsat verilmesini; faaliyet ve denetim raporlarının yayınlanmasını ifade eder.

4- Eşitlik

Tüm yurttaşların mevcut refah düzeylerini koruma ve geliştirme fırsatlarına sahip olmasıdır.

5- Cevap Verebilirlik

Kurumların ve yönetimlerin, tüm yurttaşların ihtiyaç ve taleplerini adil ve eşit bir şekilde karşılamaya çaba göstermesidir.

6- Hesap Verebilirlik

Kamu, özel şirketler ve sivil toplum kuruluşlarında karar verme konumunda bulunanların, kamuoyuna ve kurumsal paydaşlarına karşı hesap verebilmesidir.

7- Stratejik Vizyon

Liderlerin ve kamu yönetiminin, iyi yönetişim konusunda görüşlere ve uzun vadeli bir perspektife sahip olması, gelişmenin sağlanması için gerekli olan unsurları tespit ederek bunları temin etmesidir.

Stratejik yönetim, stratejik planların hazırlanması, uygulanması ve sonuçların değerlendirilmesini ve denetimini ifade eder.
8- Etkinlik
Kurumların, kaynakların en iyi şekilde kullanılmasını sağlamak amacıyla etkinliği, verimliliği ve tutumluluğu esas alan performans yönetim anlayışının benimsemesidir. Performans ile ilgili açıklamalara, aşağıda “Kamu Yönetimi” başlığı altında yer verilmiştir.

1.3. STRATEJİK YÖNETİM KAVRAMI²⁶⁶

1.3.1. Stratejinin Tanımı
Strateji sözlük ve kelime anlamıyla “sevketme, yöneltme, gönderme, götürme ve gütme” demektir. Buna göre de “bir örgütün amaçlarını gerçekleştirme yeteneği üzerinde uzun dönemde etki yaratması öngörülen bir karar ya da birbirini izleyen kararlar bütünüdür.” Kavram ilk olarak askeri alanda kullanılmıştır. Askerlikte stratejiden, “askeri gücün hareketlerinin, karar verme yetkisine sahip olanlarca belirlenen hedeflere ulaşacak ve gerektiğinde askeri, siyasal, ekonomik ve manevi güçleri birbiriyle uyumlu kılacak biçimde yönlendirilmesi sanatı” anlaşılmaktadır. Bu çerçevede “strateji”, karşı tarafın ne yapabileceği veya ne yapamayacağını belirlemek suretiyle genel bir plan yapmak, kendi güçlerini yerleştirerek gerektiğinde harekete geçirmek anlamına gelmektedir.
Strateji kavramının kapsamı, uzun dönem düşünmeyi, çevreyi iyi algılamayı ve hedefi bu çerçevede iyi belirlemeyi içerir. Bu itibarla, strateji söz konusu olduğunda “vizyonu açık, geleceğe yönelmiş, planlanmış hareket yol ve yöntem ile belirlenmiş hedef ve amaçlar” anlaşılmaktadır.
Strateji kavramının rekabet ortamında, örgütlerin veya “kendisinin amaçlarını başarmak için üst düzey yöneticinin gösterdiği davranış” olarak da değerlendirilebilmektedir.

1.3.2. Stratejik Yönetim Kavramı²⁶⁷
Stratejik yönetim, “örgütün iç kaynakları ve becerileri ile dış çevrenin fırsat ve tehlikeleri arasında uyum sağlayacak faaliyetler” olarak tanımlanmaktadır. Buna göre, stratejik yönetim, stratejik planların hazırlanması, uygulanması ve sonuçların değerlendirilmesi ile kontrolunu ifade eder. Bu yönüyle de, stratejik yönetim, kurumun amaçlarına ulaşmasını sağlayacak çok taraflı kararların incelenmesi, hazırlanması ve uygulanmasını hedefleyen bilim ve sanattır. Stratejik yönetim, şirketin yönetim, pazarlama, finans, muhasebe, üretim, kontrol, araştırma ve geliştirme ile bilgi işleme sistemlerini uyum içinde çalıştırarak organizasyonun başarılı olmasını amaçlar. Başarı, büyük ölçüde üst düzey yöneticilerin vereceği etkin kararlara bağlı bulunmaktadır.
Stratejik yönetimde esas amaç, “geçmişteki başarıları tekrar etmek değil, beklenilmeyen durumların üstesinden gelmek ve çevre sorunlarını” çözümlemektir.
Stratejik yönetim, genel olarak “analiz”, “karar verme” ve “faaliyete geçme” şeklinde belirlenebilecek üç süreçte gerçekleştirilir. Öncelikle “amaç, vizyon ve misyon gibi stratejik hedeflerin analizi yapılır. Bu aşamada, ulaşılmak istenilen hedefler, amaçlar ile onlara ne ölçüde ve ne zaman ulaşılmak istediği, kullanması gereken araçlarla birlikte belirlenir. Sonra, nasıl davranması gerektiğine karar verilir. Daha sonra ise verilen kararlar uygulanır. Uygulama aşamasından sonra da “kontrol ve geliştirme” olarak ifade edilebilecek bir süreç başlar.

Stratejik yönetim ve stratejik planlamanın esas olduğu bir kamu yönetimi anlayışında doğal olarak performans denetiminin de yapılması gereği ortaya çıkar.²⁶⁸

Performans, “belirlenmiş olan bir hedefe ulaşım seviyesinin ölçümüdür.” Performans yönetimi ise, aşağıda “Kamu Yönetimi” ile ilgili açıklamalar sırasında belirtildiği üzere, “örgütlere etkinliği, verimliliği izleme, kontrol etme ve stratejik öncelikleri yerine getirme imkanı veren” bir uygulamadır. Kamu kurum ve kuruluşları yönünden, bunların hizmet üretiminde ekonomiklik, verimlilik ve etkililik seviyesini ifade eder.
“Ekonomiklik”, hizmetin gerekliliğini, yerindeliğini ve uygun kaliteyi dikkate alarak, faaliyetler için kullanılan malî kaynakların, insan kaynaklarının, bilgi ve teknolojinin, bina, demirbaş ve hizmetlerin yerine getirilmesi için kullanılan diğer girdi ile her türlü kaynağın maliyetinin en aza indirilmesidir.
“Etkililik”, hedeflere ulaşma seviyesini ve faaliyetlerin planlananla fiili sonucunun karşılaştırılmasıdır.
“Verimlilik”, gerçekleştirilen mal, hizmetler ve diğer sonuçlar ile bunların girdileri arasındaki ilişkidir. Verimli bir faaliyet, aynı girdi ile en çok çıktının elde edilmesi veya aynı çıktının en az girdi ile uygun kalite dikkate alınarak sağlanmasını ifade eder.

1.4.KAMU YÖNETİMݲ⁶⁹

1.4.1. Kamu Yönetimi Kavramı

Kamu yönetimi, yönetimin belirli sınırlar içindeki bir alanıdır. Bu alanda daha çok siyasal organlarca belirlenen kamu politikaları yürütülmektedir.

Kamu yönetiminin birden çok anlamı bulunmaktadır. Bunlardan ilki, “işlevsel” yönüyle bilinen, yasaları ve kamu politikası kararlarını uygulama sürecidir. Genel kurallar, bu süreç vasıtasıyla ferdi olayların çözümüne ilişkin özel kararlara dönüştürülmektedir.
Kamu yönetiminin bir diğer anlamı “yapısal yönü” ile ilgilidir. Bu yönü Devletin amaçlarını gerçekleştirecek şekilde teşkilatlanma halidir. Bu hususlara Kitabın Birinci Kısmında ayrıntılı olarak yer verilmiştir.
Kamu yönetiminin bir başka anlamı da, Devlette veya ona bağlı kuruluşlarda “eylemde bulunan kişilerin ve kümelerin davranışlarıyla ilgili alanı” ifade etmektedir.
“Siyasi yönü bir tarafa bırakılırsa, modern devlette kuvvetler arasında yürütme kamu yönetiminin kendisidir.”²⁷⁰

1.4.2.Yeni Kamu Mali Yönetimi²⁷¹

Yeni kamu mali yönetimi kavramı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ve bu kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan ikincil ve üçüncül mevzuat düzenlemeleri ile ortaya çıkmıştır.²⁷²

5018 sayılı Kanunun genel gerekçesinde “bu kanun ile bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin artırılması, mali yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu mali yönetim sisteminin oluşturulmasının amaçlandığı” belirtilmektedir.
5018 sayılı Kanun bir bütün olarak değerlendirildiğinde, “yeni mali yönetim sisteminin” temel prensiplerinin şunlardan oluştuğu anlaşılmaktadır:
1-Hesap verilebilirlik (5018/ Md.8),

2-Şeffaflık (5018/ Md.7),

3-Kaynakların kullanımında verimlilik ve etkinlik (5018/ Md.8, 10, 11, 32 ve 48).
Ayrıca anılan Kanun aşağıdaki temel müesseseleri düzenlemiştir:
1-Performans esaslı bütçe (5018/ Md.9),

2-İç kontrol ve iç denetim (5018/ Md.55-67),

3-Mali disiplin olarak ifade edilen, bütçe ve muhasebede uygulama birliği (5018/Md.5),

4-Strateji odaklı mali hizmet birimleri (5018/ Md.60).

1.4.3. Performans Yönetimi²⁷³

Performans, genel olarak, “amaçlı ve planlı faaliyetler sonucunda ulaşılanı nicel ve nitel olarak belirleyen” bir kavramdır. Kamu yönetimi açısından da, performans, kamu idarelerinin belirlenen hedef ve göstergelere ulaşma seviyesini ifade etmektedir.

Performans yönetimi;” kaynakların etkin ve verimli kullanımını sağlayarak kaynak kullanım kapasitesini ve hizmetlerin kalite ve verimliliğini arttırmayı hedefleyen bir yönetim anlayışı ve bu anlayışın hayata geçirilmesine yardımcı olan teknikler bütünü olarak tanımlanabilir.” Buradaki esas, bir kurumun önceden belirlediği amaç ve hedeflere ulaşırken izlediği yol ve bu yol sonunda elde ettiği sonuçların birlikte değerlendirilmesidir.

1980’li yıllardan itibaren, dünyada “kamu hizmetlerinin kalitesinin arttırılması, kaynak

kullanımında etkililik, verimlilik ve tutumluluğun sağlanması, hesap verme mekanizmalarının güçlendirilmesi ve mali saydamlığın sağlanmasına yönelik olarak kamu mali yönetim alanında” performansa dayalı mali yönetim anlayışı çerçevesinde, performans esaslı bütçeleme düşüncesi ortaya çıkmıştır.
“Performans esaslı bütçeleme kamu hizmetlerine ödenek tahsisi yapılmadan önce yürütülecek her faaliyet ve projenin maliyetlendirilmesini ve ayrıca yürütülecek her faaliyet ve proje için performans hedefleri (etkinlik, verimlilik, kalite, çıktı, sonuç vs.) oluşturulmasını öngören bir bütçe yönetim sistemidir.”
5018 sayılı Kanunun kamu mali yönetim sistemimize kazandırdığı önemli müesseselerden bir tanesi de performans esaslı bütçeleme ve performans yönetimidir. Performans esasla bütçelemede kamu idarelerinin kamu kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli bir şeklide kullanmak amacıyla hedefler oluşturmaları ve bu hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını ölçmek üzere göstergeler belirlemeleri öngörülmüştür.
5018 sayılı Kanunun getirdiği önemli müesseselerden bir tanesi de yönetsel sorumluluktur. Esas olan yönetimin sorumluluğudur. Başka bir deyişle, kamu kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanmak sorumluluğu idareye ait olduğundan bu amaca ulaşmak için politikalar oluşturmak, farklı politika seçenekleri arasında tercihte bulunmak veya önceliklendirme idarenin yetkisindedir.
Performans yönetiminin bağlantılı olduğu diğer bir alanda performans denetimidir. 5018 sayılı Kanun kamu idareleri ile sorumlulara iç kontrol ve iç denetim mekanizmalarını kullanarak performans denetimini de yapma yetkisi tanımıştır.
Performans denetimi kamu idareleri dışında ayrıca dış denetim organı olan Sayıştay tarafından da yapılan bir denetim türüdür. Sayıştay tarafından yerine getirilen bu denetimin amaçlarından birisi kamu idarelerinin kendilerinin belirledikleri hedef ve göstergeler esas alınarak yürütülen faaliyetlerin sonuçlarının ölçülmesidir.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 2’nci maddesinde; “performans”ın, “kamu idarelerince belirlenen hedef ve göstergelere ulaşma seviyesini” ifade edeceği, “performans denetimi”nin de “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi” olduğu belirtilmiştir. Ayrıca, 7’nci maddede de “Sayıştay tarafından gerçekleştirilen performans denetimleri mali ve hukuki sorumluluk doğurmaz” hükmüne yer verilmiştir.
Bu çerçevede, Sayıştay tarafından yapılacak olan performans denetimi idarenin veya sorumluların yerine geçerek hedefler belirleyen, politikalar oluşturan, farklı politika seçenekleri arasında tercihte bulunan veya önceliklendirme yapan bir denetim değildir, belirlenmiş hedefler ve bu hedeflere ulaşmak için kararlaştırılan araçların yerindeliği veya gerekliliği performans denetimine konu edilemez. Sayıştay tarafından yapılacak performans denetiminde faaliyet sonuçları idare tarafından belirlenmiş göstergeler esas alınarak ölçülecektir. Bu şekliyle esasen kamu idaresinin kendisi tarafından da yapılan ölçme işlemi, bir dış denetim birimi olan Sayıştay tarafından faaliyetler sonuçlandıktan sonra TBMM’ne sunulacak değerlendirme raporlarında kullanılmak üzere yeniden yapılmaktadır.
Sayıştay Kanununun 35’inci maddesine 6353 sayılı Kanunla yapılan ek bent ile şu hükme yer verilmiştir:
“Kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin mali nitelikteki tüm hesap ve işlemlerinin denetiminde; yetkili merci ve organlar tarafından usulüne uygun olarak alınan karar veya yapılan iş ve işlemlerin mevzuata ve idarelerce belirlenen hedef ve göstergelere uygun olmasına rağmen, yönetsel bakımdan gerekliliği, ölçülülüğü, (…)²⁷⁴ uygun bulunmadığı yönünde görüş ve öneri içeren yerindelik denetimi sayılabilecek denetim rapor düzenlenemez. Denetim raporlarında, kamu idaresinin yerine geçerek belirli bir iş ve işlemin yapılmasını veya belirli bir politikanın uygulanmasını zorunlu kılacak, kamu idaresinin takdir yetkisini sınırlayacak veya ortadan kaldıracak görüş ve talep içeren rapor düzenlenemez.”