Ion Budai Deleanu

7 Este o prerogativă a Parlamentului introdusă în textul Constituţiei în urma unui amendament, pentru a marca şi ipoteza responsabilităţii juridice, penale a Preşedintelui Republicii. Formal, legea fundamentală s-a abătut astfel de la principi11' paralelismului regulilor procedurale constituţionale – sau de la principiul simetriei în drept – mandatul Preşedintelui încetând pe o altă cale decât prin voinţa celor care l-aU ales. Abaterea poate fi însă justificată: în ipoteza examinată nu este vorba despre

6°. În relaţia sa cu corpul electoral, Parlamentul poate solicita exprimarea voinţei acestuia în patru ipoteze: pentru constituirea, prin sufragiu, a unui nou Parlament, în cazul dizolvării celui existent, întrucât el nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare a învestiturii; pentru constituirea, prin sufragiu, a noului Parlament, la expirarea piandatului celui existent; atunci când, după suspendarea din funcţie a preşedintelui Republicii, urmează ca – prin referendum – să se decidă eventuala demitere a acestuia; în fine, în situaţia când, acceptând iniţiativa de revizuire a Constituţiei, aceasta trebuie aprobată prin referendum;

7°. Preşedintele Republicii poate – şi el – să solicite exprimarea voinţei corpului electoral, dacă acesta coincide cu corpul care participă la referendum, cu privire la probleme de interes naţional; _ '

8°. Secţiunile corpului electoral din circumscripţiile unităţilor administrativ-teritoriale aleg consiliile locale şi primarii;

9°. Autorităţile administraţiei publice locale pot, după caz, să iniţieze sau să decidă aprobarea, prin referendum local, a „problemelor de interes deosebit din unităţile administrativ-teritoriale”8;

10°. O parte a corpului electoral, în condiţiile prevăzute de lege, se poate constitui în subiect al dreptului de iniţiativă legislativă, fie pentru adoptarea unei legi organice sau ordinare – cu excepţia celor prevăzute de legea fundamentală – fie pentru adoptarea unei legi angajarea responsabilităţii politice a Preşedintelui – asupra căreia se decide, într-adevăr, prin referendum – ci despre responsabilitatea lui penală, care nu poate face obiectul unui referendum.

Art. 10 din Legea nr. 69/1991 este defectuos formulat şi insuficient corelat cu alte dispoziţii ale acestei legi: evident, nu „problemele” se supun unui referendum, ci soluţiile preconizate pentru rezolvarea lor; din cuprinsul art. 44 al legii rezultă că miţiativa organizării unui referendum local nu poate aparţine decât primarului. Dar, cum la nivelul judeţelor nu există primar, ar însemna că, contrar celor prevăzute în art. '0, consiliile judeţene nu pot dispune, din proprie iniţiativă, organizarea unui referendum local. (De altfel, între atribuţiile consiliului judeţean nu figurează şi aceea de a organiza un referendum local). Înseamnă că textul art. 10 din lege trebuie „iterpretat restrictiv, el vizând numai autorităţile publice din comune şi oraşe. Pe de „ţă parte, faţă de dispoziţiile cuprinse în acelaşi text, trebuie să admitem concluzia că „iiţiativa referendumului poate aparţine şi însuşi consiliului local.

De revizuire a Constituţiei, dacă prin obiectul ei o asemenea lege este admisibilă;

11°. Parlamentul, după adoptarea legii, o trimite Preşedintelui României pentru promulgare;

12°. Preşedintele României, în raporturile lui cu Parlamentul, dispune de câteva prerogative, care pot fi considerate „impulsuri” sau măsuri de „reglare” pentru funcţionarea adecvată a organului „reprezentativ suprem”, între care: dizolvarea Parlamentului, în condiţiile art. 89 din Constituţie; transmiterea unor mesaje cu privire la principalele probleme ale naţiunii; consultarea Parlamentului în vederea organizării unui referendum; solicitarea reexaminării unei legi ce i-a fost transmisă spre promulgare; încuviinţarea măsurilor excepţionale; solicitarea aprobării pentru mobilizarea parţială sau generală a armatei; supunerea spre ratificare a tratatelor internaţionale încheiate în numele României;

13°. Parlamentul poate decide, printr-o lege specială de abilitare, delegarea legislativă în favoarea Guvernului;

14°. Guvernul interacţionează cu Parlamentul prin alte câteva mijloace decât cele deja arătate: el exercită dreptul la iniţiativă legislativă; poate solicita delegarea legislativă pentru emiterea de ordonanţe şi trebuie să solicite aprobarea Parlamentului în cazul emiterii unor ordonanţe de urgenţă; el poate „provoca” un vot de încredere implicit sau o moţiune de cenzură, angajându-şi răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege; poate solicita Parlamentului adoptarea unor proiecte de legi în procedură de urgenţă; membrii Guvernului au acecs la „lucrările” Parlamentului; 9

15°. În interiorul Parlamentului, al acestui subsistem din sistemul puterii de stat, între cele două „părţi” constitutive, adică între cele două Camere, există o multitudine de interrelaţii caracteristice. În acest sens şi exemplificativ, menţionăm: organizarea unor şedinţe comune; transmiterea proiectelor de legi şi a propunerilor legislative de la o Cameră la cealaltă în vederea dezbaterii şi eventualei lor adoptări; constituirea comisiei paritare pentru declanşarea procedurii 'Termenul „lucrări” semnifică implicit dreptul de a participa la dezbaterile din cadru Parlamentului. Posibilitatea de a participa la lucrările Parlamentului implică desigur ţ1 accesul la lucrările organelor interne ale Parlamentului – comisiile parlamentare.

De mediere, atunci când una din Camere adoptă un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o redactare diferită de cea aprobată de cealaltă Cameră;

16°. În interiorul ramurii executive a organelor statului, între preşedintele Republicii şi Guvern sunt stabilite de asemenea forme specifice de interacţiune: Preşedintele poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită; el poate participa la şedinţele Guvernului – şi, în asemenea cazuri, prezidează acele şedinţe – atunci când se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice. Pe de altă parte, primul-ministru poate învita pe Preşedinte să participe la lucrările Guvernului, în alte situaţii decât cele arătate. Totodată, primul-ministru contrasemnează unele dintre decretele emise de Preşedintele României, angajându-şi astfel propria răspundere politică;

17°. În raporturile Parlamentului, Preşedintelui Republicii, Guvernului, Justiţiei cu Curtea Constituţională menţionăm: numirea membrilor acesteia de către cele două Camere şi de către Preşedinte; sesizarea Curţii de Preşedintele României, de preşedintele uneia din Camerele Parlamentului, de Guvern, de Curtea Supremă de Justiţie, de un număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, precum şi sesizarea ei de către oricare dintre instanţele judecătoreşti, prin transmiterea spre rezolvare a excepţiilor de neconstituţionalitate ridicate în faţa acestora, în privinţa legilor şi a ordonanţelor; solicitarea Curţii de către Parlament să constate existenţa împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte al României, precum şi pentru avizarea propunerii de suspendare din funcţie a Preşedintelui. Curtea Constituţională verifică, din oficiu, constituţionalitatea iniţiativelor de revizuire a Constituţiei. La sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de el puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin de 25 de senatori, Curtea se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului (regulamentele fiecărei Camere şi regulamentele lor comune);

18°. Avocatul Poporului este numit de Senat, pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;

19°. El prezintă Parlamentului rapoarte anuale sau la cererea acestuia, făcând recomandări privind legislaţia sau pentru luarea altor măsuri, în scopul ocrotirii drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor;

20°. Procedând din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile sau libertăţile lor, Avocatul Poporului sesizează autorităţile competente, centrale sau locale, pentru ca, în condiţiile legii, acestea să adopte măsuri de natură să înlăture faptele sau actele de nesocotire, încălcate sau ignorate a drepturilor subiective ori intereselor legitime şi juridic protejate;

21°. Cât priveşte intervenţia Avocatului Poporului în spaţiul activităţii de judecată, faţă de principiile ce guvernează această activitate – îndeosebi în raport cu principiile independenţei justiţiei, contradictorialităţii, garantării dreptului la apărare, organizării activităţii de judecată de regulă în două grade de jurisdicţie şi instituţionalizarea unor căi de atac pentru înlăturarea nelegalităţii sau netemeiniciei hotărârilor – opinăm că implicarea lui în această activitate nu poate privi decât celeritatea justiţiei;

22°. Preşedintele României, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, numeşte în funcţie judecătorii şi procurorii, cu excepţia celor stagiari;

23°. Autorităţile administraţiei publice locale – respectiv consiliile locale – funcţionează pe baza principiului autonomiei10. Totuşi, ele se înscriu în câteva raporturi specifice cu Guvernul şi cu prefecţii. Referindu-ne exclusiv la raporturile lor cu Guvernul, aducem în atenţie dreptul acestuia de a proceda – în cazurile prevăzute de lege11 şi la propunerea prefectului – la dizolvarea consiliului. Hotărârea de dizolvare poate fi atacată, de cei interesaţi, în faţa instanţei de contencios administrativ. De asemenea, prin hotărâre a Guvernului – susceptibilă de control din partea instanţei de contencios administrativ – un membru al consiliului poate fi demis din funcţie, la

10 Astfel cum precizează art. 8 din Legea nr. 69/1991, autonomia priveşte şi „relaţiile dintre administraţia publică locală şi cea judeţeană” – formulare neinspirată, întrucât se vorbeşte de „administraţie” şi se lasă a se înţelege că „administraţia judeţeană” nu e locală – între cele două „administraţii” neexistând raporturi de subordonare. (Punctam aici un lucru esenţial: autonomia nu poate fi concepută şi dezvoltată în afara imperativelor ce rezultă din principiul legalităţii).

11 Aceste cazuri sunt precizate la art. 33 din Legea nr. 69/1991.

(propunerea prefectului, dacă a săvârşit acte contrare Constituţiei ori celorlalte legi sau dacă a compromis, cu rea-credinţă, interesele comunei, respectiv ale oraşului12. În aceleaşi condiţii şi după aceeaşi procedură poate fi demis şi primarul;

24°. Prefectul este numit sau eliberat din funcţie de către Guvern, căruia îi prezintă anual un raport asupra „stării generale economice, sociale, culturale şi administrative a judeţului”, respectiv a municipiului Bucureşti13;

25°. Consiliile locale comunică prefectului dizolvarea lor de drept; transmit acestuia – în vederea examinării sub aspectul legalităţii

— Actele „adoptate şi emise”; primarul sesizează prefectul atunci când consideră că o hotărâre a consiliului local este ilegală;

26°. Prefectul sesizează instanţa de contencios administrativ, dacă consideră că actul adoptat sau emis de o autoritate publică locală

— Exceptând actele de gestiune curentă – este ilegal. Actul atacat este suspendat de drept;

27°. Prefectul poate participa la şedinţele consiliilor locale; prezintă anual consiliului judeţean, respectiv celui al municipiului Bucureşti, o informare cu privire la activitatea desfăşurată de serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în circumscripţia sa; propune Guvernului, în condiţiile legii, dizolvarea unui consiliu local sau demiterea unui membru al acestuia; poate dispune suspendarea din funcţie a consilierului în privinţa căruia a cerut demiterea; exceptând actele de gestiune curentă ale consiliilor locale, prefectul poate ataca

13 Din această formulare – circumscrisă la oraşe şi comune – s-ar putea înţelege că procedura de demitere nu priveşte şi pe membrii consiliului judeţean. Diferenţa de tratament juridic n-ar fi însă prin nimic justificată. De altfel, prin referire la cele cuprinse în art. 60 din lege, concluzia nu poate fi decât aceea că tratamentul juridic al consilierilor este identic.

Potrivit art. 11, alin. 2 al Legii nr. 69/1991, prefectul „conduce” serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice organizate în unităţile administrativ-teritoriale. În sensul art. 122 din Constituţie, prefectul „conduce” serviciile publice descentralizate. In aceste condiţii, evident că activitatea prefectului nu s-ar fi putut mărgini doar la „coordonarea şi supravegherea” serviciilor publice, cum preciza anterior modificării legea administraţiei publice ocale.

În faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor administraţiei publice locale, considerate de el ca fiind ilegale;

28°. Consiliile locale sau, după caz, membrii acestora ori primarii se pot adresa instanţei de contencios administrativ pentru verificarea legalităţii hotărârii Guvernului de dizolvare a consiliului, de demitere a consilierului sau a primarului.

Fireşte că cele câteva interrelaţii consemnate până aici nu epuizează complexitatea şi dinamismul structurii sistemului puterii de stat. Ele pot însă avea o oarecare forţă de sugestie şi pot fi convertite în argumente în favoarea ideii că acest sistem este organic articulat, autoreglabil prin propria lui structură, un sistem în care circuitele de reglare sau autoreglare, funcţionând pe baza „cărţii tehnice a sistemului” – Constituţia – pun în valoare unele dintre dimensiunile democraţiei constituţionale şi atribuie acestei democraţii semnificaţia de unic şi radical remediu faţă de fenomenele patologice ale sistemului.

Capitolul II TITULARUL SUVERANITĂŢII – POPORUL

Secţiunea 1-a ORGANIZAREA JURIDICĂ ŞI POLITICĂ A POPORULUI

177. Categoria de popor. „Suveranitatea naţională -proclamă art. 2, alin. 2 din Constituţie – aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum”. Dacă, în sensul comun al termenului, prin „popor” se înţelege totalitatea locuitorilor unei ţări sau populaţia acesteia, sensul atribuit „poporului” prin Constituţie este unul determinat, specific. Poporul nu este nici totalitatea sau multitudinea locuitorilor ţării, nici o anume clasă în opoziţie cu altele. El reprezintă colectivitatea indivizilor care au calitatea de cetăţeni români şi, prin aceasta, aptitudinea de a participa la exprimarea voinţei naţionale. Dar chiar într-un asemenea sens, categoria de „popor” este prea largă, întrucât nu toţi cei care au calitatea de cetăţeni români pot să participe efectiv la exprimarea voinţei generale: mai întâi, pentru a exprima o voinţă valabila, persoana trebuie să aibă un anume discernământ, capacitatea deci de a construi o judecată de valoare şi de a o exprima în nume propriu; apoi, pentru a participa la exprimarea voinţei generale, persoana trebuie să aibă aptitudinea morală, adică ea să se înscrie în raporturi compatibile cu acele valori ale societăţii care, prin imanenţa lor, sunt apreciate şi recunoscute ca valori comune, stând la baza „interesului general”; în fine, poporul, în corpore, obiectiv nu poate participa într-un raport juridic concret, el fiind constrâns să se exprime doar printr-o secţiune a lui şi în forme specifice (prin corpul electoral şi prin formele specifice ale democraţiei directe şi ale democraţiei reprezentative). Cu alte cuvinte, pentru a se exprima, poporul trebuie să se organizeze.

178. Organizarea poporului poate fi abordată din două perspective: una juridică şi alta politică14.

Organizarea juridică a poporului are drept criteriu cetăţenia, din care, în condiţiile legii, derivă dreptul de a alege reprezentanţii poporului pentru a-i exprima voinţa şi dreptul de a fi ales ca asemenea reprezentant.

Organizarea politică a poporului se realizează prin partide politice şi prin alte formaţiuni cu caracter politic. „Partidele politice -spune art. 8, alin. 2, din Constituţie – se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice, a cetăţenilor, respectând suveranitatea naţională, integritatea toritorială, ordinea de drept şi principiile democraţiei”. Textul are o întreită semnificaţie: el consacră constituţional pluripartidismul şi acţiunea partidelor în viaţa politică a societăţii; în linii generale, stabileşte regimul juridic al partidelor; el precizează de asemenea principalele funcţii ale acestora15.

Partidul politic este o formaţiune mai mult sau mai puţin durabilă care îşi propune să cucerească, să conserve sau să influenţeze puterea, pe baza unui program ideologic – având la fundamentul său o concepţie filosofică despre om şi societate – şi urmând o strategie proprie. Alternativa la monopartidism – specific regimurilor politice monolitice, totalitare şi care, de regulă, personifică puterea – este

În acest sens: M. Prelot, J. Boulouis, op. Cit., p. 666 – 667. A se vedea şi supra, nr. 144 – 146.

Pluripartidismul16. Multipartidismul este sistemul care asigură diversitatea opiniilor politice. El are însă şi câteva neajunsuri, solubile însă: conducând, uneori, la o prea accentuată diversitate, aceasta poate pune în pericol unitatea necesară realizării interesului comun; multipartidismul determină – ca singură variantă de sufragiu -scrutinul de listă; pluripartidismul favorizează sau chiar reclamă constituirea coaliţiilor; prin precaritatea coaliţiilor se ajunge însă la instabilirea guvernamentală.

Regimul juridic al partidelor poate fi exprimat prin câteva elemente: a) Libertatea de constituire sau de formare, ca expresie a libertăţii de asociere. Astfel cum precizează art. 37, alin. 1, „cetăţenii se pot asocia liber în partide politice”; b) Libertatea stabilirii programului, precum şi a strategiei ce trebuie urmată pentru îndeplinirea lui, prerogative care derivă nu numai din esenţa dreptului de asociere, dar şi din libertatea de exprimare (art. 30), a opiniilor politice; c) Partidele se constituie şi îşi desfăşoară activitatea potrivit statutelor proprii, dar şi cu respectarea legii – cerinţă absolută a statului de drept şi, în cele din urmă, a democraţiei; d) Constituirea partidelor şi formularea programelor acestora trebuie să se afle sub semnul principiului transparenţei. In acest sens, art. 37, alin. Ultim din Constituţie interzice asociaţiile – de orice fel – cu caracter secret; e) Prin scopurile sau prin activitatea lor, partidele politice nu trebuie să militeze împotriva valorilor esenţiale ale statului şi ale democraţiei17.

Deşi partidele politice au ajuns să fie omnifuncţionale, câteva dintre funcţiile aeesora sunt cele definitorii: a) Constituind un corp intermediar între popor şi putere, ele contribuie la cristalizarea voinţei

T

16 în sens larg, cuprindem aici şi bipartidismul, care poate fi numeric sau calitativ, rigid sau suplu.

17 în sensul art. 37, alin. 2 din Constituţie sunt neconstituţionale partidele sau organizaţiile care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranităţii, a integrităţii sau a independenţei României. Extinderea interdicţiilor ce se adresează partidelor politice, prin referire la art. 148, alin. 1 şi 2 din Constituţie, n-ar fi fost justificată, întrucât dispoziţiile acestui articol privesc numai subiectele revizuirii, expres şi limitativ arătate la art. 146 din Constituţie, între care nu se află şi partidele politice, (în acest sens: Decizia Curţii Constituţionale nr. 35 din 2 aprilie 1996.) Pe de altă parte, o astfel de extrapolare – făcută în forma iniţială a legii partidelor politice – ar fi semnificat, implicit, revizuirea Constituţiei, pe o altă cale decât cea constituţional instituită.

Generale şi la valorizarea acesteia ca impuls faţă de putere; b) Ele tind la realizarea funcţiei de conducere a societăţii, prin cucerirea puterii şi transformarea programelor politice în programe de guvernământ; c) Partidele contribuie la informarea şi educarea politică a cetăţenilor şi la formularea exigenţelor şi aprecierilor acestora faţă de putere.

Secţiunea a 2-a CORPUL ELECTORAL

179. Noţiunea, condiţiile, structura şi organizarea corpului electoral. Corgu^electoral este o colectivitate de persoane fizice, din multitudinea celor care jricătuieşc poporul, care, având calitatea de cetăţeni_şi îndeplinind condiţiile de capacitate juridică şi aptitudine morală, participă la exercitarea puterii. Corpul electoral mai poate fi deci calificat ca „putere de sufragiu”18.

Corpul electoral este o putere politică autentică. Exercitându-şi puterea sa prin mijloacele democraţiei semi-directe, corpul electoral este acela care constituie cele mai importante instituţii ale democraţiei reprezentative, în primul rând Parlamentul.

Corpul electoral este alcătuit din toţi cetăţenii români care au drept de vot.

El se organizează pe circumscripţii electorale judeţene şi la nivelul municipiului Bucureşti.

180. Atributele votului. Votul este universal, egal, direct, secret şi facultativ („liber exprimat”), astfel cum se consacră prin art. 59, alin. 1 şi art. 81, alin. 1 ale Constituţiei.

Universalitatea votului constituie forma specifică de exprimare a două dintre principiile democraţiei autentice: universalitatea drepturilor şi egalitatea în drepturi, inclusiv egalitatea în faţa legii (art. 15, alin. 2 şi art. 16, alin. 1).

Egalitatea votului este – şi ea – o formă de exprimare a egalităţii între cetăţeni, în sensul că aceeaşi forţă este ataşată fiecărui buletin de vot. Cu alte cuvinte, voturile se numără, nu se cântăresc.

CI. Franck, Droit des elections nationales et locales, 1988, apud J. Gicquel, op. Vit., p. 596.

Caracterul direct al votului derivă din atributul său personal, exprimând astfel concepţia individualistă a democraţiei pluraliste. Alegătorul trebuie să-şi exprime voinţa nemijlocit, nu prin intermediar.

Votul este secret, garantând astfel alegătorului posibilitatea de a decide în deplină libertate şi intimitate. Votul public este profesat, de regulă, în societăţile unanimiste.

Votul este facultativ, adică discreţionar, rămânând la aprecierea titularului său dacă şi-1 exercită sau nu. Caracterul facultativ al votului corespunde, fireşte, esenţei lui personale şi concepţiei liberaliste, dar el este de natură să favorizeze absenteismul19. Acest fenomen nu este însă negativ prin definiţie. Absenteismul sau „votul prin tăcere”, ca formă de exprimare a unei atitudini politice, poate fi un gen de „democraţie refractară”.

Capitolul II EXERCITAREA SUVERANITĂŢII

Secţiunea 1-a FORMELE DE EXERCITARE A SUVERANITĂŢII

Poporul – detentorul suveranităţii – exercită suveranitatea naţională „prin organele sale reprezentative şi prin referendum” (art. 2, alin. 1). Aşadar, la fundamentul democraţiei sunt aşezate două reguli fundamentale: reprezentativitatea – care implică eligibilitatea -şi participarea directă. Reprezentativitatea se asigură prin alegeri, iar participarea directă prin referendum.

181. Votul şi eligibilitatea. Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale (art. 59, alin. 1)20. În aceleaşi condiţii de

19 Este motivul pentru care legile electorale ale unor ţări au prevăzut obligativitatea votului (în Belgia, Grecia, Argentina, Australia, Costa Rica şi, pe plan local, parţial, în Austria, Elveţia etc).

20 Principiul eligibilităţii Camerei Deputaţilor a fost alterat, din considerente exclusiv politice, prin excepţia prevăzută la alineatul 2 al aceluiaşi articol: „Organizaţiile jfragiu este ales Preşedintele României (art. 81, alin. 1). În fine, autorităţile administraţiei publice – consiliile locale şi primarii – sunt, asemenea, alese (art. 120, alin. L)21. Prin urmare, votul este instrumentul juridic pentru învestirea cu prerogative legale a celor ce alcătuiesc unele dintre autorităţile publice.