Karşi-devriMCİLİĞİn tasfiyesi

Devlet İşletmeciliği: Örgütlenme ve İlişkiler

1925 yılında kurulan devlet işletmelerinden bazıları şunlardır: Seyr-i Sefain Müdüriyeti Umumisi (4 Nisan), Karadeniz Boğazı Tahlisiye İdaresi (14 Nisan), İzmir Liman İşleri İnhisarı Türk Anonim Şirketi (13 Mayıs), vb.

Devlet işletmeciliği, Seyr-i Sefain Genel Müdürlüğü (Denizyolları Genel Müdürlüğü, SSGM) ve Sanayi ve Maadin Bankası (Sanayi ve Maden Bankası) üzerinden incelenecektir. Meclis’te devletin ekonomik hayata müdahalesine dair tartışmaların hedefinde bu iki kurum vardır.

Bu iki kurum, devlet işletmeciliğinin niteliği ve örgütlenmesi açısından incelenmiştir.

Seyr-i Sefain Genel Müdürlüğü: Devlet İşletmeciliğinde Örgütlenme

Seyr-i Sefain Genel Müdürlüğü (SSGM), deniz yolu ile ulaşım ve nakliyatı sağlamakta ve görevini başarıyla yerine getirmektedir. Savaş sonrasında yapılan önemli değişiklikler sonrasında vapurlar tamir edilmiş, seferler durmadan devam etmiş ve en küçük ilçelere dahi uğrayarak seferlerini devam ettirmiştir. Bu doğrultuda, SSGM yurtdışındaki şirketlerle rekabet edebilecek güce yaklaşmıştır.²⁰⁹

SSGM’nin bu denli güç kazanması, hakkındaki tartışmayı da alevlendirmiştir. SSGM’nin kim tarafından, devlet ya da özel, işletilmesi gerektiği en önemli tartışma başlıklarından biridir. Muhalefet, SSGM’nin Devlet tarafından işletildiği sürece kar edemediği tezinden yola çıkarak, şirketlere devredilmesi gerektiğini savunmaktadır. Muhalefet, SSGM’nin “altı milyon sermaye ile kırk lira kâr getirem[emesi]”ni²¹⁰ kabullenememektedir. Bu doğrultuda, Eskişehir mebusu Arif Bey, ticari kuruluşların devlet tarafından işletilmesine karşı çıkmaktadır, çünkü devlet işletmeleri “kâr ile zarar arasında… hiçbir fark gözetmeme[ktedir]”.²¹¹

Hükümet ise, askeri, idari ya da ekonomik gerekçelerle devlet tarafından işletilmesi gerekli bazı hizmetlerin kar ya da zarar etmesinin önemli olmadığı tezi üzerinden yanıt vermektedir.

Öncelikle, devlet işletmeciliği zorunlu olarak gelmiştir çünkü “…mütevali harpler dolayısıyle savahilin nüfusu, ziraat ve ticareti azalmış olduğundan diğer şirketler idare edemez, devam ettiremez hale gelmiştir”.²¹² Bu sayede, “muntazam seferleri ancak Seyrisefain temin etmiştir ve bu yüzden o sevahil [sahil] birçok ecnebi şirketlerin ecnebi bayrakların gölgesinden kurtulmuştur”.²¹³ Diğer bir deyişle, sermayedarların hareket etmesine olanak bulunmayan bir dönemde, ekonomik bağımsızlığı sağlayarak işleyebilen sadece devlet işletmeleri olmuştur.

Bunun yanında, devlet işletmeciliği yönetsel ve ekonomik bir takım gerekliliklere dayanılarak kurulmaktadır. Örneğin memurların göreve gidebilmeleri için SSGM’nin öneminden söz edilmektedir:²¹⁴

“..devletin müfettişleri bu vapurlarla gidiyor kazalara, en küçük kazalara dahi giderek, ticaretin gelişmesini sağlıyor, yurtdışından vatandaşlar bunları kullanarak geliyor, devlet postasını bunlar taşıyor, seferberlik zamanında bunlar sefer yapıyor…”

Bunun aksine, “eğer ticari bir zihniyetle düşünülerek hareket edilmiş olsa Seyrisefain’in İzmirle İstanbul ve İstanbul ile Trabzon arasında işlemesi ve ufak tefek iskelelere uğramaması lazım gelir. Halbuki millet müessesi olduğu için en ufak nahiyelere kadar uğramaya mecbur” tutulmaktadır.²¹⁵

Çatışmanın nedeni, sermayedarların karlı bir alan olan deniz taşımacılığında var olmak istemesidir. Çünkü SSGM “milli vapur kumpanyaları ile rekabet ederek, batmalarına neden olmaktadır”.²¹⁶

Hükümet’in bu durumda olan küçük vapur işletmelerine tavsiyesi, birleşerek milli bir şirketin kurulmasına öncülük etmeleridir. Küçük işletmelerin başarılı olamayacağının görüldüğü sektörde, devlet işletmeleri ile rekabet yerine anlaşma (itilafname) imzalanması yararlı olacaktır.²¹⁷

“Birleşerek milli şirketler kurmalılar çünkü hepsinin birer vapuru var. Ayrıca seyrisefain ile rekabet etmek yerine itilafname imzalanmalı ve iki taraf da bu itilafnamenin şartlarına uymalı.”

Söz konusu tartışma, Cumhuriyet’in gelecek 70 – 80 yılına da damgasını vuracak, devlet işletmeciliği ve devletçilik konularına dairdir.

SSGM, yeni değildir; aksine Osmanlı Devleti’nden Cumhuriyet’e aktarılan kurumlardandır. Yalnız, Osmanlı’da Seyr-i Sefain İdaresi olarak anılan kurum 1925 yılında “Seyr-i Sefain Müdüriyeti Umumiyesi” adını almıştır.

4 Nisan’da kabul edilen 597 sayılı Seyr-i Sefain Müdiriyeti Umumiyesinin Sureti İdaresine Dair Kanun ile SSGM’nin yönetim şekli belirlenmiştir.²¹⁸ 10 Mayıs’da ise “Seyr-i Sefain Müdüriyeti Umumiyesi Meclisi İdaresinin Vazaif ve Salâhiyetine Dair Talimatnamenin Mer'iyete Vaz'ı Hakkında Kararname” kabul edilmiştir (Bakanlar Kurulu Karar No: 1897).

SSGM, Ticaret Bakanlığına bağlı bir kurumdur. Genel Müdürlük olarak örgütlenen kurumun başında Genel Müdür ve İdare Meclisi vardır. Örgüt, 5 müdürlükten oluşmaktadır, bunların dışında Teftiş Heyeti ve Baştabiblik’e sahiptir.

Tablo Seyr-i Sefain Müdüriyeti Umumiyesi

Müdüriyet-i Umumiye

Meclis-i İdare

İşletme ve Güverte Müdüriyeti

Makine Müdüriyeti

Levazım Müdüriyeti

Muhasebe Müdüriyeti

Muamelat-ı Zatiye Müdüriyeti

Heyet-i Teftişiye

Baş Tababet

Kaynak: 1927 -1928 Devlet Salnamesi

Genel Müdürlük, bir idare meclisi tarafından yönetilecektir. İdare meclisi, doğal üye olan Genel Müdür dışında altı kişiden oluşmaktadır. Altı kişinin dördü Ticaret Bakanı’nın önerisi ile Bakanlar Kurulu tarafından; diğer iki üye ise Bakanlar Kurulu’nca seçilen dört üye tarafından uzmanlar arasından seçilecektir (md. 1). Üyeler, vapur sahibi ya da vapur idareleri ile ilişkili doğrudan çıkar sahibi kimseler olmamalıdır. Üyelik süresi dört yıldır ve üyeler tekrar seçilebilir (md. 1).

İdare meclisi’nin görevleri, bütçe, yıllık hesaplar ile kadroların incelenmesi ve hazırlanması, her türlü acentelerin seçimlerinin onayı, “3 000 liradan fazla her nevi mubayaat ve siparişat ve mebani inşaatı ve istikrazat ile hariçte yapılmasına lüzum görülecek vapur tamiratı ve 500 liradan yukarı satışlar hakkında karar itası 3 000 liradan yukarı mubayaat ve siparişat için münakasanın şekli icrasının tayini”, vb’dir (md. 2).

SSGM’nin harcamaları, Divanı Muhasebat'ın (Sayıştay) ön-onayı ile yapabilmekte ve Ticaret ve Maliye Bakanlıklarının denetimine tabi kılınmaktadır.

Sanayi ve Maadin Bankası: Özelleştirmeye Kadar Devlet İşletmeciliği

Sanayi ve Maadin Bankası’nın kuruluş gerekçesi, Avrupa ve Amerika’da sürekli gelişen sanayiye ulaşmak için gerekli tedbirleri almaktır. Öncelikle, Türkiye Cumhuriyeti’nde sanayinin neden gelişmediği tespiti yapılmaktadır:²¹⁹

“Memleketimizde sanayinin inkişaf ve terakkisi için tevessül edilecek tedabirin en mühimi mütemerkiz sermayeler vücuda getirmek ve halkı teşebbüsatı iktisadiyeye hazırlamak meselesidir… Fakat memlekette mütemerkiz sermayelerin ademi mevcudiyeti ve efradın teşebbüsatı iktisadiyeye müçtemian tevessül etmesine müsait bir ananeve terbiyeye malik bulunmayışları eşhası hususiyenin sanayi cesime teşebbüslerinden uzak kalmasına sebep olmuştur.”

Sanayinin gelişmesine engel bu gibi sorunları çözmek ve sanayide rol almak isteyenler için ne yapılmalıdır? Sorun tespitinin ardından Ticaret Encümeni tarafından diğer ülke deneyimleri incelenmiştir:²²⁰

“Elyevm yüksek bir inkişafı sınaiye vasıl olmuş hükümetler tarafından sırf müessasatı sınaiye ve madeniye tesis ve idare ve memleketin sınai faaliyetini takviye etmek için ayrıca resmi bankalar vücuda getirilmesine memaliki müterakkıyei garbiyede tesadüf edilmemekte ve bu gibi hususat tamamiyle hususi müessasatı itibariye tarafından ifa olunmakta ise de onsekizinci asırda Büyük Frederik zamanında Prusya’da ve Katerina zamanında Rusya’da hükümetçe böyle bankalar teşkil edildi ve elyevm dahi imparatorluk zamanında tesis edilip harbı umuminin nihayetine kadar idarei askeriye tarafından idare olunan levazım ve mühimmat imal eden onsekiz adet muazzam müessasatı sınaiyesini Almanya Devleti badelharp sermaye eshama münkasem olmakla beraber kâffe, hisseleri hükümetin yedinde bulunmak ve hissedaran Heyeti Umumiyesi makamına milletin bilcümle emvalinin idaresinden mesul olan Maliye nazırı kaim olmak ve erbabı ihtisastan mürekkep mansup bir heyeti idare ile bir murahhas bir müdür tarafından tedviri muamelat etmek üzere (Doyçevorke) namı altında bir anonim idareye tevdi edilmiş olduğu anlaşılmış olduğundan bizde de pek ziyade muhtaç olduğumuz inkişafı sınaiyei istihdaf eden böyle bir bankanın teşkili vücuhu adide ile münasip olduğu teemmül edilmiştir.”

Kurulması uygun görülen Sanayi ve Maadin Bankası’nın Bulgaristan, İsveç ve eski Rusya’nın deneyimi ışığında yapılandırıldığı da belirtilmektedir. “Bulgaristan, İsveç ve eski Rusya’da muhtelif makasit ve bilhassa muamelâtı itibariyeyi ifa etmek üzere sermayesi hükümet tarafından vaz edilen ve gene hükümet tarafından mansup müdür ve heyeti idareler ile tedviri umur eden ve ayrıca bir şahsiyeti hükmiyeyi haiz olan bu gibi müessesata tesadüf edilmekte olduğu ve gerçi bu bankalar hükümetin siyaseti maliye ve itibariyesi noktai nazarından tesis edilmiş ise de sermayenin sureti teşkili ve usulü idaresi itibariyle” Sanayi ve Maadin Bankasına benzerdir.

Sanayi ve Maadin Bankası, sermayesi ve sanayileşmenin öncüsü olacak araçlardan mahrum Türk ekonomisini canlandıracaktır çünkü “[b]izde… müessese vücuda getirmek isteyenlere muavenet ve müzaheret için hükümetten başka bir babı müracaat yoktur.”²²¹ Bu doğrultuda, liberal ekonomi ilkesinden vazgeçmeden devlet müdahalesi kabul edilmektedir.

Kanunun 2. maddesine göre;

“Türkiye Sanayii ve Maadin Bankası âtiyüzzikir muamelât ile iştigal eder:

• 
  Bankaya devredilmiş olan müessasatı sınaiyeyi, teşekkül edecek şirketlere devredinceye kadar, bizzat idare etmek;
  
• 
  İştirâk suretiyle tesisatı sınaiyede bulunmak ve işletmek,
  
• 
  Bizzat veya iştirâk suretiyle maden imtiyazı ve bil- iştirâk maden işletmek,
  
• 
  Türk sanayi ve maadin ashabına ve maden mültezim ve âmillerine ikrazatta bulunmak,
  
• 
  Maksadı teşekkülüne muvafık olmak üzere her türlü banka muamelesi yapmak.”
  

Buna göre, Sanayi ve Maadin Bankası, Osmanlı’dan miras kalan Hereke Fabrikası, Beykoz Kundura ve Deblağ Fabrikası, Feshane İplik Fabrikası, Yıldızdaki Çini Fabrikası, Uşak Şeker Fabrikasını devralacaktır. 1925 yılında Kayseri Bünyan Fabrikası, özel kişiler ile Ticaret Bakanlığı ortaklığı olarak bir anonim şirket biçiminde kurulacaktır.²²²

Ne var ki, Sanayi ve Maadin Bankası Kanunu görüşmelerinde, Banka’nın işletmeleri özele devredip devretmeyeceği konusu tartışmalı bir konu haline gelir.

Akçuraoğlu Yusuf Bey, Hükümet’in verdiği tasarıda 2. maddenin a fıkrasının “bizzat, yahut iştirak suretiyle tesisatı sınaiyede bulunmak ve müessasatı sınaiyeyi işletmek” olarak Encümene gönderildiğini Muvazenei Maliye Encümeninin maddeyi “Bankaya devredilmiş olan müessasatı sınaiyeyi, teşekkül edecek şirketlere devredinceye kadar, bizzat idare etmek” olarak değiştirdiklerini, iktisadın esas meselelerinden birine dair olan bu değişikliğin büyük bir değişikliğe işaret ettiğini belirterek bunun açıklanmasını ister: “Bu hususta, hükümet kendi doktrinini Muvazenei Maliye Encümenine mi feda etmiştir?”²²³

Muvazenei Maliye Encümeni Mazbata Muharriri Şakir Bey (Çatalca) açıklama yapma gereksinimi duyar: “Ancak kabul edebildiğimiz miktarı Ticaret Vekâletine devretmiş olduğumuz fabrikalardan, teşekkül edecek şirketlere devri zamanına kadar muattal durmaması için geçici bir devre ait muvakkat işletme hususunda salâhiyet vermektir. Prensip olarak Encümenimiz devlete ait bir müessesenin doğrudan doğruya fabrikacılık yapmamasını iltizam etmektedir. (Bravo sesleri).”²²⁴

Ticaret Bakanı Ali Cenani Bey (Gaziantep) durumu şu şekilde açıklamıştır: “Bizim teklif ettiğimiz, hükümetten bankaya devredilen askeri fabrikaların idaresi meselesidir. Yeniden yapılan fabrikaların kendilerini idare etmek hususunda müşkülat çekeceğini takdir ederek Muvazenei Maliye Encümeninin bu tashihini kabul ettik. (Bravo sesleri). Bunda doktrinimizden satmış gibi bir vaziyet yoktur.”²²⁵

Yalçın Küçük, Sanayi ve Maadin Bankası’nın devletin ekonomi alanına ilk müdahalesi olduğunu belirtmektedir.²²⁶ Bu ilk müdahale, Cumhuriyet’in sınıflı yapısına dair önemli ipuçları vermektedir. Öyle ki, burjuvazinin devletin kontrolünde bir işletmeciliğe direnecek kadar gücü vardır ve temsil yeteneği yüksektir. Bu doğrultuda, Kuruluş Kanunu burjuvazinin istekleri doğrultusunda değiştirilerek kabul edilmiştir.

Sanayi ve Maadin Bankası, Ticaret Bakanlığı’na bağlı tüzel kişiliğe sahip bir kuruluştur. Bir genel müdür ile bir yardımcı ve bankacılık ile sanayi ve maden konusunda uzman beş üyeden oluşan yedi kişilik bir idare meclisi tarafından yönetilecektir. Mebuslardan ve maden ve fabrika sahiplerinden üye seçilememektedir (md. 5). Genel Müdür ile yardımcısı ve diğer üyeler, Ticaret Bakanlığının göstereceği adaylar arasından Bakanlar Kurulu Kararı ve Cumhurbaşkanının onayı ile seçilmektedir.

Banka’nın harcamaları önce (kablesarf) ve sonra (badesarf) Sayıştay’ın onay ve incelemesine ve Usulü Muhasebei Umumiye Kanunu’na tabi değildir. Bu düzenleme ile Banka’nın özerkliği ve hareket serbestisi sağlanmıştır (md. 10).

Yabancı sermayenin Banka’ya bizzat iştiraki uygun görülmemiştir: ²²⁷

“Böyle memleketimizin istikbali sınaisinin en büyük âmili olan bir bankanın sermayesine doğrudan doğruya ecnebi sermayesini iştirak ettirmek münasip görülmeyerek bankanın esas itibariyle millî ve resmi bir müessese halinde tesisi ve yalnız bankanın tesis ve vücuda getireceği müessesata ecnebi sermayesinin iştirak ettirilmesi sanayi milliyemize daha muvafık görülmüştür.”