Studiul elaborat de echipa din Romania pentru proiectul Securitatea Frontierelor si Stabilitatea Regionala

Necesitatea schimbării mentalităţii

Trebuie să revenim la nivelul operaţional şi să spunem că, în prezent, acesta este rareori racordat la priorităţile exprimate prin noi politici stabilite de nivelele superioare. Pentru a atinge standarde de eficienţă în securizarea frontierei comune, trebuie avute în vedere elemente de motivare a personalului propriu şi a cooperării sistematice cu colegii corespondenţi. Deciziile interne din România şi Republica Moldova, ce stabilesc modul de acţiune în aplicarea unor linii directoare trasate de forurile superioare, trebuie să implice, prin consultare, şi nivelurile de execuţie (fie de la frontieră, fie de la alte eşaloane ierarhice, dar implicate în operaţional - de exemplu structurile cu atribuţii în prevenirea, descoperirea şi sancţionarea contrabandei), ceea ce se nu întîmplă suficient în momentul de faţă, mai ales în Republica Moldova, după cum rezultă din discuţiile pe care coordonatorii le-au purtat cu reprezentanţi din instituţiile cheie ale statului român.

Cadrul local de consultare

Pentru introducerea oricăror proceduri de lucru în comun sau complementaritate trebuie definit un cadru pentru consultarea factorilor locali de decizie şi execuţie. În definirea acestui cadru trebuie să se aibă în vedere participarea largă (mai ales în problematica punctului de trecere a frontierei) a reprezentanţilor diverselor autorităţi şi agenţii naţionale: vamă, poliţia de frontieră, inspecţia sanitară-veterinară, inspecţia fito-sanitară, administraţia drumurilor etc. Chiar dacă aceste competenţe şi responsabilităţi ale autorităţilor cu atribuţii la frontieră nu sunt armonizate în totalitate, se creează condiţii pentru a se stabili corespondenţe şi colaborări între aceste instituţii, inclusiv la un nivel mediu decizional care, în activitatea de zi cu zi, se dovedesc cele mai productive şi cele mai necesare.

Întîlnirile responsabililor de la frontieră trebuie să aibă un caracter de permanenţă (continuitate) respectînd un calendar convenit în comun. Acest cadru va fi folosit, în special, pentru informare reciprocă în domenii de interes pentru activitatea curentă (cu implicaţii directe asupra capacităţii operaţionale) şi în stabilirea sau consolidarea procedurilor de acţiune.
În acest cadru se pot detalia anumite obiective particulare de activitate, se pot crea în detaliu procedurile locale de acţiune şi practică în ceea ce priveşte procesarea diferitelor categorii de trafic, moduri de acţiune sau reacţie la evenimente deosebite (ameninţări ale personalului, de exemplu), organizarea supravegherii vamale locale, previziuni asupra unor potenţiale probleme pe termen scurt, mediu, lung şi posibile soluţii (la care să se lucreze în comun), schimbări ale mediului operaţional local şi moduri adecvate de răspuns (de exemplu: modificări vizibile în structura de trafic).
Aceste întîlniri periodice trebuie să aibă în vedere permanent stabilirea unor recomandări cu privire la organizare şi proceduri de lucru în sensul creşterii eficienţei şi eficacităţii răspunsului comun la sarcinile prioritare. Acordul conducătorilor locali ai diferitelor agenţii şi autorităţi din ambele state ar trebui să fie de ajuns pentru trecerea la adoptarea şi implementarea recomandărilor, în situaţia în care cadrul de derulare a cooperării între Republica Moldova şi România la frontieră nu prevede explicit un alt mod de aprobare.
În România, nivelului central de decizie poate doar revizui şi superviza măsurile adoptate local, în sensul determinării dacă s-au respectat prevederile legale.
Autorităţile naţionale centrale trebuie să fie descongestionate de atribuţii care pot şi trebui să fie soluţionate pe plan local în baza unei delimitări clare a competenţelor între paliere, avînd un rol predominant în asigurarea cadrului legal şi răspunderea supervizării aplicării legii în teren. Această problemă este cu atît mai stringentă dacă ţinem cont de particularităţile modului de funcţionare a administraţiei de stat din ţările sud-estului Europei (România şi Republica Moldova nefăcînd excepţie) în sensul în care există ingerinţe politice în actul administrativ, atît explicite cît şi implicite, ceea ce favorizează o oarecare atitudine de dependenţă a structurilor locale de cele centrale.
Acolo unde este cazul, conducerea centrală se poate implica în susţinerea iniţiativelor locale (de exemplu prin re-alocarea de mijloace materiale).Totuşi, pentru implementarea în mod coerent de ambele părţi ale frontierei a conceptelor de genul "biroului unic la frontieră", este nevoie de coordonare de nivel înalt şi acestea nu pot face subiect al discuţiilor de coordonare la nivel local, ceea ce ne dă încă o dată prilejul să încurajăm cooperarea, pe baza respectării principiului respectării separării atribuţiilor între factorii de răspundere centrali şi cei locali – pe baza instituţionalizării în primul rînd a unui sistem de comunicare constant între politică şi execuţie.
Practici de control la frontieră. Posibilităţi de lucru în comun.
În cele ce urmează, vom aborda problematica şi importanţa controlului comun la frontieră prin exemplificarea situaţiei din teren cu referire la camioanele de marfă pentru care regimul vamal de tranzit începe în Republica Moldova şi se termină în România. În această chestiune, autorităţile pot decide o abordare convenabilă ambelor părţi, în ceea ce priveşte modalitatea de control aplicată şi rezultatele aşteptate, astfel încît să se asigure o fluidizare a traficului, în paralel cu rigurozitatea şi extensia controlului vamal în sens de prevenire, descoperire şi sancţionare a încălcărilor legislaţiei vamale.
Datele primare ce trebuie să fundamenteze o astfel de analiză sunt cele oferite de particularităţile locale prezente în punctul de trecere a frontierei. În legătură, de exemplu, cu camioanele de marfă care trec frontiera, acestea sunt inspectate de personalul vamal, în cadrul procedurii de control de rutină care cuprinde: verificarea integrităţii sigiliilor, verificarea condiţiilor de integritate ale compartimentului marfă. Această abordare procedurală este obligatorie prin reglementările vamale în vigoare şi este comună celor două ţări. Scopul unor discuţii şi aprofundări ale lucrului comun la frontieră îl poate constitui îmbunătăţirea şi eficienţa acestor inspecţii fizice cu scopul de a selecta din trafic anumiţi subiecţi pentru un control fizic mai cuprinzător decît controlul de rutină.
Aceste controale amănunţite, mari consumatoare de resurse, sunt realizate, în momentul prezent la frontieră, pe baza a patru mari categorii de raţionamente de fundamentare:

riscurile in materie de securitate naţională;

lupta împotriva contrabandei;

aplicarea în practică sau experimentarea prevederilor Uniunii Europene cu privire la controlul la frontiera externă (ceea ce reprezintă o parte din efortul de aderare);

dificultăţi de diferite naturi în ţara vecină sau într-o vecinătate relativ mică.
Prin elaborarea unei platformei comune de acţiune, prin definirea în comun a modalităţilor de reacţie faţă de diferitele priorităţi, în limitele constrîngerilor inerente în ceea ce priveşte disponibilitatea de resurse, obiectivele operaţionale şi eficacitatea acţiunii vamale de control la frontieră se pot încadra în valori acceptabile de performanţă de ambele părţi.
Discuţia se poate extinde, şi trebuie extinsă, pînă la definirea comună a unor indicatori sau parametri de performanţă acceptabili: cantitativi (cît se controlează la frontieră), calitativi (rezultate raportate la efortul de control depus) şi la noţiunile şi valorile comun acceptate privitoare la selecţia pentru aceste controale.

Trebuie permanent avut în vedere că, prin competenţele legale ale altor autorităţi la frontieră, cum este Poliţia de Frontieră, autoritatea vamală trebuie să realizeze inspecţii fizice amănunţite în conjuncţie cu acestea şi la cererea lor. În ceea ce priveşte exprimarea gradului de eficienţă al controalelor la frontieră, trebuie avut în vedere că standardul acceptabil în Uniunea Europeană şi care poate servi ca bază pentru optimizarea procesului comun de selecţie şi control este de 10-15%, respectiv jumătate din controalele efectuate conduc la descoperirea unei iregularităţi sau încălcare a legislaţiei. Este imposibil de imaginat că se poate controla amănunţit, la frontieră, tot traficul, şi, legat de aceasta, trebuie asumat faptul că vor exista întotdeauna dubii cu privire la traficul necontrolat (cu rezerva că fiecare ţară îşi poate continua politica de control proprie aplicabilă la importul realizat într-o locaţie internă).

În mod cert, există preocupări, şi într-un stat şi în celălalt, cu privire la calitatea controlului şi a rezulatelor, în particular la frontieră. Putem enumera patru factori de risc în a realiza o înţelegere completă şi în concordanţă a conceptului de control vamal şi amploarea lui la frontieră:

prevederi legale sau "mod de lucru tradiţional" care presupune acţiuni împotriva lucrătorilor vamali, în cazul în care se realizează o descoperire de contrabandă ulterior trecerii prin punctul de frontieră, mergînd pînă la inculparea acestora pentru complicitate;

chiar dacă nu este aplicabil comentariul de mai sus, chiar numai posibilitatea ca poliţia sau o altă agenţie naţională să descopere mai tîrziu o iregularitate sau mărfuri de contrabandă conduce la încurajarea lucrătorilor vamali să se protejeze prin controlul amănunţit al tuturor elementelor de trafic la frontieră;

noţiunile de selectivitate şi/sau analiză a riscului pot avea înţeles diferit sau sunt introduse recent în practica operaţională;

înţelesul controlului (inspecţiei) fizice poate fi diferit.
O abordare comună va trebui să aibă ca efect mai puţine controale, dar mai bine pregătite şi mai amănunţit desfăşurate (implicînd şi facilităţile speciale de control fizic, cum ar fi: truse mecanice, aparatură de inspecţie nedistructivă, spaţii - zone special amenajate pentru control fizic, separat de fluxul de trafic, deţinute în comun, folosite în comun sau împărţite).
Această nouă abordare trebuie să se bazeze pe două componente de activitate (şi este rezultatul acestora): selectivitatea făcută de către autorităţile naţionale, înainte de sosirea în punctul de trecere a frontierei şi examinarea atentă a datelor conţinute de documente (elementele declaraţiei la autoritatea vamală).
Pe fondul cunoaşterii condiţiilor de lucru, discuţia despre posibilitatea unui control în comun de către autorităţile din cele două state a rămas pînă în acest moment la nivelul teoretic, fără a se semnala paşi importanţi în acestă direcţie. Trebuie remarcat totuşi că legislaţia românească, intrată anul trecut în vigoare, privind frontiera de stat prevede posibilitatea ca, în baza documentelor bilaterale încheiate de statul român, să poată fi organizate puncte de trecere comune pe teritoriul uneia dintre părţi, iar regulile de lucru ale personalului fiecăreia dintre părţi şi modul de cooperare în punctele de trecere comune să fie stabilite prin documentul de înfiinţare.
Capitolul V