On üçüncü Ders: Kamu Yönetiminde Etik

Takdir Yetkisinin Kullanımı

Hizmetlerin nasıl yürütüleceğini düzenleyen mevzuatta, bazı hizmetlerin ne şekilde yerine getirileceği ayrıntılı olarak belirtilirken, bazıları konusunda ise sadece genel ilkeler belirtilerek ayrıntının düzenlenmesi yönetime bırakılmıştır. Ayrıntının belirtildiği durumlarda, yönetimin seçme hakkı ve hareket alanı sınırlıdır. Buna karşılık, ayrıntının düzenlenmediği durumlarda, belirtilen genel ilkelerin doğrultusunda ayrıntıyı belirlemek yönetimin elindedir ve bu anlamda da seçme hakkı ve hareket alanı oldukça geniştir. Yönetime verilen bu yetkilerden birincisi “bağlı yetki”, ikincisi ise “takdir yetkisi” olarak adlandırılmaktadır. Bağlı yetkide, bir şeyin yapılması ya da belli bir davranışta bulunulması, önceden kesin olarak düzenlenmiş; yönetime takdir hakkı bırakılmamıştır.

Burada konumuz açısından esas önemli olan “takdir yetkisi” (discretion) dir. Kamu görevlilerinin karşılaşabilecekleri her bir özel olay için, spesifik bir kural belirleme imkanı bulunmamaktadır. Kamu görevlilerinin uyması gereken kurallar ne kadar ayrıntılı yazılırsa yazılsın veya hiyerarşi ne kadar açık bir şekilde ifade edilirse edilsin, belirli bir noktada, değişik vazife alanlarında kamu görevlileri karar verme durumunda kalmaktadırlar. Bu nedenle, kamu görevlilerinin, kamusal görevlerini yerine getirirken, takdir yetkisi kullanmaları kaçınılmazdır.

Buna karşılık, liberal ve demokratik toplumlar, takdir yetkisine sahip kamu görevlilerinden her zaman rahatsızdırlar. Liberaller için takdir yetkisi, suiistimali kolaylaştırmakta, yasalardan daha çok bireylere güç vermekte ve özgürlükleri zayıflatabilmektedir. Demokratlar için takdir yetkisi, egemenliği gasp etmekte ve demokratik yönetim için önemli olan sorumluluk ve katılımı zayıflatmaktadır.

Görüldüğü gibi, takdir yetkisinin kullanılmasında bir ikilemle karşı karşıya kalınmaktadır. Usul ve kuralların ayrıntılı düzenlenmesi, kırtasiyeciliğe, işlerin gecikmesine ve sorumluluktan kaçmaya neden olurken, kamu görevlilerine daha geniş takdir yetkisinin tanınması, onların keyfi davranmalarına ve yozlaşmaya sebep olmaktadır. Bu ikilemin çözümü, kamu görevlilerine takdir yetkisinin verilmesi, ancak verilen bu yetkinin etkili bir denetim mekanizmasıyla denetlenmesinden geçmektedir.

Ancak, mevcut dış denetim yöntemleri (yasal, kurumsal ve örgütsel), takdir yetkisinin kullanımıyla ilgili olarak ortaya çıkan olumsuzlukların önlenmesinde etkin olamamaktadır. Çünkü söz konusu denetim yöntemleri, çoğunlukla seyrek olarak ve sonradan yapılmaktadır. Denetim, davranış veya karar gerçekleştikten sonra yapıldığı için de, yozlaşmanın ortaya çıkmasını engelleyememektedir. O halde, görevlinin davranışı üzerinde önceden denetim yapacak bir mekanizmaya ihtiyaç vardır. Kamu görevlisinin davranışı üzerinde önceden denetim yapabilecek temel faktör, kişisel ve mesleki değerlerden oluşan etiktir.

Yasaların Yetersizliği, Yönetimin Karmaşıklığı ve Değerlerin Çatışması

Kamu politikasının uygulanması sürecinde, kamu görevlilerinin karar ve davranışları, sosyal, örgütsel ve kişisel değerler tarafından kuşatılmakta ve yönlendirilmektedir. Çoğu durumlarda, söz konusu değerlerin, kararlar ve davranışlar üzerindeki etkisi, hukuktan daha fazla olabilmektedir. Hukuka, düzenlemelere ve standart uygulama prosedürlerine aşırı bağımlılık, hareketsizlik ya da uygun olmayan hareketi ortaya çıkarmaktadır. Ayrıca söz konusu kural ve yönlendirmeler, her durumu tam olarak kapsayamamaktadır. Bu nedenle kamu yöneticileri, karşılaştığı problemlerin çözümünde, kendi bilgi, deneyim ve hislerine bağlı olmak durumundadırlar.

Karar ve davranışlarda, sosyal, örgütsel ve kişisel değerler etkili olunca, bazı durumlarda söz konusu değerlerden iki veya daha fazlası çatışma halinde bulunabilmektedir. Bu da ortaya etik bir ikilem çıkarmaktadır.

Kamu görevlilerinin karşılaştıkları etik ikilemler, çoğu zaman, onların kişisel ve mesleki dürüstlüklerinin ve erdemlerinin denendiği durumlar haline dönüşebilmektedirler. Bazen birden fazla seçenek içerisinden birisini seçmekle karşı karşıya kalan kamu görevlisinin, önünde bulunan tüm seçenekler yasalara uygun olabilmektedir. Gayrişahsilik ilkesinin ortaya koyduğu tarafsızlık etiği gereğince, kamu görevlisinin bunlardan birisini tercih etmesi durumunda yasalara aykırı bir durum ortaya çıkmayabilmektedir. Ancak etik açıdan değerlendirildiğinde, bu seçeneklerden birini tercih eden görevlinin bu kararı, etik anlamda iyi ve doğru olmayabilir. Çünkü, örgütsel bağlamda, yasallık tek başına neyin ahlaka uygun olduğunu belirleyemez. Ahlak olmaksızın yasalar, kişiyi erdemlilik ve dürüstlük kültürel öğelerinden uzaklaştırmaktadır. Ahlak ile kamu hukuku ya da politikasının çatıştığı durumda birey bir tercih yapmak durumunda kalmaktadır.

Kanunlar ve kurallar, ahlaklı bir insanın ne yapması gerektiğini hiçbir zaman tam olarak tasvir etmez. Kanunlar ve kurallar, işlemlerin ve eylemlerin minimum standartlarını koyarlar. İşlem ve eylemlerdeki muhtemel varyasyonlar, sınırsızdır. Bu sınırsız varyasyonları tanımlamak ve kanunla yasaklar koymak, neredeyse imkansızdır. Kanuni zorlama, insanları doğru davranışa yöneltmenin en pahalı ve maliyetli yoludur.

Yasa ile ahlakın birbiriyle örtüşmesi gerekmektedir; ancak bazen bu gerçekleşmemektedir. Ahlaki olan bir şey her zaman yasal değildir, yasal olan bir şey de her zaman ahlaki olmayabilir. Etik ikilem içeren durumlarda, kamu görevlileri, vicdanının sesini dinlemeli, problemlere tarafsız ve adil yaklaşmalı, dikkatli ve tarafsız düşünmelidir.

Yasalar, kamu görevlilerinin karşı karşıya kaldığı ikilemlerin çözümünde ilk müracaat edecekleri bir kaynaktır. Ancak, kamu yönetiminde karşılaşılan ikilemlerin çözümünde salt yasalara uymak ve tarafsız davranmak yeterli olmamaktadır. Çünkü, bazı durumlarda, yasalar ve diğer hukuki düzenlemeler, bir kurumda ortaya çıkan ahlak dışı davranışların tanımlanmasında yetersiz kalabilmektedir. Davranışların ya da kararların ölçülebileceği norm ve standartların olmadığı durumlarda, çalışanlar yaptıkları davranışlarından ya da aldıkları kararlardan dolayı sorumlu görülememektedirler. Sorumluluğun gerçekleşebilmesi için, belli bir norm ve yaptırım düzeninin bulunması gerekmektedir. Böyle yasal boşlukların bulunduğu “gri alanlar”da, karşılaşılan ikilemlerin çözümünde yardımcı olacak etik ilke ve standartlar, en az yasalar kadar önemli hale gelmektedir.

Diğer yandan örgütsel şartlar da, zaman zaman kamu görevlilerini etik olmayan uygulamalara yönlendirebilmektedir. Kamu görevlileri, örgütsel amaçlara ulaşmak için, zaman zaman kişisel ahlaki değerlerinden tavizler vermek zorunda kalabilmektedirler. Çünkü, örgütlerde yapılan denetim, bazı durumlarda yapılan işlem ve eylemlerin nasıl yapıldığına değil, sonucuna göre olmaktadır. Bu durumlarda, kullanılan araç, usul ve yöntemlerden ziyade sonuçlar önem kazanmaktadır. Diğer yandan, denetimin sonuçlara göre değil, kullanılan usul ve kuralların mevzuata uygun olup olamadığına göre yapıldığı durumlar da, etik açıdan önemli sonuçlar ortaya çıkarabilmektedir. Örneğin kamu kurumlarında, çoğu zaman, hizmetin ya da üretimin sonucu yerine, kullanılan usul ve kuralların mevzuata uygun olup olmadığına bakılır. Kurallara uygun fakat verimsiz yönetim sebebiyle yönetici ve memurları hukuki anlamda sorumlu tutmak mümkün değildir.

Kamu yönetiminde karşılaşılan diğer bir sorun, bazı durumlarda kişisel etikle yönetsel etiğin çelişebilmesidir. Kişisel etik değerler açısından yanlış olarak kabul edilen bazı davranışlar, yönetsel etikte ihmal edilmektedir. Buna karşılık, kişisel etikte övülmeye değer bazı davranışlar (örneğin arkadaşına yardım etmek, onun için fedakarlıkta bulunmak), yönetsel etiğin ilkelerini ihlal etmektedir. Yine yönetsel etiğin problemlerinden olan görev sonrası istihdam sınırlamaları ve çıkar çatışmaları, özel hayatta aynı biçimde ve derecede önemli değildir. Kamu yönetiminde sadece kişisel etik yeterli değildir, kamusal hizmetin niteliklerine uygun olarak geliştirilecek bir yönetsel etiğe her zaman ihtiyaç bulunacaktır.