On üçüncü Ders: Kamu Yönetiminde Etik

Etiğin Unsurları

Burada, kısaca, etiğin unsurlarını oluşturan ve etiksel davranışa yön veren bazı temel kavramlar açıklanacaktır.

Ödevler ve Yükümlülükler

Ödev, bir kimsenin yapması gerekli olan ya da kişiden yapması beklenen eylemdir. Ödevle birlikte ele alınması gereken yükümlülük (vecibe, mükellefiyet) ise, eylemlere yön veren ahlaki nitelikteki istektir.

Ödev, içerdiği buyrultunun niteliğine göre olumlu veya olumsuz anlamda bir gereklilik olabilir. Yapılması gereken bir eyleme ilişkin buyruklar, (örneğin doğru sözlü ol) olumlu bir gerekliliği yani ödevi ifade ederken, yapılmaması gereken bir eyleme ilişkin buyruklar (örneğin yalan söyleme) olumsuz bir gerekliliği yansıtmaktadır. Diğer yandan ödevler, herkesi ilgilendiren genel ödevler ve bazı kişi ve grupları (ulus, meslek sınıfı, topluluk veya bazen bir tek kişi) ilgilendiren özel ödevler olmak üzere ikiye ayrılabilmektedir. Örneğin insanları sevmek herkese, vatandaşlara eşit muamele etmek ise sadece kamu görevlilerine ait bir ödevdir.

Modern toplumlar için Kant’ın ortaya koyduğu ödev anlayışı, ödev kavramına farklı bir içerik kazandırmıştır. Uygar bir toplumun insanları için ödev; sadece körü körüne uyulması gerekli soyut buyruklar bütünü değil, tinsel niteliğini akıl ve özgürlük gibi başlıca iki önemli içlek öğe ile kazanan, uygar bir toplum bireyinin özgürce uyulması gerektiğine düşünce yolu ile vardığı ve bu bilinçle uyulması gereken buyruklar bütünü anlamında, tinsel niteliği ağır basan yüce bir kavramdır.

Vicdan ve İyiniyet

Vicdan, kişinin kendi kendini yargılama yeteneğini kullanması sonucu, niyet ve eylemlerinin ahlaki değerinin bilincine varmasını sağlayan ahlaki yetenektir. Vicdan, içeriği bir ahlaki buyruk biçiminde kişinin benliğinde oluşan ve bir şeyin iyiliğine veya kötülüğüne ilişkin yargısal bilinçtir.

Vicdan denilen bu ahlaki yetenek, kişinin duygusal ve düşünsel güçleri arasında bir çeşit yargısal denge sağlayan manevi bir öğe olarak, insan kişiliğinin gelişmesine paralel olarak güçlenmektedir.

İyiniyet ise, kişinin toplumsal ilişkiler ya da olaylar karşısında, ahlaki açıdan eylemlerine yön vermek üzere takındığı tavır veya benimsediği düşüncedir. Kişinin vicdanında oluşan tavır, tutum veya benimsenen düşünce anlamındaki iyiniyet, dışarıdan fark edilemez; ancak kişinin eylemleri sonucunda ortaya çıkar. İyiniyetin önceden fark edilememesi ve ancak eylemlerin sonucunda anlaşılabilmesi, ahlaki açıdan önemli bir sorunu ortaya çıkarmaktadır. Bu da, bir kişinin, başkalarını yanıltıcı ya da aldatıcı davranışlarda bulunarak, gerçek niyetini gizlemesi, yani sahtecilik veya güncel tabiriyle “takiyye” yapmasıdır.

KAMU YÖNETİMİNDE ETİĞİN ÖNEMİ

Kamu kesiminde çalışan bürokrat ve memurlar, gerek toplumu ilgilendiren temel konularda, gerekse rutin işlerde çeşitli kararlar almak durumundadırlar. Kamu görevlilerinin kararlarında ve davranışlarında çeşitli faktörler etkili olmaktadır. Kamu görevlilerinden, içinde bulundukları örgütün amaçlarıyla uyumlu hareket etmeleri ve kamu yararına uygun kararlar almaları beklenmektedir. Bu beklenti içerisinde kamu görevlileri, bir çok açmaz ve ikilemle karşı karşıya kalmaktadırlar.

Sorumlu yönetim davranışı, kamu görevlilerinin çok sayıda genel kural veya emire bağlı olmasını gerektirmektedir. Bu emirlerden bazıları şunlardır: Kamu çıkarlarına göre hareket et, politik olarak tarafsız ol, gizli bilgileri açıklama, çalışanların ve vatandaşların kişilik haklarını koru, halka etkili verimli ve dürüst hizmet sun, çıkar çatışmalarından kaçın, sorumlu ol. Çağdaş yönetimlerde bu emirlerin gerçekleştirmenin çok sayıda zorluğu vardır: Bunlardan birincisi, söz konusu genel kuralların pratikte ne anlama geldiği, kamu görevlileri veya başka birilerince anlaşılması kolay değildir. Politik olarak tarafsızlığın tam olarak ne anlama geldiği örneğinde olduğu gibi. İkinci olarak kuralın anlamı açık olduğunda bile, kuralların kendilerinin etik açısından doğru olup olmadığı hususunda anlaşmazlık mevcut olabilir. Örneğin kamu görevlilerinin resmi işlemde bulundukları kişilerden menfaat sağlamaları konusunda görüş ayrılığı bulunmaktadır. Kimisi hediye kabulünün suç sayılamayacağını, kimisi ise her türlü çıkarın suç sayılacağı düşüncesindedirler. Üçüncü olarak, kurallar bazen diğerleri ile ihtilaf halinde olabilir. Örneğin kurallar kamu görevlilerini sorumlu davranmaya ve kurallara sıkı sıkıya bağlı olmaya yönlendirirken, diğer yandan da onların verimli ve etkin olmalarını istemektedir. Bu zorluklar da, geleneksel kuralların mevcut anlamlarını yorumlama ve açıklığa kavuşturmada yeni usullerin geliştirilmesi ihtiyacını ortaya koymaktadır.

Weberyen Bürokrasi Modelinin Etik Açmazları

Hiyerarşi (Weber), etkinlik (Taylor) ve politikanın yönetimden ayrılması (Wilson) ilkelerini kapsayan kamu yönetiminin klasik modeli, etiği gerekli kılmaktadır. Söz konusu model, çoğu zaman açık olmasa da bir etiğe sahip olmuştur.

Kamu yönetiminin örgütlenmesi, önemli ölçüde, Weber tarafından ortaya konulan yasal-ussal bürokrasi modeline dayanmaktadır. Söz konusu modelde, kamu yönetimi, seçilmiş yöneticiler, mahkemeler ve yasama organı tarafından denetlenecek şekilde örgütlenmiştir. Kamu görevlilerinin uyması gereken yasal düzenlemeler, mümkün olduğu kadar açık ve ayrıntılı olarak oluşturulmaktadır. Sadece uygulamadaki detaylar, alt kademelere devredilebilmekte, sınırlı olarak verilen bu takdir yetkisi de hiyerarşik olarak sıkı bir şekilde denetime tâbi tutulmaktadır.

Yasal-ussal bürokrasi modeli, kamu görevlilerinin dürüst olarak davranacakları konusunda bazı varsayımlarda bulunmaktadır. Birincisi, kamu görevlileri, yasaları ve kamu politikalarını, kişisel olarak onlarla aynı fikirde olmasa da, biçimsel süreçlere uygun bir şekilde yerine getirecektir. İkincisi, kamu görevlileri, objektif kriterlere ve yasalara uygun bir şekilde “tarafsız” olarak hareket edeceklerdir. Weber tarafından bürokrasinin özel bir değeri olarak kabul edilen gayrişahsilik ilkesi, kamu görevlilerinin irrasyonel ve duygusal hareketlerine engel olmak üzere ortaya konulmuştur. Bu ilkeye göre ideal bir memur, görevini sevgi ve nefret gibi duygulardan uzak, tarafsızlık ve eşitlik ilkeleri çerçevesinde, objektif biçimsel kurallara bağlı kalarak yürütür. Üçüncüsü, kamu görevlisi, “sadakat” ilkesi gereğince, çalıştığı kuruma içten bir bağlılıkla hizmet edecek, bu bağlamda, kurumun amaçlarını kendi amaçlarının üzerinde tutacaktır.

Ancak söz konusu model, etik açıdan değerlendirildiğinde bazı eksiklikleri ortaya çıkmaktadır:

Birincisi, katı hiyerarşik sorumlulukta ısrarlı olmak, düzenli ve kurallara bağlı kamu görevliliğini geliştirebilir. Ancak bu model, çoğu kişisel değeri dikkate almamakta ve bireyleri görevlerini, genel olarak, diğer öz değerlerden bağlantısız olarak, kişisel menfaat temin etme ve ün ve makam kazanma açılarından düşünmelerini teşvik etmektedir. Model, aynı zamanda, bireylerin kendi kendini disiplin etme, vicdanlılık ve diğer karakter özellikleri temelinde hareket edeceklerini farz eder. Ancak, çoğu kimse, yönetsel rolü ile bireysel değerleri arasındaki bu açıklık nedeniyle, kişisel çıkar sağlamaya yönelecek, işini ün ve makam sağlama amacıyla kullanacak veya işi ağırlaştıracak ya da işine karşı ilgisiz kalacaktır.

İkincisi, çoğu bireysel değerleri bürodan ayırmak, kişisel girişimciliği köreltmekte ve yönetim içerisinde muhalefeti ortaya çıkarmaktadır. Bireyler, kurumsal kararlar alırken sorumluluk duygusunu kaybetmektedirler. Bu yaklaşım, rolü benlikten ayırmakta ve bireylerin kendi kararlarını ve sorumluluklarını üstlerine teslim ettikleri “sorumluluktan kaçma” olgusunu ortaya çıkarmaktadır. Yönetimin kötüye kullanımının etkin bir kontrol aracı olan sorumluluğu ortadan kaldırmaktadır.

Üçüncüsü, bu yaklaşım, ilginin veya yasalara bağlılığın aşırı daralmasına neden olmaktadır. Ünsel ya da kişisel menfaat nedenleri hariç olmak üzere, bireyler, sistem içerisinde yanlış veya zararı düzeltmek ve tanımlamak hususunda çok az zorunluluk hissetmektedirler. Bireyler, uydukları veya oluşturdukları usullere yönelik olarak hiç bir sorumluluk hissetmemeye davet edilmektedir.

Dördüncüsü, bu model, kendi kendini kandırıcı bir modeldir. Çünkü kamu görevlilerinin kullanmak zorunda oldukları kaçınılmaz takdir yetkisini göz ardı etmektedir.

Beşincisi, modelin varsayımları önemli ölçüde demokratik sorumluluğun biçimsel bir anlayışına dayanır ve demokratik hayatın gerçekliğini dikkate almaz. Demokratik politika, çoğu zaman güçlü veya iyi organize olmuş kurumlar ve baskı grupları tarafından yönlendirilir.

Bunlara ek olarak, Weber’in bürokrasi teorisindeki gizlilik ve resmi sır kavramı da, önemli bir etik problem olarak görülebilir. Yöneticiler, kendilerini dış çevrenin eleştirilerinden korumak amacıyla, eylem ve işlemlerini gizlilik esasına göre yürütmektedirler. Gizlilik, bir yandan yolsuzlukların ortaya çıkmasını engellemekte, diğer yandan artmasına zemin hazırlamaktadır. Vatandaşlar, idareden elde etmeleri gereken bir evrak ya da bilgiye kolaylıkla ulaşamadıkları zaman, onu elde etmek için rüşvet vermeye ya da aracı kullanmaya yönelebilmektedirler.

Yasal-ussal bürokrasi modelinin ortaya koyduğu gayrişahsilik ilkesi, kamu görevlilerinden işlerini yürütürken, kendi görüşlerini ve ahlaki değer yargılarını bir kenara bırakmalarını istemekte; bir anlamda “tarafsızlık” kavramını bir etik değer olarak ortaya koymaktadır. Bu anlayış, belli bir kadroda görev yapan kamu görevlisinin karakter özelliklerini ihmal etmekte, sadece kişinin çalıştığı kadroyla ilgili teknik niteliklerine önem vermektedir. Böylece sistem, soyut kadrolarda tarafsız ve işlevsel olarak görev yapacak kamu görevlilerinin varlığına dayanmaktadır. Yine siyasetle yönetimin birbirinden kesin çizgilerle ayrılması ve kamu görevlilerinin, siyasetçiler tarafından belirlenen kamu politikalarını aynen uygulayacakları varsayımı, modelin, kişisel ve mesleki değerleri ihmal ettiğini göstermektedir.

Ancak günümüzde, modern devletin gerekleri ve işleyişi, siyasetçiler ile bürokratların kamu politikalarının oluşumunda ve uygulanmasında bir arada olmalarını ve işbirliği yapmalarını gerektirmektedir. Bu bağlamda tarafsızlık ilkesi, bazen siyasetin talepleri ile mesleki gerekler arasında bir ikilem oluşturmaktadır. Siyasal otoritenin bazı taleplerinin, bürokrat açısından uygulanabilirliği bulunmamaktadır. Böyle bir durum, bürokratın siyasal otorite karşısında tarafsız kalmasını engellemekte ve çatışma doğurmaktadır.

Diğer yandan, uygulamada, yöneticilerin aldıkları her karar, yaptıkları her işlem ve bulundukları her davranışın arkasında, onları etkileyen bir takım değerler bulunmaktadır. Kamu görevlilerinin davranışlarını etkileyen önemli unsurlardan birisi, karşı karşıya kaldıkları çıkar çatışmalarıdır. Kamu görevlisi, her bir davranışında kendi bireysel çıkarları ile genel anlamda kamu yararı ve çalıştığı kurumun çıkarları arasında bir tercih yapmak durumunda kalmaktadır. Başka bir ifadeyle kamu görevlisi, yapacağı her davranışta ya taraf olacak, kendi ahlaki değerleri çerçevesinde hareket edecek, ya da tarafsız kalarak objektif kriterlere ve yasalara göre davranacaktır.

Ancak uygulamada, bazı kamu görevlilerinin kamusal çıkarları, güç elde etme, para, prestij ve mevki kazanma gibi kişisel çıkarlara tercih etmedikleri, çoğu zaman bunun tersi olarak, bireysel çıkarlar elde etme amacıyla kamusal çıkarları hiçe saydıkları görülmektedir. Bürokrasinin içinde yer alan birbirlerinden farklı çeşitli gruplar ya da grup üyesi bireyler, daha fazla iktidar ve saygınlık elde etme uğraşı içinde bulunmaktadırlar. Bürokrasi kuramının varsaydığı örgütsel amaçlara bağlılık ve sadakat, biçimsel olarak var olsa bile, gerçekleştirilmeye çalışılan ve çoğu zaman birbirleriyle zıtlıkları bulunan grupsal ya da bireysel amaçlar, biçimsel amaçlardan farklılaşmakta; böylece bürokratik yapı içerisinde göreli olarak birbirlerinden çeşitli farklılıkları olan sadakat anlayışları söz konusu olmaktadır. Bu örnekler, Weberyen bürokrasi kavramının, uygulamadaki yetersizliklerini ortaya koymaktadır.

Bu bağlamda gerek gayrişahsilik ilkesinin ortaya koyduğu tarafsızlık etiği, gerek sadakat ilkesi, gerekse yasal düzenlemeler, kamu görevlilerinin kamu çıkarlarına uygun olarak davranmasında yeterli olamamaktadır. Böylece, kamu örgütlerinde çalışanların bir kısmı kendi çıkarları peşinde koşarken, bunlardan etkilenen diğer bir kısmı da kamu hizmetine yeterince kendini verememektedir. Bu durumun sonucunda, kuşkusuz etkinlikten uzak ve verimsiz çalışan bir kamu yönetimi ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla, kamu görevlisinin davranışlarına yön verecek yönetsel etik, yönetsel verimlilik için de gereklidir.