Raportul auditului performanței

III. CONSTATĂRILE AUDITULUI

Întrebarea generală de audit: ,,Au asigurat mecanismele de guvernanță gestionarea eficientă a fondurilor publice ale Î.S. ,,CFM” în perioada 2015-2016?”

În continuare sunt elucidate principalele constatări ale misiunii de audit realizate în cadrul întreprinderii responsabile de gestionarea fondurilor publice deținute.

3.1. Funcționează în modul adecvat sistemul de management financiar și control instituit în cadrul întreprinderii?

Sistemul de MFC instituit în cadrul întreprinderii necesită îmbunătățiri în vederea asigurării unui mecanism mai eficient în procesul de administrare a fondurilor publice. Cele menționate sunt determinate de lipsa investițiilor în sectorul feroviar, precum și de nedefinirea și nefuncționarea tuturor elementelor caracteristice sistemului de MFC.

3.1.1. Restructurarea, modernizarea și promovarea sectorului feroviar constituie un obiectiv de importanță majoră în domeniul economic și social al țării.

Cadrul juridic care reglementează sectorul feroviar cuprinde mai multe legi, regulamente, ordine, instrucțiuni. Principalul document de care se ghidează acest sector este Codul transportului feroviar⁴, care:

1. 
   stabilește cadrul organizatoric pentru sectorul feroviar, cooperarea cu ministerele și autoritățile și relația cu alte moduri de transport;
   
2. 
   definește relația dintre căile ferate și expeditori, comisionarii de bunuri, călătorii și alți indivizi și operatori economici care beneficiază de servicii feroviare, stabilește drepturile, obligațiile și responsabilitatea acestora;
   
3. 
   reglementează condițiile de bază pentru transportul de pasageri, mărfuri, bagaje și colete, stabilește regulile generale pentru operarea căilor ferate.
   

În scopul promovării eficiente a politicii statului în sectorul transporturilor, Guvernul a aprobat în anul 2013 Strategia de transport și logistică pe anii 2013-2022⁵. Strategia este direcționată spre o dezvoltare economică durabilă în viitor, care ar satisface necesitatea cetățenilor în mobilitate și ar facilita comerțul pe piețele autohtone şi internaționale, care să devină atractiv și să promoveze investițiile. Această Strategie, de asemenea, accentuează necesitatea oferirii serviciilor de calitate pentru transportul feroviar de pasageri la un cost acceptabil pentru societate și susținerea operațiunilor de comerț intern și internațional la transportarea mărfurilor pe distanță medie și lungă, prin intermediul următoarelor acțiuni:

• 
  întreprinderea măsurilor organizatorice și investițiile corespunzătoare care susțin dezvoltarea serviciilor prestate în domeniul dat;
  
• 
  efectuarea investițiilor în infrastructură și echipament;
  
• 
  realizarea indicatorilor de performanță.
  

Țintele strategice privind sistemele de dezvoltare a transportului feroviar, stabilite de Guvern, precum și deciziile adoptate de Î.S. ,,CFM” în cadrul Planului investițional pentru dezvoltare în spiritul normelor şi practicilor UE au declanșat procesul de reformare a sistemului de transport feroviar din Republica Moldova. Realizarea obiectivelor trasate va permite restructurarea și modernizarea sectorului feroviar în funcție de necesitățile reale, care să ofere servicii de calitate populației, conform standardelor internaționale.

3.1.1.1. Obiectivele Planului investițional pentru dezvoltarea Î.S. ,,CFM” pentru anii 2014-2024 au fost realizate la un nivel modest.

Ținând cont de faptul că sectorul feroviar constituie un segment vital pentru economia țării, reorganizarea profundă a întreprinderii a devenit o necesitate stringentă pentru existența și activitatea de lungă durată a acestuia.

Planul investițional de dezvoltare al Î.S. ,,CFM” pentru anii 2014-2024 (în continuare – Planul investițional) este bazat pe obiectivele feroviare din Strategie și pe necesitățile stringente de reparație capitală, modernizare și achiziție de mijloace fixe, pentru asigurarea activității continue a segmentelor generatoare de profit, cât și a reabilitării infrastructurii căii ferate. Pentru realizarea integrală a Planului investițional, au fost preconizate resurse proprii de finanțare, în valoare totală de 90,0 mil.euro, și resurse financiare atrase, în cuantum de 450,5 mil.euro (dintre care, 321,8 mil.euro de la instituțiile financiare internaționale pentru investiții în infrastructură și material rulant de tracțiune).

În cadrul Planului investițional sunt prevăzute următoarele proiecte principale de investiții cu sumele aferente:

1. 
   reabilitarea infrastructurii feroviare;
   
2. 
   modernizarea materialului rulant de tracțiune;
   
3. 
   reparația capitală și reînnoirea parcului de lucru al vagoanelor de marfă;
   
4. 
   modernizarea și reînnoirea parcului de lucru al vagoanelor de călători în trafic internațional.
   

Evaluarea nivelului de implementare a Planului investițional în perioada 2014-2016 denotă că atingerea rezultatelor așteptate este limitată în anumite domenii principale de investiții, prin nerealizarea indicatorilor stabiliți, fapt ce afectează activitatea întreprinderii. Astfel,

• 
  pentru reabilitarea liniilor de cale ferată, au fost efectuate investiții în valoare de 55,1 mil.lei sau la nivel de doar 3,3% din cele 1,7 mlrd.lei planificate;
  

• 
  nu au fost procurate mijloace tehnice speciale în sumă de 7,5 mil.euro (sau 139,7 mil.lei) necesare pentru efectuarea lucrărilor periodice de întreținere, reparații curente în conformitate cu normele stabilite;
  
• 
  din suma investițiilor planificate (16,5 mil.euro, sau 351,7 mil.lei), pentru executarea lucrărilor de reparație a echipamentelor și instalațiilor au fost utilizate în acest scop doar 4,1 mil.lei;
  
• 
  din valoarea investițiilor planificate (1,2 mil.euro, sau 24,3 mil.lei), pentru alimentarea cu energie au fost utilizate doar 3,1 mil.lei;
  
• 
  nu au fost efectuate achizițiile necesare în valoare de 63,5 mil.euro (1,2 mlrd.lei) pentru modernizarea materialului rulant de tracțiune;
  
• 
  deși urmau a fi supuse reparației capitale 920 de vagoane cu un buget planificat de 457,1 mil.lei (21,9 mil.euro), efectiv au fost reparate capital 1722 de vagoane, fiind utilizate doar 87,2 mil.lei, fapt condiționat de reîntrebuințarea pieselor de schimb dezasamblate de la vagoanele casate, pe când vagoane noi nu au fost procurate;
  
• 
  nu a fost reînnoit parcul de vagoane de călători prin efectuarea reparației capitale cu modernizare pentru 27 de vagoane de tip compartimentat și organizarea producerii (asamblării) pentru 108 vagoane de tip deschis în cadrul depoului de vagoane Chișinău.
  

În contextul celor menționate, se concluzionează că unele dintre obiectivele Planului investițional nu au fost realizate la nivelul preconizat, fapt condiționat de lipsa mijloacelor financiare, ceea ce influențează negativ sustenabilitatea și modernizarea infrastructurii feroviare.

3.1.1.2. Obiectivele politicii UE în domeniul sectorului feroviar privind restructurarea și modernizarea acestuia.

Promovarea transportului feroviar într-o formă mai eficientă și sustenabilă constituie o componentă esențială a politicii UE. În vederea implementării Strategiei și a Planului investițional, Republica Moldova a semnat la 14 noiembrie 2014 un Acord de împrumut cu Banca Europeană de Reconstrucție și Dezvoltare, în valoare de 52,5 mil.euro, prin care finanțatorul s-a angajat să ofere asistență externă în vederea realizării Proiectului de achiziție a locomotivelor și de restructurare a infrastructurii feroviare, ratificat prin Legea nr.22 din 27.02.2015⁶. Totodată, întreprinderea a semnat în anul 2016 un contract de finanțare în sumă de 50,0 mil.euro cu Banca Europeană de Investiții⁷, într-un program de parteneriat cu Proiectul de restructurare al BERD⁸. Abia în noiembrie 2016, a fost semnat Contractul de recreditare în valoare de 52,5 mil.lei dintre Ministerul Finanțelor și Î.S. ,,CFM”, destinat realizării Proiectului de achiziție a locomotivelor și de restructurare a infrastructurii feroviare, fapt ce a condiționat tergiversarea, în anul 2017, a valorificării împrumutului și achitarea comisioanelor aferente în sumă totală de 559,8 mii euro⁹.

Prin intermediul Proiectului menționat, în perioada 2014-2016, Î.S. ,,CFM” a beneficiat de asistență externă nerambursabilă din Fondul Special de Cooperare Tehnică în cadrul a 8 proiecte în sumă totală de 6,7 mil.euro¹⁰. Potrivit condițiilor stipulate, mijloacele financiare obținute din grant se debursează direct consultanților contractați pentru asigurarea suportului necesar.

Urmare a evaluării acțiunilor întreprinse de către întreprindere privind modernizarea și restructurarea infrastructurii feroviare, auditul relevă următoarele:

• 
  pentru debursarea primei tranșe în sumă de 25,0 mil.euro, întreprinderea a îndeplinit toate condițiile prealabile intrării în efectivitate a tranșei, fiind debursate în acest sens 149,0 mii euro prin intermediul MF, sumă destinată pentru efectuarea primelor trei plăți conform Studiului de fezabilitate privind identificarea investițiilor prioritare în reabilitarea infrastructurii feroviare;
  
• 
  au fost îndeplinite toate condițiile intrării în efectivitate a tranșei a II-a;
  
• 
  a fost elaborat Programul de achiziții și documentele de licitație pentru achiziționarea locomotivelor, precum și Raportul privind oportunitățile pentru eficiența energetică, în care sunt reflectate un șir de recomandări privind gestionarea eficientă a energiei;
  
• 
  au fost elaborate și aprobate:
  

• 
  Planul de acțiuni pentru reducerea personalului, prin care este prevăzută disponibilizarea a circa 3055 de angajați până în anul 2022;
  
• 
  Planul de acțiuni pentru adoptarea unui sistem de gestionare a mediului, sănătății și siguranței, bazat pe ISO:14001 și OHSAS18001;
  
• 
  Planul de acțiuni în domeniul guvernanței corporative, Normele procedurale interne de achiziții și Manualul de audit intern;
  
• 
  Studiul de fezabilitate pentru reabilitarea infrastructurii feroviare.
  

Totodată, în cadrul Proiectului ,,Suport pentru restructurare” au fost contractate servicii de consultanță, destinate să sprijine restructurarea instituțională a întreprinderii prin pregătirea și punerea în aplicare a unui plan de acțiuni pentru restructurarea sectorului feroviar.

Ca rezultat, în octombrie 2017, Guvernul Republicii Moldova a adoptat Concepția de reformare a Î.S. ,,CFM” pentru anii 2018-2021¹¹, document care fundamentează obiectivele majore ale sistemului național de transport feroviar, și se axează, în principal, pe restructurarea sectorului feroviar în scopul de a-l face sustenabil din punct de vedere financiar, tehnic și social. Astfel, s-a decis întreprinderea unor acțiuni radicale de transformare a întreprinderii de stat într-o societate pe acțiuni de tip închis, care să corespundă cerințelor pieței prin:

• 
  separarea strictă a sarcinilor ce țin de serviciul public de cele de exploatare propriu-zisă, pentru a garanta independența societății și creșterea competitivității acesteia;
  
• 
  împărțirea întreprinderii în trei sectoare care să-și exercite activitatea pe piața transporturilor în mod autonom, și anume: Infrastructură, Transport de Marfă, Transport de Călători, care să dispună de propriul cont de rezultate.
  

După aprobarea de către Guvernul Republicii Moldova a Concepției de reformare a Î.S. ,,CFM”, MEI urmează să elaboreze și să aprobe un plan de acțiuni, pentru planificarea detaliată și implementarea acestei Concepții.

Per ansamblu, s-a constatat că reformarea sectorului feroviar s-a bazat pe o decizie politică strategică și că a fost lansată fără o estimare a costului global sau o planificare adecvată, necesară pentru acest proiect, pentru a se stabili finanțarea necesară și resursele acestuia, deși acțiunile ulterioare s-au dovedit costisitoare.

Nerealizarea tuturor precondițiilor impuse de BERD, a condiționat intrarea în efectivitate a primei tranșe abia în ianuarie 2017. Totodată, tergiversarea realizării procedurii de licitație privind procurarea locomotivelor noi și a sistemului informațional de eficiență energetică a condiționat nedebursarea integrală a primei tranșe, în sumă totală de 25,0 mil.euro. Această situație periclitează realizarea obiectivelor în termen și performanța sectorului feroviar, fapt care subminează în mod semnificativ potențialele beneficii ale interoperabilității (din punctul de vedere al reducerii costurilor de întreținere și de siguranță a trenurilor, precum și sporirea capacității și vitezei trenurilor).