Rezultatul nr. 3 Planul Strategic Instituțional 2017-2020 Ministerul Finanțelor Publice

Întreprinderile de Stat (ÎS) joacă un rol important în economia românească. În România există peste 1.000 de ÎS, din care la aproximativ 250 acționarul majoritar este administrația centrală, iar la restul acționar majoritar sunt entități ale administrației locale; între acestea se numără întreprinderi majore din sectoarele feroviar, minerit, electricitate, gaze naturale și servicii poștale. Aceste întreprinderi generează 8% din producția totală a companiilor nefinanciare și asigură locuri de muncă pentru aproape 4% din totalul forței de muncă, în timp ce subvențiile și transferurile guvernamentale către aceste entități reprezintă 2% din totalul cheltuielilor publice, sau 0,7% din PIB (2013). Multe ÎS sunt în industrii importante de rețea, cum ar fi cele din domeniul energetic (44% din cifra de afaceri a sectorului), transporturi și depozitare (28% din cifra de afaceri a sectorului), ce asigură resurse esențiale pentru întreaga economie.

Situația financiară agregată a ÎS este, însă, una îngrijorătoare. Multe dintre ÎS sunt mai îndatorate și mai puțin profitabile decât ceilalți agenți economici privați din sector. ÎS cu pierderi secătuiesc resursele bugetare și creează obligații contingente pentru buget. Multe ÎS mari au arierate la buget și la furnizori (echivalentul a aproximativ 3,7% din PIB în 2014). Incidența ÎS mari și ineficient administrate descurajează investițiile, distorsionează concurența și generează ineficiențe în materie de cheltuieli, exercitând presiuni pe buget. Deficitele financiare ale ÎS au determinat sub-investirea în sectoare majore cum ar fi transporturile și energia.

ÎS ineficiente constituie o povară pentru performanțele generale ale economiei. Profitabilitatea multor ÎS a fost precară, acestea nefiind capabile să genereze resurse pentru îmbunătățirile atât de necesar a fi aduse infrastructurii. Infrastructura precară se datorează parțial predominanței ÎS ineficiente în transporturi și energie. Slaba guvernanță a acestor ÎS este reflectată de productivitatea relativ scăzută a muncii la nivelul acestora.

Datorită rezultatelor slabe ale ÎS, cadrul de guvernanță corporativă constituie un aspect important pentru transformarea acestor companii. Mandatul MFP în ceea ce privește supravegherea ÎS este unul limitat. Bugetele tuturor ÎS sunt prezentate de ministerele de resort spre aprobare MFP-ului. Cu toate acestea, drepturile de administrare și de proprietate asupra ÎS sunt în prezent distribuite între diferite instituții publice. Unele companii sunt administrate de ministere de resort sau de instituții publice din administrația centrală, iar altele de administrația locală. În afară de reducerea arieratelor ÎS, se impune implementarea cadrului de guvernanță (OUG 109/2011) în toate ÎS de la nivelul administrației centrale, precum și dezvoltarea capacității MFP și a ministerelor de resort de a monitoriza performanțele ÎS și de a implementa OUG 109/2011. Centralizarea funcțiilor strategice aferente statului ca proprietar în cadrul guvernanței ÎS, inclusiv prin restructurare și privatizare, poate duce la separarea intereselor de proprietar al statului de obiectivele de politici publice și poate asigura un cadrul de guvernanță strategică mai eficient.

Adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului (OUG) nr. 109 în anul 2011 a constituit un pas important în direcția mai bunei guvernanțe corporative a ÎS. Acest act normativ cuprinde prevederile necesare pentru depolitizarea și profesionalizarea guvernanței ÎS prin proceduri privind selecția, numirea și funcționarea CA ași directorilor ÎS. El prevede o transparență mai mare și publicarea de informații ce vor contribui la sporirea gradului de asumare a responsabilității ÎS în fața cetățenilor României. În ordonanță sunt integrate și prevederi privind protecția acționarilor minoritari din cadrul ÎS. Implementarea OUG nr. 109 a fost însă una modestă până acum, datorită mai multor factori, printre care lipsa unei instituții abilitate să monitorizeze implementarea ordonanței.

Monitorizarea performanțelor ÎS trebuie să devină una eficientă. Deși la nivelul MFP s-a constituit o unitate de monitorizare, dezvoltarea unui cadru de evaluare a performanțelor ÎS este încă în curs. Performanțele ÎS nu au fost încă evaluate corespunzător. Unitatea de monitorizare colectează date financiare de la ÎS, dar rapoartele pe care le generează trebuie îmbogățite printr-o aprofundare analitică și recomandări. Unitatea nu este abilitată să impună acțiuni corective sau să inițieze acțiuni prin care ÎS sau ministerul tutelar să fie trase la răspundere pentru performanțele financiare slabe. Raportarea de către ÎS reprezintă o altă problemă. Doar câteva din ÎS publică rapoarte financiare bazate pe Standardele Internaționale de Raportare Financiară.

România deja a întreprins pași în direcția îmbunătățirii calității procesului bugetar și a modernizării Sistemului său de Management al Finanțelor Publice (SMFP), mai ales în ultimul deceniu. Legea Finanțelor Publice din anul 2002 și Legea Responsabilității Fiscale din anul 2010, ambele revizuite la finalul anului 2013, asigură o bază de reglementare cuprinzătoare pentru funcționarea unui SMFP bazat pe rezultate. Spre exemplu, s-a creat un cadru de prognoză macroeconomică și fiscală, s-a constituit un cont unic de trezorerie, s-a introdus administrarea mai eficientă a portofoliului de proiecte semnificative de investiții publice și s-a înființat Consiliul Fiscal.Procesul bugetar este unul clar și bine organizat, care necesită însă mai mult accent pe politici publice și pe rezultate. Cadrul de formulare și de execuție a bugetului anual este clar definit în Legea Finanțelor Publice și într-o serie de alte instrucțiuni și reglementări ulterioare. Elaborarea și implementarea bugetului anual este ancorată în Cadrul Bugetar pe Termen Mediu (CBTM), ce prezintă estimările financiare pe trei ani dincolo de anul fiscal. CBTM nu este însă implementat ca un cadru rulant și abaterile bugetului anual de la CBTM sunt endemice, dat fiind faptul că prevederile bugetului anual nu au, în mod sistematic, ca punct de plecare estimările din CBTM.

În absența capacității de planificare strategică, alocările bugetare încă nu dispun de o orientare bazată pe politici și pe rezultate. În consecință, alocările sunt determinate în mare parte de rațiuni istorice și de negocieri politice. Aceasta contribuie la subminarea credibilității bugetului, fapt reflectat de variația semnificativă a structurii cheltuielilor efective față de cea planificată. În absența unor sisteme eficiente de monitorizare și evaluare a performanțelor, nu se poate aprecia în ce măsură resursele alocate diferitelor activități și ordonatori de credit își ating rezultatele vizate și care este nivelul lor de eficiență. Pentru a dezvolta dimensiunea de politici a bugetului, România trebuie să adopte o abordare sistematică în materie de reforme ale MFP pentru a schimba orientarea procesului bugetar dinspre conformare spre rezultate.

Creșterea calității cheltuielilor publice implică reafirmarea elementelor de sus-în-jos ale procesului bugetar. Procesul bugetar suferă încă de pe urma unei abundențe de proiecte și propuneri de investiții și de politici pe care bugetul nu le poate cuprinde, dar care afectează spațiul fiscal pe termen mediu. Un angajament asumat și respectat pe termen mediu cu privire la dimensiunea anvelopei fiscale ar fi de natură să consolideze politica fiscală. Atunci când va exista un astfel de angajament, procesul de elaborare a bugetului va fi determinat de prioritățile de politici din România, fiind în același timp sustenabil din punct de vedere fiscal.

Instituirea bugetării de sus-în-jos va presupune repoziționarea accentelor în cadrul dialogului bugetar, pe politici, eficiență și rezultate, și nu pe resurse, MFP fiind vârful de lance al reformelor. Mai buna prioritizare și identificarea de economii bugetare ce pot fi direcționate către programe de cheltuieli publice cu randamente mai mari presupun un accent sporit pe performanță. Aceasta implică culegerea și analiza sistematică de informații despre: diverși indicatori de performanță, costurile programului, evaluări ulterioare etc., care la rândul lor impun atât dezvoltarea capacității instituționale a MFP și a ministerelor de linie, cât și modernizarea sistemelor de IT.

Se impune de asemenea, dezvoltarea contabilității publice și a raportării financiare. Misiunile de audit financiar și de conformitate, efectuate de Curtea de Conturi în anul 2016, au identificat cazuri de ne-respectare a reglementărilor legale, constatându-se abateri care au condus fie la nestabilirea, neurmărirea și neîncasarea unor venituri bugetare, fie la producerea unor prejudicii ori denaturarea unor date și informații din situațiile financiare.

Evaluarea impactului financiar, pe tipuri de acțiuni de audit, este redată în tabelul următor:

Explicaţii	u.m.	Total	Din care:
			Audit financiar	Audit de conformitate
Venituri suplimentare	Milioane lei	1.522,27	371,46	1.150,81
	Milioane euro	339,04	82,73	256,31
Prejudicii	Milioane lei	1.843,22	1.378,97	464,25
	Milioane euro	410,52	307,12	103,40
Abateri financiar-contabile	Milioane lei	29.065,42	19.154,91	9.910,51
	Milioane euro	6.473,37	4.266,13	2.207,24

* A fost utilizat cursul mediu de schimb leu/euro pe anul 2016 de 4,49.

Sursa: Comisia Națională de Prognoză – Prognoza de toamnă, noiembrie 2016

• 
  CCR consideră că ineficiențele în materie de control intern de la instituțiile publice constituie un risc major. Pentru a diminua acest risc, actuala Strategie de Consolidare a Administrației Publice (2014-2020) are două obiective: (i) creșterea gradului de utilizare a controlului intern/managerial; și (ii) consolidarea capacității de audit intern, atât la nivel central cât și la nivel local. Au fost introduse schimbări instituționale ce vizează coordonarea politicilor din domeniul sistemelor de management și controal financiar.
  
• 
  Reformele bugetare din România vor trebui susținute de reproiectarea cuprinzătoare a proceselor de activitate (business) și de sisteme TIC dezvoltate pe baza unei viziuni strategice pe termen lung. În ultimii 15 ani a fost dezvoltat intern un set de sisteme informatice ce a căpătat proporții tot mai mari, o mare parte din acesta necesitând modernizarea și, posibil, înlocuirea. Acest demers a demarat cu dezvoltarea unui sistem informatic major (FOREXEBUG) destinat controlului angajamentelor și raportărilor financiare și cu eforturile de creare a unor sisteme integrate de administrare fiscală. Cu toate acestea, sistemele IT ce susțin MFP sunt fragmentate și au fost dezvoltate fără a beneficia de o strategie pe termen lung privind tehnologia și sistemele informatice.
  
• 
  Este necesară o nouă fază de modernizare a sistemelor IT. Pentru a putea valorifica la maxim beneficiile modernizării IT, mai întâi trebuie raționalizate procesele de activitate (business) esențiale. Agenda de reformă aferentă domeniului cuprinde următoarele elemente: (i) simplificarea și accelerarea procesării plăților prin depunerea online a ordinelor de plată, simplificarea sistemului de control al deschiderilor de credite și prin centralizarea sistemului de control bugetar efectuat de Trezorerie; (ii) oferirea facilităților de Internet banking și de plată cu card bancar în unitățile de trezorerie; (iii) promovarea modernizării și integrării sistemelor de contabilitate în sectorul public din România și (iv) integrarea sistemelor de buget, angajamente, gestionare a plăților, control bugetar și raportare financiară prin intermediul unui sistem informatic cuprinzător de Management al Finanțelor Statului.
  

Strategii Relevante

• 
  Acest plan strategic se ghidează după următoarele strategii, propunându-și să contribuie la implementarea acestora:
  
• 
  Strategia Fiscal-Bugetară pentru 2016 - 2018, http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/transparenta/Strategiafiscalbugetara20162018.pdf
  
• 
  Programul de Convergență 2016 - 2019, http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/pdc/programconvergenta2016-2019.pdf
  
• 
  Strategia privind administrarea datoriei publice guvernamentale 2016 - 2018, http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/buletin/executii/Strategiaadministraredatpubguv20162018.pdf
  
• 
  Strategia de dezvoltare a Controlului Financiar Public Intern în România în perioada 2014-2016, http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/audit/Strategie20142016.pdf
  
• 
  Strategia de management al resurselor umane a Ministerului Finanțelor pentru perioada 2014-2018;
  
• 
  Strategia ANAF pe termen mediu 2013 – 2017, https://static.anaf.ro/static/10/Anaf/Informatii_R/Strategia_ANAF_2013_2017_V7_1.pdf
  
• 
  Strategia ANAF privind serviciile de asistență pentru contribuabili , 2013-2017, https://static.anaf.ro/static/10/Anaf/Informatii_R/Strategia_servicii_v6.pdf
  
• 
  Strategia ANAF privind comunicare la nivelul organizației și planurile interne și externe de comunicare 2016-2018
  
• 
  Strategia de IT a ANAF 2016-2018
  
• 
  Strategia ANAF de Asigurare a Conformării Fiscale, bazate pe riscurile la conformare
  

Strategia Națională de Achiziții Publice http://anap.gov.ro/web/wp-content/uploads/2015/12/Strategia-Nationala-Achizitii-Publice-final.pdf

Acte normative ce reglementează activitatea MFP și a instituțiilor sale subordonate

Câteva dintre cele mai relevante sunt enumerate în continuare.

• 
  Hotărârea de Guvern nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, cu modificările și completările ulterioare;
  
• 
  Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare;
  
  1. 
     Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările și completările ulterioare;
     
• 
  Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare;
  
• 
  Legea finanțelor publice locale nr. 273/2006 cuprinzând reglementările privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale, instituțiile implicate și responsabilitățile acestora;
  
• 
  Legile anuale ale bugetului;
  
• 
  Legea nr. 227/2015 privind Codul Fiscal, cu modificările și completările ulterioare https://static.anaf.rO/static/10/Anaf/leqislatie/L 227 2015.htm:
  
• 
  Legea nr. 207/2015 privind Codul de Procedură Fiscală, cu modificările și completările ulterioare (https://static.anaf.rO/static/10/Anaf/leqislatie/L 207 2015.pdf);
  
• 
  Hotărârea de Guvern nr. 520/2013 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu modificările și completările ulterioare (https://static.anaf.rO/static/10/Anaf/legislatie/HG 520 2013.pdf);
  
• 
  Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare (https://static.anaf.ro/static/10/Anaf/leqislatie/OUG 74 2013.pdf);
  
• 
  Hotărârea de Guvern nr. 677/2013 -privind aprobarea Regulamentului de desfășurare a concursului sau examenului pentru ocuparea funcției publice specifice de inspector antifraudă in cadrul ANAF, cu modificările și completările ulterioare;
  
• 
  Ordonanța Guvernului nr. 86/2003 privind unele reglementări în domeniul financiar, cu modificările și completările ulterioare;
  
• 
  Legea nr. 212/2007 pentru aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 22/2007 privind organizarea și funcționarea Comisiei Naționale de Prognoză;
  
• 
  Hotărârea de Guvern nr. 515 /2013 pentru stabilirea numărului de posturi şi a structurii organizatorice a Comisiei Naționale de Prognoză;
  
• 
  Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 13/2015 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Achiziții Publice;
  
• 
  Hotărârea de Guvern nr. 634/2015 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Achiziții Publice, cu modificările și completările ulterioare;
  
• 
  Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 88/2013 ce definește principalele stadii ale ciclului de management al investițiilor publice și criteriile de prioritizare a proiectelor semnificative de investiții publice;
  
• 
  Hotărârea de Guvern nr. 225/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice privind prioritizarea proiectelor de investiții publice;
  
• 
  Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 64/2007, privind datoria publică, aprobată cu modificările și completările ulterioare prin Legea nr. 109/2008 cu modificările ulterioare aduse normelor metodologice de aplicare a prevederilor din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 1470/2007, cu modificările și completările ulterioare;
  
• 
  Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice;
  
• 
  Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale:
  
• 
  Legea nr.100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii:
  
• 
  Hotărârea de Guvern nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice:
  
• 
  Hotărârea de Guvern nr. 394/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale:
  
• 
  Hotărârea de Guvern nr. 867/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii.
  

Competența face diferența!

Proiect selectat în cadrul Programului Operațional Capacitate Administrativă cofinanțat de Uniunea Europeană, din Fondul Social European

Competence makes a difference!

Project selected under the Administrative Capacity Operational Program, co-financed by European Union from the European Social Fund

1^ Proiectul a fost inițiat și dezvoltat în anul 2016 de către Cancelaria Primului-ministru (CPM), reorganizată în anul 2017 sub coordonarea SGG.

2^ Comisia Națională de Prognoză

3^ Sursa: Programul de guvernare

4^ http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/transparenta/Strategiafiscalbugetara20172019.pdf

5^ Previziunile macroeconomice sunt pregătite de Comisia Națională de Prognoză (CNP), care este în subordinea MFP

6^ Activitatile de analiză, cercetare şi previziune sunt desfăşurate de Ministerul Finanţelor Publice (MFP) şi Comisia Națională de Prognoză (CNP), conform atribuţiilor legale specifice.

7^ Administrarea fiscală este realizată de Agenția Națională de Administrare Fiscală (ANAF), subordonată MFP.

8^ Reglementările privind achizițiile publice sunt realizate de Agenția Națională pentru Achiziți Publice (ANAP), subordonată MFP.

9^ Strategia Fiscal-bugetară se bazează pe Pactul Fiscal al UE. În 2012 România a semnat Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare (cunoscut și ca Pactul Fiscal), prin care s-a angajat să își reducă deficitul bugetar structural la obiectivul pe termen mediu (MTO); ) în anul 2015 s-a înregistrat un deficit structural de sub 1% pentru ca din 2016 să se majoreze la peste 2%.

10^ Implementarea regulilor economice europene este organizată anual în cicluri, cunoscute ca semestre europene. În cadrul Semestrului European, Comisia Europeană analizează politicile de reformă bugetară și structurală din fiecare stat membru; formulează recomandări și monitorizează implementarea acestora; iar statele membre implementează politicile agreate în comun.

11^ Notă – Valorile indicatorilor (referință și țintă) au fost indicate și se stabilesc prin responsabilitatea MFP și instituțiile subordonate acestuia; în lipsa acestor valori, indicatorii în culoarea albastru sunt prezentați cu titlu exemplificativ, strict pentru exercițiul de încărcare în aplicația informatică de monitorizarea PSI; MFP și instituțiile subordonate pot și trebuie să corecteze și să modifice aceste valori de referință și țintă, pentru conformarea cu realitatea și pentru corectarea planificării pe perioada de implementare a PSI

12^ Conform SFB 2017-2019, pag. 9, procentul de 5,3% reprezintă un procent mediu calculat pentru perioada 2015-2019

13^ FMI, 2015 – Making Public Investment More Efficient, http://www.imf.org/external/pp/longres.aspx?id=4959

14^ Sursa: Eurostat – Notificare Fiscala octombrie 2016

15^ Directiva 2011/85/UE a Consiliului, din 8 noiembrie 2011, privind cerințe referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre

16^ MFP