Sinteza 29. 02. 2016 rezultatelor examinării propunerilor şi obiecţiilor organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice

Legea nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător

Art.XXXIII. – Legea nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr.181-184, art.595) cu modificările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

Articolul 1. Scopul, obiectul de reglementare şi domeniul de aplicare a prezentei legi.

(4) Dispoziţiile prezentei legi nu se extind asupra:

............

c) controalelor efectuate în domeniile fiscal, vamal şi financiar (bancar şi nebancar).

1. 
   La articolul 1 alineatul (4), litera c) va avea următorul cuprins:
   

,,c) controalelor efectuate de către organele fiscale, vamale şi financiare (bancare şi nebancare).”.

Confederaţia Naţională a Sindicatelor din Moldova

Este cunoscut faptul că acţiunea Legii privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător nr.131 din 08.06.2012 se răsfrînge şi asupra activităţii Inspectoratului de Stat al Muncii, fapt ce contravine art. 12, 16 din Convenţia Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind inspecţia muncii, nr. 81, 1947 (ratificată de Republica Moldova prin Hotărîrea Parlamentului nr.593-XIII din 26.09.1995).

Totodată, la reclamaţia înaintată de către CNSM, experţii Organizaţiei internaţionale a Muncii au constatat că prin Legea nr. 131/2012 se încalcă angajamentele asumate de Republica Moldova prin ratificarea Convenţiei nr. 81 a OIM în vederea asigurării respectării şi implementării acesteia.

De asemenea, este de menţionat şi faptul că asupra subiectului dat s-a expus şi Curtea Supremă de Justiţie a Republicii Moldova, prin Recomandările sale (nr. 69 din 30.12.2014) cu privire la aplicarea Convenţiilor OIM, ratificate de Republica Moldova, unde a specificat că „... Legea privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător, prin art. 18 şi 21 alin. (1) lit. d), instituie proceduri prealabile de notificare a persoanei supuse controlului, care în virtutea Convenţiei nr. 81 nu sînt aplicabile în privinţa Inspecţiei Muncii”.

Aceste constatări ale Curţii Supreme de Justiţie, servesc cu siguranţă, drept argument suplimentar în vederea excluderii activităţii Inspectoratului de Stat al Muncii de sub incidenţa Legii nr. 131/2012.

Pornind de la cele menţionate, CNSM propune expunerea literei c) al alin. (4) al art. 1 din Legea privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător nr. 131 din 08.06.2012 în următoarea redacţie: „c) controalelor efectuate de către organele fiscale, vamale, financiare (bancare şi nebancare), în domeniul muncii şi securităţii şi sănătăţii în muncă.”.

Ministerul Economiei

Modificarea nu poate fi acceptată de principiu. Aşa-numita „ajustarea redacţională” în primul rînd nu este justificată din cauza că unul din scopurile de bază a Legii nr.131/2012 este de a clarifica domeniile şi sub-domeniile de supraveghere şi control şi autorităţile aferente acestora (indiferent dacă prevederile legii în sine sunt sau nu aplicabile pe toate domeniile identificate), această clarificare este importantă pentru a contracara abuzul altor autorităţi (care nu se pot implica în control de stat pe domeniul ce nu le este atribuit prin lege), dar şi pentru ca sistemul de mandatare şi planificare comună să poată fi aplicabil. Redacţia propusă de autori va da naştere la abuzuri din partea organelor fiscale, vamale şi financiare, odată ce acestea sunt obligate să facă control anume în domeniul în care are atribuţii clar stabilite şi nicidecum nu poate interveni în alt domeniu a altei autorităţi fără mandatul aferent, ori redacţia propusă deschide posibilităţi pentru autorităţile în cauză să efectueze orice control, în orice domeniu inclusiv şi cele care cad sub incidenţa legii, dar cu posibilitatea să nu respecte rigorile Legii nr.131/2012, ceea ce este absolut inacceptabil şi în contradicţie cu orice principiu stabilit.

Întru asigurarea respectării principiului transparenţei şi previzibilităţii activităţii de întreprinzător, consacrat de art.4 al Legii nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, considerăm judicioasă amendarea Legii nr.131 din 8 iunie 2012 în sensul inserării, în domeniul de reglementare al acesteia, a sferei fiscale. Concomitent, întru asigurarea implementării principiului invocat, precum şi a normelor art.16 al Legii citate supra (principiul echitabilităţii (proporţionalităţii) în efectuarea controlului asupra activităţii de întreprinzător), considerăm judicioasă aplicarea stipulărilor Legii nr.131 din 8 iunie 2012 inclusiv asupra controlului efectuat de organele vamale, cu excepţia controalelor derulate în cadrul procedurilor prealabile vămuirii (efectuate în cadrul organelor vamale de frontieră), precum şi a controalelor conexe procedurii de vămuire a mărfurilor.

În acest context, propunem expunerea literei c) a alineatului (4) al articolului 1 din Legea nr.131 din 8 iunie 2012 în următoarea redacţie: „c) controalelor efectuate în domeniul financiar (bancar şi nebancar) precum şi controalelor efectuate de organele vamale în cadrul procedurilor prealabile vămuirii (derulate în cadrul organelor vamale de frontieră), precum şi a controalelor conexe procedurii de vămuire a mărfurilor.”

În consecinţă, controalele efectuate de organele fiscale şi vamale, formele cărora sînt reglementate de Codul fiscal şi, respectiv, art.185 al Codului vamal, cu excepţia propusă prin intermediul prezentei, se vor derula conform principiilor şi procedurilor reglementate de Legea nr.131 din 8 iunie 2012, ceea ce va asigura uniformitate aplicării şi interpretării normelor legale privind controlul exercitat de entităţile publice asupra activităţii de întreprinzător.

Astfel, urmează ca întru aplicarea adecvată a normelor propuse, să fie elaborate amendamentele de rigoare la Codul fiscal, la Capitolul V al Codului vamal, în special în textul Secţiunii a 291 (procedura de derulare a controlului ulterior prin audit postvămuire şi reverificare a declaraţiei vamale), precum şi a unor acte normative subsidiare acestuia (precum Hotărîrea Guvernului nr.1140 din 02.11.2005 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a destinaţiilor vamale prevăzute de Codul vamal al Republicii Moldova). Mai mult, în context se impune revizuirea şi abrogarea, la necesitate, a stipulărilor unor acte normative emise de Serviciul Vamal, precum ar fi Ordinul nr.63 din 11.01.2013 cu privire la aprobarea Normelor metodologice privind realizarea controlului ulterior prin audit post-vămuire şi reverificarea declaraţiilor vamale.

Banca Naţională a Moldovei (BNM)

Redacţia propusa este deficitara şi comportă dificultăţi în aplicare, în particular referinţa la controalele efectuate de organele financiare bancare si nebancare, având în vedere statutul distinct de autorităţi publice independente al Băncii Naţionale şi a Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare, reglementat prin legi speciale, cu un mandat precis prescris în Lege.

Corespunzător, propunem reformularea normei propuse, după cum urmează: "c) controalelor efectuate de către organele fiscale, vamale, precum si controalele efectuate în domeniul financiar (bancar şi nebancar) de către autorităţile publice competente", inclusiv pentru a ţine cont de redacţia art. 1 din Legea nr. 235 - XVI din 20.07.2006 (Lege de referinţă pentru domeniul de reglementare a Legii nr. 131). La fel, având în vedere faptul că modificările operate în Anexa la Lege vin să asigure corelarea dintre textul anexei cu excepţiile prevăzute la art. 1 din Lege, propunem excluderea compartimentului 5 (referinţa la Banca Naţională a Moldovei), activitatea căreia este în afara domeniului de reglementare a acestei Legi.

Nu se acceptă.

Redacţia propusă la art.1 alin.(4) lit.c) ţine de controalele efectuate de către organele fiscale, vamale şi financiare (bancare şi nebancare). În acest sens, organele menţionate nu efectuează controale în domeniul muncii şi securităţii şi sănătăţii în muncă. Sarcina de efectuare a acestor tip de controale aparţine altor organe competente, care şi urmează să înainteze propunere de acest gen.

În partea ce ţine de obiecţiile Ministerului Economiei, comunicăm că organele fiscale în cadrul controalelor verifică nu doar domeniul fiscal (calcularea corectă, vărsarea deplină şi la timp la buget a sumelor obligaţiilor fiscale), dar conform atribuţiilor suplimentare stabilite prin acte legislative verifică şi alte aspecte care nu constituie domeniu fiscal, cum ar fi:

• 
  Respectarea obligaţiilor pecuniare faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat;
  
• 
  Calcularea corectă şi virarea în termen a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală;
  
• 
  Legitimitatea activităţilor filantropice şi de sponsorizare;
  
• 
  Repatrierea mijloacelor băneşti, mărfuri şi servicii provenite din tranzacţiile economice externe;
  
• 
  Calcularea şi virarea contribuţiilor obligatorii în fondul viei şi vinului;
  
• 
  verificarea respectării Legii nr.845XII din 3 ianuarie 1992;
  
• 
  cît şi alte acte legislative prin care organele fiscale au fost desemnate să asigure verificarea respectării acestora.
  

De asemenea, referitor la expunerea literei c) a alineatului (4) al articolului 1 din Legea nr.131 din 8 iunie 2012 în următoarea redacţie: „c) controalelor efectuate în domeniul financiar (bancar şi nebancar) precum şi controalelor efectuate de organele vamale în cadrul procedurilor prealabile vămuirii (derulate în cadrul organelor vamale de frontieră), precum şi a controalelor conexe procedurii de vămuire a mărfurilor.”

Considerăm inoportună operarea modificărilor în legea dată, deoarece redacţia actuală este foarte clară şi fără eschivoc.

Totodată, întru susţinerea variantei actuale a legii, menţionăm faptul că controalele efectuate de organele vamale sunt pe deplin reglementate în Cod Vamal şi actele subordonate acestuia, fiind evidenţiate aspectele distincte ale controlului vamal faţă de alte controale de stat. Mai mult decît atît, reliefăm şi faptul că prevederile Codului Vamal şi acte inferioare sunt armonizate principiilor standartelor UE, BluePrint şi OMV care clar delimitează controale vamale prin specificul său, de restul controalelor existente.

Totodată ţinem să comunicăm că de această opinie este EUBAM şi BRITE.

Anexa la Lege

Lista organelor abilitate cu dreptul de a iniţia controale şi de a acorda mandate de control în domeniile aferente

r. crt.	Organul abilitat cu funcţii de control	Domeniul general		Domenii specifice
1	2	3		4
1	Inspectoratul Fiscal Principal de Stat	Economico-financiar	Fiscal	1. Calcularea corectă, vărsarea deplină şi la timp la buget a sumelor obligaţiilor fiscale 2. Respectarea obligaţiilor pecuniare faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat 3. Calcularea corectă şi virarea în termen a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală 4. Legitimitatea activităţilor filantropice şi de sponsorizare

2. 
   La Anexă poziţia 1, punctul 1 se exclude.
   

r. crt.	Organul abilitat cu funcţii de control	Domeniul general		Domenii specifice
1	2	3		4
6	Casa Naţională de Asigurări Sociale	Economico-financiar	Asigurări sociale	1. Calcularea şi plata indemnizaţiilor de asigurări sociale 2. Autenticitatea actelor ce confirmă stagiul de muncă şi venitul asigurat 3. Veridicitatea dărilor de seamă referitoare la bugetul asigurărilor sociale de stat şi corectitudinea utilizării mijloacelor virate la bugetul asigurărilor sociale de stat

Casa naţională de asigurări sociale

Legea nr.131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător cu modificările ulterioare, punctul 6 al anexei la rubrica domenii specifice, punctul 3 de exclus, această modificare este necesară deoarece de facto Casa Naţională de Asigurări Sociale nu controlează veridicităţii dărilor de seamă referitoare la bugetul asigurărilor sociale de stat şi corectitudinea utilizării mijloacelor virate la bugetul asigurărilor sociale de stat, dar controlează corectitudinea calculării şi achitării indemnizaţiilor pentru incapacitatea temporară de muncă, ceiai ce este specifticat în punctul 1 al anexei sus-menţionate.

Se acceptă, cu examinarea propunerii în cadrul altui exerciţiu.

Legea insolvabilităţii nr.149 din 29 iunie 2012

Articolul 22. Restituirea fără examinare a cererii introductive

1. 
   Instanţa de insolvabilitate restituie fără examinare cererea introductivă întocmită cu încălcarea art.20.
   
2. 
   În cazul în care debitorul a depus cerere introductivă în temeiul art.14, dar nu a anexat la ea documentele prevăzute la art.17, instanţa de insolvabilitate admite spre examinare cererea solicitînd prezentarea documentelor în ordinea dezbaterilor judiciare.
   

Art.XXXIV. – Legea insolvabilităţii nr.149 din 29 iunie 2012 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr.193-197, art.663) cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. 
   La articolul 22, alineatul (3) va avea următorul cuprins:
   

„(3) Instanţa de insolvabilitate va restitui fără examinare cererea introductivă în toate cazurile, dacă anexat la aceasta (cererea introductivă) va lipsi avizul Serviciului Fiscal de Stat aferent informării acestuia de către creditorul(ii) sau debitor, despre intenţia de a depune cererea introductivă.
Avizul Serviciului Fiscal de Stat includ sumele restanţelor debitorului aferent bugetului public naţional, la momentul sesizării, precum şi înştiinţarea instanţei că, pe parcursul procesului, organul fiscal poate interveni cu sume suplimentare ce pot apărea de pe urma controlului fiscal.”.

Ministerul Economiei

Nu poate fi acceptată propunerea de modificare din următoarele considerente.

Conform proiectului, în cazul intentării unui proces de insolvabilitate de către un creditor, acesta va trebui in prealabil să înştiinţeze Serviciul Fiscal de Stat (în continuare FISC) şi să obţină un Aviz prin care se informează instanţa despre creanţa statului faţă de debitor şi faptul că această creanţa ar putea creşte. De fapt este un lucru firesc pe care Fiscul trebuie sa-l facă de sine stătător în faţa instanţei, dar din proiect rezultă că statul preferă să-ţi menţină rolul pasiv în procesul valorificării drepturilor si obligaţiilor sale, optînd pentru un intermediar în acest sens.

Modificarea dată în esenţă nu va reprezenta o soluţie de îmbunătăţire a administrării fiscale, în schimb va reprezenta o barieră gravă pentru creditori în calea accesului la justiţie (cu atît mai mult că nu există reglementată procedura şi termenele de eliberare şi solicitare a acestui aviz, deşi acesta ar putea fi calificat ca „act permisiv” în sensul Legii nr.160 din 2011) în exercitarea dreptului lor de a intenta (liber de voinţa unei terţe părţi) un proces faţă de un debitor ajuns în dificultate financiară. Or, Creditorul care intenţionează să iniţieze procesul de insolvabilitate, nu trebuie să depindă în această privinţă de careva acte procedurale sau administrative, de lipsa sau prezenţa creanţelor altor potenţiali creditori (inclusiv Statul) faţă de debitor.

În special avînd în vedere că această barieră procedurală se impune la o fază preliminară cînd încă nu s-a constatat stare de insolvabilitate a pîrîtului. Ca alternativă, sugerăm includerea obligaţiei (pentru grefier sau pentru administratorul provizoriu) de a trimite notificarea pentru IFS cu privire la acceptarea cererii introductive. Fie să existe o notificare suplimentară după modelul „notificării prealabile” stabilită la art.19.

În redacţia în care a fost înaintată, propunerea de modificare a Legii insolvabilităţii, conferă Statului în persoana FISC în calitate de creditor un alt statut (privilegiat), deşi la elaborarea noului concept al Legii, la recomandarea experţilor internaţionali (FMI si Banca Mondiala) şi conform celor mai bune practici şi standarde europene (Ghidul UNCITRAL în insolvabilitate) Statul urmează să apară pe poziţii de egalitate cu alţi creditori în procesul de insolvabilitate.

În cazul acceptării modificării propuse, ar putea apărea solicitări şi din partea altor creditori, cum ar fi băncile şi companiile de microfinanţare în calitate de creditori garantaţi, de a li se solicita un Aviz prealabil pînă la depunerea cererii introductive.

Propunerea dată însă, este in contradicţie cu conceptul instituţiei insolvabilităţii şi mecanismului de funcţionare al acestuia, or conform art.26 din Legea insolvabilităţii, este deja prevăzut mecanismul de înştiinţare a organului Fiscal, de către administratorul provizoriu, despre existenţa cererii introductive si necesitatea înaintării creanţei spre validare.

Este nejustificat şi iraţional ca pentru Fisc, aceasta înştiinţare sa fie făcuta cu titlu de excepţie înaintea altor creditori.

Mai mult, obligaţia obţinerii unui document suplimentar pentru intentarea procesului – Avizul Serviciului Fiscal – ar putea reprezenta un factor de tergiversare a procesului, în detrimental principiului celerităţii, care stă la baza noii legi a insolvabilităţii.

De asemenea în cazul lipsei unei descrieri exprese a modului şi condiţiilor de eliberare a Avizului, norma propusă de modificare a Legii insolvabilităţii, ar putea constitui un risc autentic de coruptibilitate sau de acte conexe acestui fenomen nociv, inclusiv acţiuni discreţionare din partea organului fiscal.

În astfel de împrejurări, în eventualitatea în care Avizul Serviciului Fiscal va reprezenta un element de care depinde adresarea în judecată a unei persoane, contestarea şi declararea neconstituţionala a normei date, devine inevitabilă.

De asemenea nu poate fi trecută cu vederea si Soluţia legală alternativă pentru problema ce a impus înaintarea acestei propuneri de modificare, conform căreia Fiscul este în drept de sine stătător să ceară intentarea procesului de insolvabilitate sau în anumite condiţii să ceară lichidarea şi/sau radierea agentului economic din Registrul persoanelor juridice, drept de care Serviciul Fiscal evită să facă uz.

Crearea precondiţiilor în cadrul Serviciului Fiscal sau a legislaţiei fiscale pentru a facilita utilizarea acestui drept, ar reprezenta cu adevărat acţiuni de îmbunătăţire a administrării fiscale. În acelaşi scop s-ar putea propune modificări la Codul Fiscal în scopul micşorării termenului de contestare a actului de control de la 15 la 7 zile, fapt care va permite organului fiscal să reuşească în termen să-şi valideze sau să-şi modifice creanţa.

Mai mult de atît, actul de control nu totdeauna majorează semnificativ valoarea creanţei de bază, de aceea Fiscul nu are nici un impediment de a se adresa cu cerere de validare a creanţei de bază în tabelul provizoriu al creanţelor, iar ulterior efectuării controlului să vină cu cerere de concretizare (de majorare).

Din aceleaşi motive se consideră nejustificată şi exagerată şi respectiv nu poate fi acceptată nici propunerea de modificare a art.140 alin.2) din Legea insolvabilităţii.

Atenţionăm că unul din scopurile principiale ale noii legi a fost anume accelerarea procedurii de insolvabilitate, inclusiv prin fixarea termenelor stricte dar fezabile. Dublarea termenului nu poate fi justificat pentru toate cazurile, cu atît mai mult că termenele indicate în lege sunt corelate între ele şi excepţiile pot tergiversa întregul proces.
Uniunea Administratorilor Autorizaţi din Moldova

Propunerea se consideră ca fiind una abuzivă, şi care limitează dreptul de a accede la justiţie.

Mai mult ca atît, inoportunitatea modificării în cauză, este argumentată şi prin prisma art. 35 din legea insolvabilităţii, care îl obligă pe administratorul autorizat să notifice inspectoratul fiscal teritorial, în raza căruia îşi are sediul agentul economic.

Totodată, organele fiscale, din oficiu pot intenta procedura de insolvabilitate în privinţa unui agent economic în condiţiile Legii insolvabilităţii. Respectiv, avizul Serviciului Fiscal de Stat, raportat la un termen de 30 de zile lucrătoare, propus spre modificare, practic spulberă careva speranţe ale creditorului de a-şi întoarce careva creanţe.

Nu se acceptă.

Amendamentul respectiv vine să îmbunătăţească cadrul de reglementare aferent asigurării organului fiscal cu termen rezonabil de a înainta creanţele fiscale, inclusiv prin prisma efectuării controlului fiscal, care are o procedură mai îndelungată. Astfel încît, urmare a efectuării tuturor procedurilor fiscale, să fie posibil de a înainta toate creanţele, evitînd astfel înaintarea tardivă a creanţelor, care de altfel din practică, nu este acceptată de către instanţe. Este de menţionat că în proces, organul fiscal reprezintă exclusiv interesele statului, iar privarea de o procedură corectă, defavorizează organul fiscal, avînd în vedere că acesta urmează să evalueze situaţia în ansablu a entităţii, inclusiv şi prin prisma administrării fiscale, urmînd ca ulterior să reprezinte corect interesele statului.

Articolul 43. Modul de executare a creanţelor chirografare şi a cheltuielilor masei debitoare

(1) Din masa debitoare se acoperă în primul rînd cheltuielile procesului de insolvabilitate şi obligaţiile masei debitoare.

(2) Creanţele chirografare se împart în ranguri şi se plătesc în următoarea consecutivitate:

1) creanţele din dăunarea sănătăţii sau din cauzarea morţii. Capitalizarea acestor creanţe se face conform Legii nr.123-XIV din 30 iulie 1998 cu privire la capitalizarea plăţilor periodice;

2) creanţele salariale faţă de angajaţi, cu excepţia persoanelor indicate la art.247, şi remuneraţia datorată conform drepturilor de autor;

3) creanţele pentru creditele acordate de Ministerul Finanţelor (suma principală, dobînda, comisionul de angajament, fondul de risc), creditele interne şi externe acordate cu garanţie de stat, impozitele şi alte obligaţii de plată la bugetul public naţional;

4) creanţele de restituire (achitare) a datoriilor faţă de rezervele materiale ale statului;

5) alte creanţe chirografare care nu sînt de rang inferior;

6) creanţele chirografare de rang inferior care au următoarele clase:

a) dobînda la creanţele creditorilor chirografari calculată după intentarea procesului;

b) amenzile, penalităţile şi alte sancţiuni financiare (pecuniare), precum şi cele cauzate de neexecutarea obligaţiilor sau din executarea lor necorespunzătoare;

c) creanţele din prestaţiile gratuite ale debitorului;

d) creanţele legate de rambursarea creditelor de capitalizare şi/sau împrumuturile unui asociat, acţionar sau membru al debitorului ori ale persoanelor afiliate sau interdependente şi alte asemenea creanţe;

e) creanţele salariale ale persoanelor indicate la art.247.

Casa naţională de asigurări sociale

Articolul 43 la alin.2 de completat cu pct.2¹ ) care va avea următorul cuprins:

„2¹ ) creanţele faţă de bugetul de asigurări sociale de stat, la contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii „.

Necesitatea de a introduce modificarea dată se datorează faptului, că achitarea contribuţiilor de asigurări sociale sunt într-o corelare strînsă cu stabilirea prestaţiilor de asigurări sociale, mărimea cărora depinde de contribuţiilor de asigurări sociale achitate la bugetul de asigurări sociale de stat.

Se acceptă examinarea propunerilor în procesul elaborării Cadrului Bugetar pe Termen Mediu 2017-2019.