Table des matières

1 - un diagnostic global du phénomène partenarial

En sciences sociales, ce diagnostic constitue un point de convergence entre des travaux assez divers: des études de sociologie du droit, des organisations et des politiques publiques aboutissent à des conclusions assez similaires. Un recensement et une présentation exhaustive de tous les travaux susceptibles d'être pris en compte dépasseraient le cadre de cette introduction. Il importe seulement d'exposer les principaux éléments de ce diagnostic.

Les auteurs qui seront cités ne revendiquent pas l'appartenance à un courant de pensée. Il s'agit davantage de points d'accord sur certains constats. En dehors de ces convergences ponctuelles, il peut exister des divergences de vue, parfois même importantes, mais les plus petits dénominateurs communs apparaissent lorsqu'on aborde ces travaux avec une problématique spécifique : comment conçoivent-ils l’évolution historique de la manière de gouverner nos sociétés depuis deux siècles, notamment en ce qui concerne les dernières décennies et l’avenir immédiat ? D'un autre point de vue, on peut relever dans certains textes des recommandations politiques mais elles répondent alors à d'autres questions. Certains auteurs s'appuient en effet sur leurs observations pour faire des propositions de réformes ou des suggestions sur la bonne manière de gouverner. Mais notre problématique n'impose pas de prendre en considération ces conseils qui ne se retrouvent d'ailleurs pas dans tous les travaux. Il importe seulement de conserver les apports descriptifs du phénomène partenarial afin de comprendre plus précisément à quoi il correspond.

L'originalité de ce diagnostic tient à ce qu'il provient d'études portant principalement sur les instruments de l'action étatique⁸ et sur leur efficacité. Dans ce "paradigme de la capacité", distinguable, comme l'ont montré B. Jobert et J. Leca, de "celui des motifs"⁹, l'analyse de l'évolution historique de l'Etat concerne ses moyens d'action plutôt que ses finalités politiques. L'approche semble découler de cette "fin du politique" ¹⁰ analysée par P. Birnbaum et qui se traduit notamment par un certain désintérêt vis à vis de la théorie politique en tant qu'instrument d'analyse. Cette optique est bien exposée par M. Crozier lorsqu'il propose de passer en revue "les moyens utilisés, au cours des siècles, par les organisations humaines pour obtenir de leurs membres la nécessaire conformité"¹¹. Le domaine d'étude ainsi délimité inclut toutes les types d'organisations (entreprises, administrations...) y compris celles ayant formellement une charge de gouvernement politique. Seules ces dernières retiendront notre attention.

Différents moyens de gouverner sont parfois évoqués¹² mais l’ensemble des réflexions portent principalement sur l'un d'eux : la règle générale et impersonnelle qu'elle soit considérée sous l'angle juridique (ex : droit administratif...), organisationnel (ex : bureaucratie publique...) ou stratégique (ex : politiques publiques réglementaires...). Ce polymorphisme explique la mise en relation effectuée entre un type d’institution et un type de "moyen". En sociologie du droit, une forme historique d’Etat (Etat-gendarme, Etat-providence) est caractérisée par son instrument de prédilection, le "droit-réglementation"¹³. En sociologie des organisations la "règle impersonnelle"¹⁴ est analysée comme le facteur premier du "cercle vicieux bureaucratique"¹⁵. En sociologie des politiques publiques, les stratégies "fondées sur la contrainte"¹⁶ juridique semblent devenues inefficaces face à la complexité sociale à laquelle l'Etat semble confronté depuis peu. Mais, la norme juridique n'est pas considérée comme une réalité uniforme au cours du temps. Elle apparaît sous des formes diverses et successives dont la prise en compte permet aux auteurs de modéliser une évolution historique de longue période.

1.1 - Etapes d'une histoire des moyens de gouvernement

Plusieurs versions du modèle ont été élaborées. Suivant les versions, deux ou trois périodes successives sont distinguées, chacune précédée d'une crise faisant basculer l’histoire vers l’époque suivante. Dans sa version la plus sophistiquée, le modèle comprend trois périodes : 1/ celle de l'"Etat gendarme" (ou "Etat-libéral") caractérisé par un "droit formel" (ou "droit répressif") ; 2/ celle de l'"Etat providence" (ou "Etat-social") caractérisé par un "droit substantiel" (ou "droit social") ; 3/ celle de l'"Etat partenaire" ("Etat moderne" ou "Etat réflexif") caractérisé par un "droit réflexif" ("responsif", "régulatoire", "procédural"...)¹⁷. Certaines versions du modèle réunissent les deux premières périodes en une seule, celle de l'"Etat commandeur" ou "Etat-tuteur"¹⁸. Le qualificatif de "moderne" est généralement attribué au troisième mais il arrive aussi que la "modernité" soit associée à l'Etat-providence et la période suivante (juste entamée ou pressentie) alors qualifiée de "post-moderne"¹⁹. Par delà ces déclinaisons du modèle en deux à trois périodes, les auteurs s'accordent généralement pour considérer la dernière comme le résultat d'une modernisation progressive de l'Etat et du droit.

Les études de N. Luhmann sur l'adaptation historique des systèmes juridiques aux évolutions de la société inspirent des modèles en trois périodes. Il distingue en effet trois étapes successives de "système social" correspondant à trois formes de "différenciation sociale" : la segmentation, la stratification et la différenciation fonctionnelle. A chaque forme peut correspondre un type spécifique de droit²⁰. De même, P. Selznik et P. Nonet présentent une histoire en trois étapes - celles du "droit répressif", du "droit autonome" et du "droit responsif"²¹ - ainsi que H. Willke : a une société "simple (pré-moderne)" aurait correspondu un "droit répressif" puis vint le temps de la société "complexe (moderne)" donnant naissance au "droit libéral" en vigueur jusqu'à l'époque actuelle, "hyper-complexe" ("post-moderne"), qui nécessiterait un "droit réflexif"²². Cet auteur évoque une différenciation des programmes juridiques : la société simple aurait résolu ces problèmes avec des "programmes conditionnels" (si - alors) puis la société complexe avec des "programmes finalisés"²³ fixant non seulement des règles de bonne conduite mais aussi des buts concrets à atteindre par les autorités. Enfin, la société hyper-complexe nécessiterait des "programmes relationnels", qui correspondent à ce que nous appellerons, pour notre part, des politiques partenariales : "Le principal objet du programme relationnel est d'augmenter la capacité de pilotage de la loi en incluant les destinataires des normes dans la recherche du consensus et dans le processus de prise de décision."²⁴.

J. Lenoble expose les deux versions du modèle en distinguant d'abord trois périodes²⁵ et en indiquant plus loin que les deux premières "par-delà leurs différences importantes, (...) peuvent être qualifiés de deux espèces d'un même genre où domine une approche formaliste et calculante d'une régulation sociale par voie de commandement étatique."²⁶ L'essentiel semble en effet résider dans l'aboutissement contemporain de cette évolution historique : une nouvelle étape commence à se dessiner sous la contrainte d'une société devenant de plus en plus complexe²⁷. Elle apparaît sous la forme d'une dualisation du droit exprimée par les notions de "droit-réglementation" et de "droit-régulation" utilisées par G. Timsit. Le premier est classique, ancien, mais aussi dépassé par l'évolution de la société ; le second au contraire émerge depuis peu et se caractérise "par son adaptation au concret, son rapprochement des individus, son adéquation au contexte exact des sociétés qu'il prétend régir."²⁸ Une évolution en ciseaux est ainsi dessinée par le déclin de l'un et l'avènement de l'autre, mais ces deux modèles semblent pouvoir coexister selon une division des tâches envisagée par P. Duran qui évoque "une sorte de “dualisation” du droit, avec un droit “précaire” relatif au traitement de problèmes publics par nature évolutifs, et un droit “constitutif” visant à définir le cadre dans lequel le premier se développe et du même coup plus stable, moins rapidement obsolète, qui définit un espace de discussion."²⁹

Cette conception de l'évolution historique du droit, de l'Etat et du gouvernement apparaît aussi sur fond de critique des thèses de M.Weber sur le développement de l'"administration bureaucratico-monocratique"³⁰. Lui reprochant d'avoir abusivement valorisé ce modèle en le présentant comme une forme supérieure d'organisation, M. Crozier entend au contraire en démontrer l'inefficacité structurelle³¹. Alors que M. Weber caractérisait la période moderne par la progression³² d'une rationalité formelle, M. Crozier souligne le caractère régressif de ce mouvement et parle de "legs paralysant d'un passé où prévalait une conception étroite et bornée des moyens de coopération entre les hommes."³³ L'auteur introduit ainsi entre le passé et le présent récent, une rupture dont l'explication constitue un fil conducteur de son oeuvre. Il montre les faiblesses du modèle formaliste et les signes de son dépassement dans une modernité pressentie en distinguant deux manières de gouverner : celle utilisant des "moyens directs violents, comportant une bonne part de contrainte ouverte" précédée de celle des "pressions qui apparaissent par contraste extrêmement douces et respectueuses de la liberté d'autrui", permettant de gouverner en faisant "appel à la bonne volonté"³⁴.

Quelle que soit la périodisation retenue par les auteurs, le passage d'une étape à la suivante prend la forme d'une crise affectant la capacité de gouverner des sociétés dont la complexité s'accroît au cours du temps : l'instrument prépondérant de gouvernement atteint ses limites lorsque la crise atteint son paroxysme, révélant alors l'inadéquation du moyen employé à la société gouvernée.

1.2 - Les crises de transition d'une étape à l'autre de l'histoire

Deux crises sont identifiées dans les versions du modèle en trois périodes. Pour J. Lenoble, la première crise marquerait la fin de "l'Etat-libéral" (Etat-gendarme) et de ses "droit-libertés" (libertés formelles) sous l'impact des revendications sociales (ouvrières, syndicales, socialistes...)³⁵. Cette crise fait basculer l'histoire vers la seconde période, celle de l'"Etat social" (Etat-providence) caractérisé par ses "droits-créances" et un droit qui définit de plus en plus des buts à atteindre et, de ce fait, augmente les marges de manœuvre des appareils publics chargés de mettre en oeuvre les programmes ainsi définis³⁶. Comme l'a fortement souligné R. Mayntz³⁷, la mise en oeuvre devient aléatoire révélant de nouveau les faiblesses des moyens d'action étatique à travers une seconde crise de gouvernabilité³⁸. Cette crise actuelle montre l'inefficacité du droit classique face à une complexité sociale qui fragilise toute volonté d'encadrer les comportements dans des normes générales déterminées³⁹. L'inadéquation de ce moyen d'action fait apparaître, par contraste, l'intérêt d'alternatives partenariales perçues comme des indices de l'évolution d'ensemble. "En termes savants, indique ainsi P. Le Galès, le développement du partenariat public-privé peut être interprété comme un indicateur des problèmes de gouvernance, voire de “gouvernance polycentrique” en Europe".⁴⁰

Quelle que soit la périodisation retenue, la crise actuelle suscite le plus de recherches. Elle révèle l'inefficacité du droit contraignant et coercitif : "c'est sur ce droit-là, note G. Timsit, avec ce droit-là, qu'ont vécu longtemps et encore maintenant, le plus largement, les Etats modernes. (...). Abstrait et désincarné, il ne répond plus aux exigences de la gestion des sociétés post-modernes."⁴¹ Sociologies du droit et des organisations confirment leurs observations respectives : le droit-réglementation est constitutif du système bureaucratique qui, selon M. Crozier, ne connaît que la crise comme mode de changement⁴². Résultat chaotique de dysfonctionnements internes⁴³. D'un point de vue organisationnel aussi, la crise actuelle marque donc la fin d'une période et le début d'une autre. Ce basculement historique prend forme sur une période assez longue : "la crise, qui a commencé à se dessiner dès les années 1950, tend à devenir de plus en plus aiguë" ⁴⁴. Le système peut résister au changement⁴⁵, mais il ne fait alors qu'aggraver des difficultés cumulatives (dysfonctionnements, inadaptation) jusqu'à un point de rupture⁴⁶ inéluctable⁴⁷. Au maximum de tension entre le conformisme du système et l'évolution de la société, la mutation ne peut être que brutale et non plus graduelle⁴⁸

Ce bouleversement est rattaché par tous les auteurs cités à la complexification de la société moderne. Cette complexité est considérée "avant tout comme une redoutable limite qui pèse sur l'action étatique, et qu'il convient donc de prendre très au sérieux." et Y. Papadopoulos, parmi d'autres, considère que "l'approche du sociologue allemand Niklas Luhmann est particulièrement pertinente à cet égard. ^(...) Pour Luhmann, et dans la lignée d'un courant majeur de la théorie sociologique, la complexité de nos société est le résultat de leur différenciation fonctionnelle"⁴⁹. La différenciation est la fois interne et externe et de multiples facteurs de complexification expliquent les problèmes actuels de gouvernabilité (développement économique, mondialisation des marchés, consommation de masse, société de communication, etc). L'avènement du gouvernement partenarial semble être une conséquence de ce mouvement historique de complexification. P. Le Galès explique que "si le partenariat est si souvent invoqué c'est parce que l'Etat est devenu plus fragmenté, que la société est devenue plus compliquée (densification d'acteurs organisés dans la vie politique et sociales) et que des changements externes comme la “crise économique” ou la tendance à la "globalisation" sont venus perturber son fonctionnement. Le partenariat s'inscrit alors dans une problématique du gouvernement ou de la gouvernance."⁵⁰ Face à cette complexité, considère G. Teubner, le système juridique classique, sa rationalité binaire (interdit / autorisé), son organisation centralisée, ses généralisations aveugles aux cas particuliers, est trop simple⁵¹ et, pour G. Timsit, trop abstrait et éloigné des réalités mouvantes de la société⁵². Cette incapacité⁵³, souligne J. Lenoble, tient à la rigidité du droit énoncé en termes généraux sur la base d'analyses scientifiques ou technocratiques aussi générales et à sa lenteur d'évolution face à des réalités rapidement changeantes⁵⁴

La mise en relation du moyen et de l'institution réapparaît dans l'analyse de cette crise de gouvernabilité. Ce n'est pas seulement un type de droit mais l'ensemble des systèmes d'organisation fondés et agissant principalement par ce droit qui deviennent incapables de peser sur leurs environnements respectifs⁵⁵. La crise secoue tous les systèmes formalistes / bureaucratiques publiques ou privés et, par extension, l'ensemble du système politico-administratif⁵⁶. Celui-ci est saturé de demandes sociales auxquels il ne sait répondre⁵⁷ dépassé par des évolutions économiques très rapides⁵⁸, incapable de manipuler toutes les séries de variables à prendre en compte pour être efficace⁵⁹. On comprend ainsi le sens de l'expression "crise des démocraties"⁶⁰. En faisant ressortir les faiblesses d'un système global, cette crise ébranle les piliers conceptuels des conceptions classiques de la démocratie et en particulier, soulignent J. De Munck et J. Lenoble, "le formalisme, tel qu'il s'incarne notamment dans la compréhension du principe de légalité" et "le principe de participation démocratique à la décision".⁶¹ Une refonte complète des règles formelles d'organisation politique semble donc s'imposer⁶² comme une nécessité, celle d'un mode de gouvernement partenarial.

1.3 - Les indices de l'avènement du gouvernement partenarial

Le constat d'une crise majeur ébranlant l'ensemble du système de gouvernement n'implique en soi aucune prédiction sur ce qui le remplacera. Le chaos pourrait être durable. Cependant, la plupart des auteurs précités décèlent un renouvellement, par adaptation, du mode de gouvernement. Ainsi pour J. De Munck et J. Lenoble des moyens alternatifs de gouvernement, fondés sur la négociation, constituent "les traces d'une émergence sans précédent dans notre histoire démocratique"⁶³. Le partenariat devient ainsi un signe des temps et la manifestation d'un phénomène de grande ampleur dont l'extension constitue selon P. Duran, "une des caractéristiques majeures de l'évolution des modes de gouvernement de nos sociétés modernes."⁶⁴ L'illustration est apportée par les "regulatory negociations" américaines évoquées par J. De Munck et J. Lenoble : "ces innovations annoncent, avec d'autres, l'ouverture d'une nouvelle phase dans l'histoire de nos démocraties"⁶⁵ celle d'un nouveau modèle de régulation sociale⁶⁶. L'évolution en ciseaux déjà évoquée trouve sa confirmation dans les pressions convergentes⁶⁷ qui pousse au renouvellement : le système ancien atteint ses limites et de nouvelles modalités de régulation apparaissent⁶⁸. L'évolution n'est pas seulement institutionnelle mais aussi culturelle : "toute l'évolution de la pratique des organisations au cours des cent dernières années a consisté à passer du règne de la morale au règne de la négociation."⁶⁹ En étudiant l'évolution du droit G. Teubner observe que "les contradictions internes et les crises de ce type moderne constituent à leur tour des chances pour l'évolution vers un “droit responsif”, qui fait figure d'institution flexible, capable d'apprentissage et sensibilisée à réagir aux besoins sociaux et aux aspirations humaines."⁷⁰ Le terme de "régulation"⁷¹ est de plus en plus utilisé pour évoquer les contraintes actuelles de l'activité étatique, la nouvelle manière de gouverner qui apparaît et, en particulier, les techniques innovantes⁷² qui ont "pour double caractéristiques de n'être pas obligatoires et d'associer souvent les destinataires directs des normes à leur élaboration."⁷³

Les innovations apparaissent non pas sous forme de vastes programmes, ou de grands principes politiques mais dans les pratiques de professionnels au fait des réalités et confrontés à une évolution qui échappe en partie à leur maîtrise ⁷⁴. Le partenariat émerge comme corollaire d'un plus grand souci d'efficacité⁷⁵. L'adaptation des moyens entraîne celle des mentalités⁷⁶ et l'apparition de nouvelles conceptions de l'activité gouvernementale⁷⁷ comme le "New public management"⁷⁸. Certains scientifiques cherchent à rendre compte de ces changements⁷⁹ en mettant en évidence les instruments nouveaux de l'action étatique "à la fois moins coûteux, moins contraignants et plus efficaces."⁸⁰ Ces instruments rendent possible la négociation entre le système étatique et son environnement sociétal, placent les agents périphériques au cœur du processus de décision et favorisent une adaptation rapide du système aux évolutions extérieures. Ils réunissant ainsi les qualités pour qu'un système soit efficace et pérenne (souplesse, adaptation, réflexivité..). Ces innovations paraissent très nombreuses et les néologismes et expressions pour les désigner se sont multipliés⁸¹. C.-A. Morand constate ainsi que l'intervention étatique fait de plus en plus "appel à la bonne volonté des gens sur lesquels elle s'exerce" comme c'est le cas avec "l'action normative souple", "l'action concertée", "la planification", "l'action sur soi-même... et pour les autres", "la création de marchés artificiels", "la formation, l'information"...⁸² De même D.Freiburghaus fait état de forums de négociation et de divers autres types d'instruments de politique publique dont l'évaluation est au cœur des débats de la science politique en Suisse⁸³. Au début des années 1960 M. Crozier avait déjà identifié de telles innovations sous forme de négociations directes entre l'Etat et les forces économiques⁸⁴. Il s'agit notamment de la planification⁸⁵, des partenariats multiples associant autour de la Caisse des Dépôts et Consignations les collectivités locales et les entreprises⁸⁶ ainsi que des administrations de missions particulièrement propices aux partenariats⁸⁷. Plus récemment des partenariats inédits sont identifiés par J. Lenoble : "De nouveaux acteurs collectifs sont à inventer. On les voit déjà se dessiner avec le développement des mécanismes de négociation où s'interpénètrent, en une forme d'association sui generis, les acteurs privés, semi-privés et publics."⁸⁸ Les nouvelles stratégies de politique publique consistent à privilégier les échanges d'informations⁸⁹ en recourant de manière intensive à la négociation, la délégation et la coordination⁹⁰ et en recherchant d'une manière générale des mécanismes alternatifs de négociation entre différents acteurs publics et privés, réseaux susceptibles de rendre possible l'action de gouvernement⁹¹.