Türk idari yargi tariHÇESİ

II.Cumhuriyetin Vazgeçemediği Kurumlar: İdare Meclisleri ve Şûrayı Devlet

Osmanlı İmparatorluğu işgal edilip İstanbul’da bir işgal yönetimi yerleştikten sonra, Anadolu’da Millet Meclisi kurulmasıyla başlayan ikili iktidar döneminde, gerek taşra yönetimine ilişkin sistem ve gerekse Şûrayı Devlet yapılanması kısa bir belirsizlikten sonra varlıklarını sürdürmüşlerdir.

Göreli’nin saptamasıyla, “Şûra-yı Devlet 4 Teşrinisâni 1338 (1922) tarihinde İstanbul’un Türkiye Büyük Millet Meclisi Hükümetinin idaresine intikal ettiği sırada tatili faaliyet eden İstanbul’daki bütün merkez daireleri meyanında lağvedilmiş vaziyete girmiştir”.⁵⁰⁷

16.3.1920 tarihinde İstanbul işgal edilmiş, 11.4.1920’de Meclis-i Mebusan feshedilmiştir. Bu tarihten 1922 yılına kadar İstanbul Şûra-yı Devleti’nin akıbeti üzerine yapılmış bir çalışmaya rastlayamadık. Bu dönemde Şûra-yı Devlet dağıtılmamış, Osmanlı İmparatorluğu tarihe intikal edene kadar faaliyetini sürdürmüştür.

Millet Meclisi hükümeti, egemenliğini tesis ettiği alanlarda, Osmanlı taşra yönetimi sistemine esaslı bir müdahalede bulunmamış, ilgili mevzuatın yürürlüğünü kabul etmiş ve bu nedenle, bizim konumuzla ilgili olarak “idare meclisleri” varlığını sürdürmüştür.

Şûra-yı Devlet yapısına gelince, Millet Meclisi, Şûra-yı Devlet’i Babıali ile özdeşleştirmiş, bu nedenle Şûra-yı Devlet nizamnamelerine meriyet tanımamıştır. Ancak, Anadolu Hükümeti’nin geçerliliğini kabul ettiği diğer kanunlarda (örneğin, taşra yönetimine ve memur yargılanmasına ilişkin kanunlar) Şûra-yı Devlet’e verilen görevlerin yerine getirilmesi gerekmiş, henüz Meclisin kuruluşunun ilk ayında bu sorun tartışılmaya başlanmış, bu görevlerin Meclis içinden çıkan komisyonlara verildiği üç yıllık bir dönemden sonra Şûrayı Devlet, 1924 Anayasasında yer almış ve 7.12.1925 tarihinde Şûrayı Devlet Kanunu kabul edilmiştir.

A.İdare Meclislerinin Sürekliliği

1329 (1913) tarihli İdarei Umumiyeyi Vilâyet Kanunu ile idare meclislerine verilen idareyi denetleme yetkisi, önce Millet Meclisi Hükümeti döneminde daha sonra da Cumhuriyet döneminde varlığını sürmüştür.

18 Nisan 1929 tarih ve 1426 sayılı Vilayet İdaresi Kanunu, 1913 Kanununun birinci kısmının yerini almış, “meclisi idare” adı yerini, “vilayet idare heyeti”ne bırakmıştır.⁵⁰⁸ 1329 (1913) tarihli İdarei Umumiyeyi Vilâyet Kanunu’nun tamamen yürürlükten kalkması, 10.6.1949 tarih ve 5442 sayılı İller İdaresi Kanunu ile gerçekleşmiştir. Önemli değişikliklerle de olsa, Osmanlı’nın teşkilat kanununun yaklaşık 36 yıl yürürlükte kalması ilginçtir.

İdarenin yargısal denetiminin tarihsel evriminde, 1913 sisteminin yerini ikinci bölümde ele almıştık. Milli Mücadele ve Cumhuriyet dönemindeki dönüşümü ele almadan önce kısaca hatırlatmakta yarar var.

1913 sistemi ile, idari kararlarının denetlenmesi, görevlilerin denetlenmesinden farklılaştırılarak ayrı bir işlev olarak örgütlenmiştir. İlk kez “memurin muhakemesi” terimi kullanılarak bu görev, kurumsal biçimde, idare meclisine verilmiştir (m. 66). İdarenin denetlenmesinde, vatandaşlar tarafından şikayette bulunulması kurumsallaştırılmıştır. 67. maddeye göre, “İl idare şubelerinin kararlarına karşı ilgililer tarafından yapılan itirazlar il idare meclisinde incelenir. İl idare meclisi kararlarının incelenme yeri Şûrayı Devlettir.”⁵⁰⁹ Şikayetle harekete geçirilen denetimin derecelendirilmesi, yani şikayet üzerine verilen kararlara karşı da bir başka merciye, Şûrayı Devlet’e başvurulma imkanı getirilmesi denetimin yargısallaşmakta olduğunu göstermektedir. İl idare şubeleri ile kastedilen, idarenin illerdeki hizmet birimleridir. Bu hizmet birimlerinin kararlarına karşı, il idare meclislerine yapılacak itirazlarla bir denetim imkanı getirilmiştir. İller (vilayetler) için geçerli olan bu sistem, liva idare meclisleri ile kaza idare meclisleri olarak da tekrarlanmaktadır.⁵¹⁰

1913 İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu, Millet Meclisi Hükümeti döneminde yürürlükte kalmıştır. Ancak, Kanunun, hangi maddelerinin hangi içerik ve biçimde yürürlükte olduğunu saptayabilmek kolay değildir. Ayrıca, Kanununun ne ölçüde uygulanabildiğini saptayabilmek de imkansızdır.

Millet Meclisi ve Hükümeti, Anadolu’da, İstanbul hükümetinin tüm hükümranlık haklarına son vermekle birlikte, Osmanlı İmparatorluğunun yürürlükte olan yasalarından ilgili olanları uygulamayı sürdürmüştür. İstanbul Hükümeti’nin aldığı kararları, yaptığı sözleşmeleri verdiği imtiyazları ve yaptığı atamaları tanımamak Millet Meclisi’nin aldığı ilk kararlar arasındadır.⁵¹¹ Buna karşılık, Osmanlı kanunlarının yürürlükten kaldırıldığına ilişkin bir karar veya kanun bulunmamaktadır.

Millet Meclisi’nce, 1913 İdarei Umumiyeyi Vilayet Kanunu’nun yürürlükte tutulduğunun göstergesi, bu kanunda değişiklikler yapılmış olmasıdır.

28.11.1336 (1920) tarihinde kabul edilen bir kanunla 1913 İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu’nda ilk değişiklik yapılmıştır. Bu kanunun görüşmelerinde, Dahiliye Encümeni Reisi Vehbi Bey, 1913 İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu ile getirilen özel idarelerin yeterince yerleştiğini saptamaktadır: “Esasen şimdiye kadar idarei hususiyeler her yerde lüzumu veçhile anlaşılmış ve teessüs etmiş olduğu ... .”⁵¹²

Büyük Millet Meclisi Hükümeti bu yerleşik sürekliliğin dışına çıkmak istememektedir.

20.1.1337 tarihli 1921 Anayasası, esas olarak bir ülkesel örgütlenme kanunudur (23 maddelik Anayasanın 14 maddesi örgütlenmeye ilişkindir). Vilâyet, kaza ve nahiye şeklinde yeni bir örgütlenme modeli öngörülmüştür. Vilâyet şuraları kurulması öngörülmüştür. Ayrıca, idare daireleri üyelerinden oluşan ve icra yetkisine sahip idare heyeti kurulması öngörülmüştür.

Anayasadaki bu yeni modele karşın, 1913 İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu yürürlüğünü sürdürmüştür.

1921 Anayasası görüşmelerinde, Anayasadaki düzenleme kabul edildikten sonra hükümetçe yeni bir vilayet kanunu tasarısının meclise getirileceği söylenmiştir.⁵¹³ Bu değişiklik ancak ilk olarak kısmen 1929 yılında, tamamen de 1949 yılında gerçekleştirilmiştir.

Anayasanın kabulünden ve yürürlüğe girmesinden yaklaşık bir ay sonra çıkarılan bir yasa ile 1913 İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu bir kez daha değişikliğe uğratılmıştır. Yani, Kanun yürürlüktedir. Görüşmeler sırasında, bu durum Hasan Basri Bey (Karesi) tarafından dile getirilmiş ancak açıklığa kavuşturulmamıştır: “Reis Bey, vilâyet şûraları tâbirini kabul ettik, halbuki bu kanunda hep meclisi umumî tâbiriyle geçiriyoruz.(Daha tatbikata başlamadık sesleri).”⁵¹⁴

Değişiklik, Meclisi Umumi azalarına verilecek hakkı huzura ilişkindir. Verilecek paranın miktarı tartışılırken bu meclis sisteminin Anadolu hükümeti için de işlevli olduğu saptanmaktadır. Musa Kâzım Efendi (Konya): “... Eğer meclisi umumiler ve onların intihap edecekleri Encümeni daimilere lüzum varsa –ki vardır, hidematı âmmenin daha ziyade taammüm ve tevessü ettiği böyle bir zamanda bunların Heyeti Umumiyelerini ilgaya da imkân yoktur (s.336).” Ayrıca, Vehbi Efendinin (Konya) konuşmasından, bu kanunun görüşmeleri sırasında, özel idarelerin heyeti umumiyelerinin toplantı halinde olduğunu ve bu meclislerden Büyük Millet Meclisi’ne çok sayıda telgraf geldiğini öğreniyoruz.⁵¹⁵

Yürürlükte tutulan 1913 İdarei Umumiyei Vilayet sisteminde yer alan Meclisi Umumi sisteminin önemini Hasan Basri Beyin (Karesi) görüşü ortaya koymaktadır: “Vilâyatta bulunan mecalisi umumiye, ki biz onun unvanını vilâyet şûraları olmak üzere kabul ettik. Bunlar Meclisi Millinin vilâyetlerde âdeta bir nümunesini, modelini teşkil ediyor (s.337).”

1913 İdarei Umumiyei Vilayet sisteminin yürürlükte olduğunu gösteren bir başka değişiklik de Şûrayı Devlet’in işlevlerinin nasıl sürdürüleceğini düzenleyen iki kanunla yapılmıştır. İlk önce, Şûra-yı Devlet’in, 1913 Kanununda da düzenlenmiş olan memur yargılamasına ilişkin görevi, 4.7.1337 tarihli Kanun ile Meclis içinden çıkacak bir heyete verilmiştir. Yaklaşık beş ay sonra ise, 31.12.1337 tarihinde, Şûrayı Devletin idarenin denetlenmesine ilişkin görevi için aynı formül kabul edilmiştir.

1913 sistemi, memur yargılaması ve idare aleyhindeki şikayetlerin karara bağlanması bakımından, Millet Meclisi Hükümeti döneminde de açıkça yürürlüktedir.

1924 Anayasası ile Şûrayı Devlet kabul edilmiş, 1925 yılında Şûrayı Devlet Kanunu çıkarılmıştır. 1929 Vilayet İdaresi Kanunu, idarenin denetlenmesinde merkezde kurulan sistemi taşraya da taşımıştır.

5 Mayıs 1929 tarih ve 1426 sayılı Vilayet İdaresi Kanunu, 1913 İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu’nu, önemli değişiklikler yapmakla birlikte, korumuştur. Değişikliğin konumuz bakımından önemi, iptal davası kurumunun, denetim aracı olarak kabul edilmesidir. 61. maddede, iptal davası ile yapılacak denetim şu şekilde düzenlenmiştir: “Vilâyet idare heyetleri, vilâyet idare şubelerinin, kaymakamların ve kaza idare şubeleriyle nahiye müdürlerinin lâzımül icra kararları aleyhinde, menfaati haleldar olanlar tarafından, bu kararların esas, maksat, salâhiyet ve şekil itibariyle kanun ve nizamnameye muhalefetinden dolayı ikame olunan iptal davalarına bakar. ... Vilâyet idare heyetlerinin gerek birinci ve gerek ikinci derecede verdikleri kararlar aleyhine Devlet Şûrasında alâkadarlar tarafından Devlet Şûrası Kanunu hükümlerine göre itiraz olunabilir.”

Osmanlı’da, idarenin yargısal denetimi evrim sürecinin başlangıcı olarak temsili taşra meclislerini almıştık. Taşrada kurulan ve işletilen sistem, daha sonra, Şûra-yı Devlet kurularak merkeze de taşınmıştı. Cumhuriyet döneminde ise, iptal davası kabul edilerek idarenin denetiminde yargısal evreye geçilmesi, enazından yasal düzenleme olarak, öncelikle merkezde gerçekleştirilmiş, Şûrayı Devlet Kanunu’ndan dört yıl sonra da taşra sistemi buna uydurulmuştur.

Türkiye Büyük Millet Meclisi, toplandığı tarihten itibaren, Şûrayı Devlet’in işlevlerini karşılamak ve taşra örgütlenmesini toplumsal altyapısında rahatsızlık yaratmadan sürdürebilme sorunuyla yüzleşmek zorunda kalmıştır. Ülkesel örgütlenmede, önemli değişiklikler geçirmiş olsa da 1913 Kanunu temel alınmıştır. Bu Kanundaki idarenin denetlenmesi sistemi varlığını sürdürmüş; Şûrayı Devlet’in işlevlerini üstlenen Heyetler sayesinde iki dereceli özelliğini korumuş ve merkezileştirilmiştir.