Capitolul I consideraţii generale privind noţiunea de politici publice definirea sintagmei „politici publice”

CAPITOLUL I
CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND NOŢIUNEA DE POLITICI PUBLICE

Definirea sintagmei „politici publice” îşi are originea în acţiunea organizată a statului, de a asigura cetăţenilor interesul public şi respectiv satisfacerea nevoilor generale.

În literatura de specialitate, nu vom găsi un punct de vedere unitar asupra definirii noţiunii de politică publică, oscilând în a o defini ca o opţiune „politică, tehnică sau ideologică”.
SECŢIUNEA 1

Politici publice, noţiune, teorii, modele
Analiza definiţiilor întâlnite în literatura de specialitate, denotă că noţiunea de politică, esenţială pentru definirea „politicii publice”, este utilizată în mai multe sensuri, fie pentru a defini un domeniu de activitate cu caracter public, o grupare de obiective, sau programe derulate de guvern, un pachet de norme sau o lege adoptată într-un domeniu, produsul acţiunilor guvernamentale, sau chiar impactul activităţilor guvernamentale asupra societăţii.

Ceea ce este însă comun tuturor acestor accepţiuni, sunt următoarele elemente:

- politica este un ansamblu de acţiuni, decizii;

- politica este adoptată de instituţii publice administrative ce dispun de puterea publică;

- urmăreşte realizarea unor activităţi care satisfac anumite interese generale.

Ceea ce este esenţial în definirea noţiunii de politică publică este constanta că aceasta oferă soluţia la nevoile comunităţii la un moment dat, la al cărui rezultat se poate ajunge doar prin acţiuni şi mijloace financiare publice.

Orice politică publică reprezintă opţiunea partidului sau a formaţiunii politice conducătoare la un moment dat, ceea ce face ca obiectivele, strategiile şi modalităţile de punere în practică a acesteia să se materializeze în însăşi Programul de guvernare al acestuia, sau în strategiile pe domenii, adoptate în temeiul programului aprobat.

Din acest considerent, literatura de specialitate defineşte politicile publice ca fiind „suma activităţilor guvernamentale realizate fie direct, fie prin intermediul unor agenţi, prin prisma influenţei pe care acele activităţi o au asupra vieţilor oamenilor.¹

Într-o definiţie mai concisă, politicile publice reprezintă „ceea ce decid guvernele să facă sau să nu facă”. ²

Printre cele mai relevante definiţii ale politicii publice, amintim:

• 
  tot ceea ce un guvern decide să facă sau să nu facă³;
  
• 
  un set de decizii interrelaţionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri şi mijloace necesare pentru a le atinge într-o situaţie dată⁴;
  
• 
  un curs al acţiunii urmat de un actor sau mai mulţi actori politici, cu un scop în încercarea de a rezolva o problemă.
  

Ceea ce trebuie reţinut din toate aceste definiţii, este rolul supraordonat pe care autorii îl conferă statului sau acţiunii guvernamentale, în determinarea politicilor publice.

De altfel, prin prisma deţinătorului puterii publice, este de înţeles de ce statul, prin acţiunea sa guvernamentală, alege politicile publice, stabileşte acţiunile de întreprins pentru implementarea acestora (mijloace financiare, reglementări legale, etc.), dar şi urmărirea, evaluarea impactului acestor politici asupra cetăţenilor şi a nevoilor lor.

Evoluţia socială actuală a demonstrat însă că, nu numai statul, prin acţiunea sa, poate fi promotor de politici publice.

O dovadă evidentă o reprezintă în prezent Uniunea Europeană, care este, la rândul său, o promotoare a celor mai vaste politici publice.

Alături de stat şi alte instituţii publice, regăsim între subiecţii activi de politici publice şi agenţii privaţi (organizaţii non-guvernamentale, asociaţii, grupuri de interese) care, la rândul lor, definesc şi urmăresc un anume sector de politici publice.

Din această perspectivă, apreciem ca fiind cuprinzătoare definiţia formulată de literatura de specialitate că „politicile publice sunt acţiunile colective ce au ca scop satisfacerea preferinţelor cetăţenilor, indiferent dacă sunt de tip guvernamental, de guvernanţă sau de alt tip” ⁵.

Guvernanţa, este înţeleasă ca o nouă formă de guvernare, rezultantă a „declinului controlului statului asupra societăţii” în sus, către organizaţii regionale şi internaţionale (cum ar fi Uniunea Europeană), în jos către regiuni şi localităţi şi în afară, către corporaţii internaţionale, organizaţii non-guvernamentale şi alţi actori privaţi sau cvasiprivaţi” ⁶

Relaţia dintre guvernare şi guvernanţă, presupune mai multe tipuri de interacţiuni, de la coexistenţă, fuziune, competiţie şi chiar înlocuire ⁷.

Ceea ce este definitoriu pentru politicile publice. din perspectiva furnizorului acestora, este caracterul său de generalitate. sub aspectul scopului urmărit.

Prin politici publice, se urmăreşte ca scop final, satisfacerea unor nevoi generale, ceea ce reprezintă în fapt, obiectul unui serviciu public.

Administraţia publică , indiferent de nivelul la care este organizată, are ca scop punerea în aplicare a acestor politici publice, în scopul realizării serviciilor publice şi a satisfacerii nevoilor generale ale cetăţenilor.

Sintagma „politici publice”, presupune cu necesitate luarea în considerare a noţiunilor bunuri publice, servicii publice şi interese generale, singurele care pot asigura accesul nelimitat al cetăţeanului, la satisfacerea nevoilor sale.

Furnizarea de bunuri şi servicii publice face obiectul politicilor publice, iar eficienţa acesteia este dată de măsura în care bunurile furnizate satisfac nevoile şi preferinţele oamenilor.

Privit ca un proces biunivoc, furnizarea politicilor publice, presupune, aşadar, doi poli – furnizorul politicilor, în general în persoana statului şi, respectiv, beneficiarul acestora, cei cărora le sunt destinate bunurile şi serviciile – cetăţenii.

Eficienţa politicilor publice, va depinde de relaţia stabilită între cei doi poli, dar şi de modul în care se realizează în mod efectiv furnizarea bunului (ex. - producţia, distribuţia).

Definiţiile mai sus prezentate, ca fiind constant reţinute în literatura de specialitate, ne permit să desprindem următoarele trăsături ale politicilor publice, şi anume:

• 
  este un ansamblu de măsuri;
  
• 
  cuprinde acţiuni, activităţi, decizii sau resurse financiare, a căror realizare sau alocare este asigurată prin forţa de constrângere;
  
• 
  reprezintă cadrul general al problematicii identificată a face obiectul politicii publice;
  
• 
  subiecţii sau destinatarii sunt determinaţi după obiectul problematicii politicii publice;
  
• 
  urmăreşte realizarea anumitor obiective sau scopuri determinate.
  

În literatura de specialitate, aceste trăsături „dau consistenţă unei politici publice”⁸

Noţiunea de politici publice este, de asemenea ,definită prin raportarea la alte două noţiuni cunoscute în ştiinţa politicii „policy cycle” – ciclul politicilor, ca o succesiune de etape de parcurs, de la definirea problemei, sau „policy making”, care reprezintă căutarea de soluţii pentru problemele existente, făcând apel la raţionalitate, în vederea îndeplinirii scopurilor publice, până la evaluarea acesteia.

Cele două noţiuni, analiza şi desing –ul politicii publice (studiul) sunt două procese diferite:

- analiza politicilor se bazează pe elaborarea unei metodologii pentru determinarea rezultatelor unei politici şi pentru a realiza comparatii între politicile alternative cu privire la rezultatele lor, identificând toate consecinţele deduse din toate alternativele; se întocmeşte de specialişti, având caracter prescriptiv;

- studiul politicilor publice – presupune inclusiv elaborarea unei politici publice a unei alternative, având un caracter descriptiv şi explicativ.

Urmare a acestei distincţii, vom regăsi în rândul analiştilor:tehnicieni, politicieni, întreprinzători, etc.

Sunt autori care definesc termenul de politici publice, prin trimiterea la sensurile sau accepţiunile multiple ale acesteia.

Astfel⁹:

- politica publică reprezintă o parte a activităţii politice a statului, cu un pregnant caracter executiv;

- instrument aflat la dispoziţia autorităţilor publice pentru rezolvarea sarcinilor şi problemelor cu care se confruntă;

- parte componentă a activităţilor decizionale derulate în sectorul public;

- instrument de dinamizare a raporturilor şi proceselor derulate în cadrul autorităţilor publice;

- ştiinţă – de sine stătătoare, cu obiect propriu, principii şi concepte de sine stătătoare (ramură a ştiinţei politice).

Studierea fenomenelor ce se petrec în sistemul politic, dar şi al opiniei publice, scoate în evidenţă existenţa unei pluralităţi de actori, situaţii şi probleme, din a căror interdependenţă se naşte o politică publică, sau care, fiecare în parte, determină apariţia, adoptarea acesteia.

Prin prisma modului de apariţie al politicii publice, putem întâlni mai multe situaţii:

- politicile publice determinate de cerere – aşadar, izvorul acesteia îl reprezintă nevoile oamenilor, într-un anumit sector, domeniu sau a unei colectivităţi;

- politicile publice, prin impunerea ofertei – situaţie în care cetăţenii percep bunurile şi serviciile oferite, ca fiind propriile aspiraţii, rezultat al propagandelor făcute de autorităţile publice;

- înlănţuirea politicilor publice – astfel, o politică publică preexistentă, care întâmpină unele dificultăţi în faza de implementare, poate fi modificată de autoritatea publică.

Funcţie de modul de iniţiere al politicilor publice, apar şi diferite tipuri de politici publice.

Privit sub aspect instituţional, acest proces de furnizare a politicilor publice evidenţiază mai mulţi actori:

• 
  furnizorii politici (politicieni, partide politice);
  
• 
  administraţia – care pune în aplicare politicile publice iniţiate;
  
• 
  participanţii la acţiunea publică (beneficiarii bunurilor publice).
  

Între aceste categorii de participanţi, vom reţine existenţa următoarelor categorii de relaţii:

• 
  relaţii între furnizorul de politici publice (stat) şi beneficiarii acestora, care urmăresc satisfacerea nevoilor generale;
  
• 
  relaţii între furnizorul politic şi administraţie, cu un conţinut economic care presupune punerea în aplicare a politicilor publice propuse.
  

Cu privire la actorii politici şi rolul lor, vom reţine succint câteva aspecte de natură a demonstra locul, poziţia acestora în elaborarea şi implementarea unei politici publice:

- executivul, guvernul sau cabinetul – intervin în toate etapele ciclului politicilor, de la elaborare, implementare şi evaluare.

În sistemele politice parlamentare, guvernele trebuie să dispună de majoritate în cadrul parlamentului, pentru ca politicile să rămână în forma propusă, în timp ce în regimul prezidenţial, executivul poate întâmpina greutăţi din cauza legislativului care trebuie să aprobe propunerile făcute de acesta.

- legislativul are un rol secundar în iniţierea politicilor publice. Rolul acestuia este de a aproba proiectele de lege iniţiate de executiv, să aducă eventualele amendamente şi de a aproba finanţarea implementării acestora;

- funcţionarii din poziţia lor de experţi chemaţi să pună în practică propriile opţiuni cu privire la politicile publice;

- grupurile de interese – îşi pot aduce în mod direct în faţa executivului problemele şi contribuie la realizarea lor, prin importante surse financiare, ceea ce determină ca guvernul să rămână deschis la presiunile acestor grupuri şi să stimuleze competiţia deschisă dintre ele;

- grupuri de experţi cercetători – este lesne de înţeles rostul acestora şi influenţa lor în activitatea de formulare a alternativelor;

- mass media care contribuie la răspândirea şi cunoaşterea soluţiilor promovate de grupurile de interese sau de guvernanţi;

- cetăţenii, în calitate de alegători sau de aleşi;

- partidele politice, care au un rol indirect, prin membrii lor.

În funcţie de capacitatea lor de a mobiliza în jurul problematicii propuse ca politică publică, actorii politici pot fi clasificaţi în:

1. 
   - actori propriu-zişi care mobilizează, la nivel social şi politic, în mod direct
   
2. 
   prin forme de participare şi organizare (ex. partide, asociaţii);
   
   1. 
      -grupuri de public care au rol de spectatori pe lângă publicul interesat, cel care are informaţii despre politică.
      

Totodată, influenţa pe care categoriile de actori mai sus precizate o au în elaborarea unei politici publice, a condus la identificarea mai multor modele de elaborare sau de influenţare a adoptării politicilor publice, cum ar fi:

- modelul triunghiului de fier–cunoscut în S.U.A. şi fiind compus din reprezentanţii grupurilor de interese ai legislativului din SUA;

- modelul reţelelor de interese sau de probleme;

- modelul coaliţiilor de sprijin - au în vedere actori din mai multe instituţii publice sau private, de la toate nivelurile administrative, cu opinii comune şi care pot manipula sau influenţa adoptarea unor reguli pe termen lung;

- modelul reţelelor administrative;

- modelul comunităţilor administrative.

Poziţia de monopol a statului, în calitatea sa de guvernant, determină, uneori, şi o limitare a pieţei de furnizare a politicilor publice, de vreme ce aceasta nu presupune un element concurenţial, pe principiul competitivităţii, ci prin sistemul politic se defineşte libertatea şi capacitatea individului de a lua parte la aceste politici.¹⁰

Mondializarea economiei şi mutaţiile survenite în plan social, impun noi exigenţe pentru administraţia statelor lumii, care trebuie să-şi îmbunătăţească căile de adaptare şi inovare a capacităţii administraţiei în planul managementului politic.

Atât în plan extern (cu privire la relaţiile dintre statul naţional şi structurile transnaţionale-organizaţiile regionale şi a instituţiilor Uniunii Europene), cât şi pe plan intern, privitor la structurile statale şi guvernamentale, se impune redefinirea politicilor, strategiilor, a programelor şi proiectelor care urmăresc creşterea performanţei şi competitivităţii capacităţii instituţionale.

Noile provocări globale: eliminarea sărăciei, protecţia mediului înconjurător, repartizarea neuniformă a cunoştinţelor ştiinţifice, presiunea exercitată asupra economiilor ţărilor slab dezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului internaţional, eficientizarea controlului armamentului nucler, internaţionalizarea tehnologiei informaţiei, impun creşterea importanţei administraţiei centrale şi locale.¹¹

Dintre toţi membrii reţelei de politici publice, este lesne de înţeles că factorul stabil politic este cel determinant, întrucât prin instituţiile sale – Guvern, Parlament, dispune de competenţele legale pentru a iniţia şi adopta actele normative, necesare creerii cadrului unitar de implementare a unei politici publice, dar şi de a influenţa modul de realizare al acesteia.

Indivizii şi celelalte categorii sau grupuri sociale, indiferent de modul de participare organizat în O.N.G. –uri, sindicate, grupuri de presiune sau de interese, iau parte activ în acţiunea de definire şi identificare a problemelor de politică publică, dar şi în procesul de realizare a scopului acesteia, de pe poziţia celui direct interesat.

Dacă statul, prin instituţiile sale, va determina modul de organizare şi funcţionare a domeniului public, societatea civilă îşi aduce contribuţia la a asigura liantul cu domeniul public, cu rezolvarea intereselor individuale ale cetăţeanului, întrucât scopul final al acesteia este „ starea generală a naţiunii”.

Dacă statul, prin instituţiile sale, îşi manifestă rolul reglementar al politicii publice, societatea civilă îşi îndeplineşte mai multe roluri:

- de supraveghetor al modului de realizare a intereselor generale, dar şi de a gestiona treburile publice;

- sancţionator – sub forma grevelor, moţiunilor, neparticiparea la vot;

- educativ – prin acţiunile sale de conştientizare asupra rolului şi locului în societate a grupurilor de interese, a grupurilor sociale sau chiar a anumitor categorii de indivizi.

SECŢIUNEA 2

Elaborarea politicilor publice
În întregul proces de elaborare al politicilor publice, administraţia publică urmăreşte, prin definirea problemei, ca strategia aprobată să poată ajunge la alternative de intervenţie, pentru soluţionarea sau ameliorarea acesteia.

Toate etapele parcurse, de la determinarea problemei, stabilirea obiectivelor, identificarea alternativelor, alegerea soluţiei optime şi verificarea modului de realizare a acesteia, evaluarea rezultatului, reprezintă conţinutul procesului de elaborare al politicilor publice.

Necesitatea elaborării politicilor publice rezidă din examinarea fiecăreia dintre aceste etape, care demonstrează că „piaţa” nu este suficientă pentru a asigura raportul cerere-ofertă.

De altfel, „eşecul de piaţă”, acel ansamblu de situaţie care nu permite obţinerea unei soluţii pentru funcţionarea eficientă a pieţei, este motivaţia principală a nevoii definirii politicilor publice.

Motivele existenţei politicilor publice, o reprezintă, aşadar, tocmai „eşecul de piaţă” , „acele situaţii în care surplusul social este mai mare într-o alocare alternativă aceleia care produce echilibrul de piaţă”.¹²

Cele patru „eşecuri” recunoscute: bunurile publice, problemele exterioare, monopolurile naturale şi asimetria informaţiei, sunt motive pentru intervenţia administraţiei publice în problemele private.

În literatura de specialitate, sunt reţinuţi, ca factori care provoacă eşecul pieţei, următorii:

- externalităţile – pozitive şi negative, care reprezintă orice impact îndeajuns de puternic, rezultat din orice act care afectează pe cineva, care nu a fost întrutotul de acord cu ea prin participarea la un schimb voluntar, în sensul că „generează anumite costuri sau beneficii pentru alte persoane din afara pieţei” (ex. poluarea, încălzirea globală, depozitarea deşeurilor etc.);

- bunurile publice;

- situaţiile de monopol (concurenţa imperfectă, când unul dintre cumpărători sau vânzători poate influenţa preţul unui bun sau serviciu);

- asimetria informaţională – când părţile unui contract nu dispun de acelaşi nivel de informaţie cu privire la subiectul contractului (ex.poziţia cumpărătorului şi a producătorului unui medicament).

Orice intervenţie a administraţiei publice în reglarea sau înlăturarea eşecului de piaţă nu înseamnă, totdeauna, un succes în satisfacerea unor nevoi colective, dar oferă posibilitatea de corectare a deficienţelor alegerilor personale. În literatura de specialitate, acest „eşec” este tratat ca o „limită” a interveţiei publice. Chiar dacă nu promovează întotdeauna binele social, eşecul guvernamental este mai greu de anticipat, întrucât prin intermediul politicilor publice, administraţia publică identifică şi selectează problemele şi propune soluţii pentru creşterea gradului de satisfacţie al cetăţeanului, respectiv de îmbunătăţire a condiţiilor sociale.

În demersul pentru selectarea unei politici publice, administraţia publică nu se poate spune că are opţiunea perfectă, de aceea guvernanţii apelează şi la alternative de politici¹³.

Acestea însă nu trebuie să se excludă, ci să fie, la rândul lor, variante exclusive, nu trebuie să fie antagonice, una dominantă şi alta falsă, să fie validă, coerentă şi nu, în ultimul rând, să fie corelată cu resursele care trebuie să o susţină.

Pentru ca politicile publice propuse să-şi dovedească eficienţa, analiştii au de urmărit, cu prioritate, următoarele etape:

• 
  prezicerea impactului, alternativelor;
  
• 
  evaluarea impactului;
  
• 
  compararea alternativelor, după criterii diferenţiate;
  
• 
  formularea recomandărilor, pe baza evaluării alternativelor.
  

Aminteam că, în elaborarea unei politici publice, o primă etapă o reprezintă definirea problemei. Prin prisma noţiunilor ştiinţei administraţiei, conţinutul noţiunii de „problemă” îl reprezintă nevoile umane, a căror rezolvare necesită stabilirea unor anumite acţiuni şi metode de realizare (politici) şi a căror soluţionare nu se poate realiza pe cale privată.

Din această perspectivă, vom deduce necesitatea determinării şi selectării atât a problemei, cât şi a opţiunii de soluţionare a acesteia. Administraţia publică, ca activitate organizată în vederea punerii în executare a legii, în scopul satisfacerii nevoilor cetăţenilor, acţionează asupra problemelor „publice”, dar în egală măsură şi asupra celor private, astfel că, problemele de politică publică sunt acelea care au cea mai mare şansă de a fi soluţionate.

Din acest motiv, prerogativele de politică publică suferă continuu transformări în timp, generate de mai mulţi factori, precum:

- interese diferite funcţie de grupurile de cetăţeni;

- schimbarea guvernanţilor;

- constrângeri bugetare;

- redefinirea programului de guvernare.

În literatura de specialitate, Larry Gerston identifică patru factori care determină ca o problemă să fie cuprinsă pe agenda publică sau nu:

• 
  amploarea problemei (câte persoane sunt afectate);
  
• 
  intensitatea problemei (cât de preocupate sunt persoanele afectate de probleme);
  
• 
  durata problemei (de cât timp durează o problemă);
  
• 
  resursele necesare pentru soluţionarea problemei.
  

În măsura în care problema a fost corect definită sub aspectul scopului de realizat şi a efectelor asupra grupului ţintă, procesul de implementare a politicilor publice urmează a fi urmărit în mod coroborat atât la decidenţi, cât şi la beneficiari şi alte grupuri interesate.

În acest proces se pot întâlni eşecuri date de fenomenul de rezistenţă, fie al beneficiarului, fie al unor autorităţi, precum:

- insuficiente resurse financiare pentru implementare;

- lipsa de coerenţă în definirea obiectivelor de politică publică, personal insuficient, lipsa motivării.

Reuşita unei politici publice, depinde aşadar de modul în care se realizează cooperarea sau parteneriatul între guvernanţi, administraţia publică şi grupurile ţintă (cetăţenii) pentru a realiza obiectivele stabilite.

Orice lipsă de interes din partea uneia din părţi, pasivitatea, comunicarea insuficientă, neaplicarea sau rezistenţa la instrumentele stabilite în strategii, sunt de natură a conduce la eşecul politicii publice.

„Obiectivul major al politicilor este acela de a rectifica anomaliile apărute în comunitate, ca urmare a disfuncţionalităţii legilor, economia, sistemul politic, evoluţia demografică, etc.”¹⁴

Aşadar, cei doi indicatori ai procesului de evaluare a unei politici publice: eficienţa şi eficacitatea, sunt cuantificaţi atât pe verticală, cât şi pe orizontală, între administraţia publică – destinatari şi toate celelalte grupuri de interese conexe.

Dată fiind diversitatea sarcinilor autorităţilor publice, acestea trebuie să-şi modifice şi reformeze continuu activitatea, procedurile, mijloacele şi condiţiile de realizare a problemelor ce fac obiectul politicilor publice.

De aceea, în primul pas al definirii politicii publice, cea mai importantă acţiune o reprezintă determinarea sau stabilirea unei ierarhii a problemelor, o prioritizare a acestora, pentru a întreprinde măsurile de eficientizare şi a elimina eventualele blocaje.

Cele mai uzuale metode de identificare a problemelor şi de ierarhizare al acestora, sunt:

• 
  chestionarele;
  
• 
  sondajele de opinie;
  
• 
  rapoartele, studiile;
  
• 
  sesizările.
  

Prin aceste mijloace, autorităţile publice pot selecta principalele probleme ce pot face obiectul politicilor publice, adică acele aspecte care necesită intervenţia guvernamentală, pentru că nu orice problemă selectată poate face şi obiectul de politici publice.

Aşa cum se reţine în literatura de specialitate, „aceste situaţii devin probleme de politici publice pentru autoritatea publică în cauză, numai dacă sunt precizate ca atare de către aceasta, dacă autoritatea respectivă, în baza dreptului de apreciere, o consideră ca fiind o situaţie normală sau inevitabilă pe propria responsabilitate, nu va iniţia nicio acţiune prin intermediul unei politici publice.¹⁵