Capitolul I consideraţii generale privind noţiunea de politici publice definirea sintagmei „politici publice”

SECŢIUNEA 3

Tipuri de politici publice
În literatura de specialitate, sunt reţinute mai multe tipuri de politici publice, după mai multe criterii:

1. 
   după obiect:
   

- politici privind prestarea de servicii publice (organizarea, înfiinţarea sau reorganizarea unor autorităţi publice);

- politici privind instituirea de proceduri (cu referire directă la activitatea de administraţie directă, servicii publice directe către populaţie).

2. 
   după efectul asupra societăţii/destinatarilor:
   

-politici distributive - presupun alocarea de fonduri pentru susţinerea unor segmente de populaţie (ex.susţinerea financiară pentru a evita falimentul);

-politici regulatorii - sunt cele pentru care se instituie restricţii, limitări ale comportamentului indivizilor sau grupurilor (ex. în domeniul mediului-emisii poluanţi, controlul armelor, pornografia);

-politici autoregulatorii -sunt limitări şi restricţii susţinute şi solicitate de un grup, ca o măsură de protecţie a intereselor membrilor săi;

-politici redistributive – sunt materializate în transferuri de resurse, venituri, drepturi către grupuri de populaţie ( ex. sumele percepute ca taxe la anumite categorii de populaţie sunt folosite pentru a fi alocate altor categorii defavorizate).

3. 
   după beneficiile aduse destinatarilor :
   

-politici materiale–care cresc resursele beneficiarilor (salariul minim pe economie, ajutoare de căldură, deduceri la impozit, etc.);

-politici valorizatoare – fără a avea efecte materiale directe, urmăresc o punere în valoare a elementelor individuale: egalitatea de şanse, nediscriminarea, etc.

4. 
   după natura serviciilor asigurate:
   

-politicile legate de bunuri publice şi de bunuri private - prin natura lor, bunurile publice sunt destinate satisfacerii nevoilor generale, în timp ce bunurile asigurate de piaţă, sunt menite a asigura accesul condiţionat de cerere-ofertă, sau de resursele individuale (ex. colectare gunoi, servicii medicale).

5. 
   după natura factorului politic care o generează:
   

-politicile de stânga şi politicile de dreapata. Potrivit curentului politic de stânga, guvernarea va promova politici care favorizează egalitatea socială, în timp ce curentul de dreapata nu susţine intervenţia guvernamentală, fiind adeptul schimbărilor treptate, inerente¹⁶.

6. 
   din punct de vedere al coerciţiei:
   

a)Politica reglementară cu rolul de a impune norme de comportament destinatarilor, în două sensuri:

-competitiv – cu scopul de a limita furnizarea de bunuri şi servicii la un număr mic de furnizori;

-protectiv – cu scopul de a proteja populaţia de efectele negative ale unor activităţi private (ex. poluarea).

b) Politica distributivă – determinarea unor politici speciale (de domeniu);

c) Politica redistributivă – permite obţinerea unor avantaje;

d) Politica constitutivă – prin care în sarcina guvernanţilor este activitatea de gestiune a puterii.

7) din punct de vedere al distribuţiei costurilor şi beneficiilor :

a) politici ale grupurilor de interese;

b) politici orientate spre clientelă;

c) politici antreprenoriale;

d) politici majoritare.

8) în funcţie de stilul politicilor:

a) politici publice liberale ( cu prioritatea interesului individual);

b) politici publice paternaliste – care presupun impunerea unei politici fără analiza impactului asupra intereselor individuale;

c) politici publice prin care se caută consensul sau se anticipează probleme.

SECŢIUNEA 4

Obiectivele politicii publice
Pornind de la conţinutul noţiunii de politică, de a stabili obiective şi a urmări realizarea acestora prin exerciţiul autorităţii publice, putem defini obiectivele, ca fiind scopurile sau ţelurile de atins prin obiectivele propuse într-un domeniu dat, pe o perioadă, sau într-o durată de timp stabilită.

Din perspectiva raportului stat-societate-individ, în societate, rolul dominant în stabilirea obiectivelor politicilor publice îl au guvernanţii – reprezentanţii statului, prin instituţiile sale .

În acest raport actori–beneficiari, cel mai important rol îl are Guvernul – autoritatea publică care nu numai că pune în executare politica statală, dar el este acela care organizează executarea în concret a legii, care, în ultimă instanţă reprezintă expresia voinţei politice, într-un domeniu dat. Ca atare, guvernanţii sunt chemaţi să stabilească, să definească şi să urmărească atingerea scopurilor propuse în mod direct şi nemijlocit.

În acţiunea de realizare a obiectivelor, guvernanţii colaborează cu alţi actori, precum: reprezentanţii asociaţiilor, ONG-urilor, grupuri de indivizi care îşi aduc propria contribuţie la implementarea obiectivelor, funcţie de scopul urmărit de fiecare.

Pentru o bună realizare a obiectivelor, acestea trebuie să îndeplinească anumite cerinţe (condiţii):

• 
  să fie clare şi determinante pentru atingerea unor efecte maxime;
  
• 
  să fie determinate în timp;
  
• 
  să fie stabilite în mod unitar şi integrat, pentru toate procesele la care se referă sau sunt conexe lor;
  
• 
  să fie comensurabile, pentru a se putea aprecia gradul de realizare al acestora;
  
• 
  să poată fi monitorizate în etapa executării;
  
• 
  să fie în concordanţă cu factorii interni şi internaţionali;
  
• 
  să corespundă şi să aibă asigurate resursele financiare pentru a-şi dovedi eficienţa şi eficacitatea;
  
• 
  să reprezinte un grad înalt de generalitate şi de oportunitate pentru destinatari.
  

Realizarea obiectivelor strategice de guvernare, pun în faţa guvernanţilor necesitatea cooperării tuturor actorilor implicaţi, pentru îmbunătăţirea calităţii politicilor publice, condiţii de garantarea rezolvării eficiente a problemelor, prin implicarea cetăţenilor, dar şi prin delimitarea managementului politic, de cel administrativ.

Este un lucru consacrat în teoria şi ştiinţa politică, că o strategie sau politică stabilită la un moment dat de guvernanţi nu reprezintă soluţia absolută a rezolvării unei probleme, după cum scopul urmărit nu reprezintă totdeauna idealul pentru destinatari.

În procesul de realizare a obiectivelor, de multe ori, scopurile se pot suprapune, sau chiar au efecte contradictorii, ceea ce presupune ca procesul de identificare a problemelor, în vederea stabilirii obiectivelor, să fie comensurabil, controlabil. „Obiectivele unei politici trebuie formulate astfel încât să nu limiteze diferitele alternative la care se poate apela pentru atingerea acestora. Cu alte cuvinte, formularea obiectivelor nu trebuie să fie expresia unei soluţii specifice unice”¹⁷.

Strâns legat de noţiunea de obiectiv a politicilor publice, este strategia. Un concept specific teoriei politicilor publice, care exprima, de fapt, orientarea sau direcţia aleasă pentru realizarea obiectivelor, mijloacele şi căile de realizare a acestora, resursele disponibile în toată perioada pentru atingerea scopului propus.

Ca şi stabilirea obiectivelor, alegerea strategiei presupune mai multe etape de selecţie, ea fiind rezultatul unei evaluări a costurilor şi a impactului asupra grupului ţintă, cu o analiză comparativă a prezentului şi a trecutului, cât şi a influenţei mediului intern sau extern.

Realizarea strategiei alese, implică, aşadar, anumite tactici de management public, care să poată fi adaptate tipului de resurse, mijloacelor disponibile şi în măsură să permită corecţiile necesare pentru realizarea obiectivelor propuse.

Literatura de specialitate reţine mai multe criterii de clasificare a strategiilor, astfel:

• 
  după sfera de cuprindere:
  

-strategii parţiale;

-strategii finale

• 
  după dinamica lor:
  

- strategii de redresare;

- strategii de consolidare;

- strategii de dezvoltare.

• 
  după scopul urmărit:
  

- strategii defensive;

- strategii ofensive.

CAPITOLUL II
ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE

SECŢIUNEA 1

Procesul elaborării politicilor publice
Din analiza obiectivelor, a strategiilor şi a tacticilor de implementare al acestora, rezultă că fundamentarea şi aprobarea unei politici publice, este un proces complex, ce presupune mai multe etape, care cuprind întreaga succesiune de acţiuni de la cauză la efect, în contextul evoluţiei societăţii, în planurile economic, social, politic şi ideologic, prin raportări la efectele sale, fără a neglija tradiţiile naţionale. Dată fiind complexitatea şi diversitatea unui asemenea proces, în ştiinţa administraţiei şi ştiinţele politice s-au fundamentat, din punct de vedere teoretic, mai multe modele de proiecte ale politicilor publice.¹⁸ Cele mai consacrate modele, sunt cel sinoptic şi cel incremental.

A. Modelul sinoptic a fost formulat de H. Simon, în 1945 şi are în vedere parcurgerea mai multor etape, într-o succesiune determinată, după cum urmează:

1. etapă - definirea problemei, atât sub aspect evolutiv, cât şi cuantificabil;

2. etapă – investigarea situaţiei prezente;

3. etapă – construcţia de alternative.

De reţinut în această etapă, importanţa delimitării a două concepte – alternativă de bază, care poate fi o strategie de intervenţie, şi variantele ei care sunt, de fapt, metode de implementare şi de finanţare.

4. etapă – evaluarea consecinţelor pentru fiecare alternativă, pornind de la rezultatele obţinute.

Principalele criterii după care se realizează o asemenea evaluare sunt: legalitatea, consistenţa, satisfacerea, acceptabilitatea politică, perfectabilitatea.

5. etapă – alegerea soluţiei optime;

6. etapă – punerea în practică a soluţiei;

7. etapă – verificarea modului de implementare;

8. etapă – evaluarea rezultatelor obţinute

B. Modelul incremental – cunoscut în literatură sub numele de „metoda strecurării printre rânduri”, care are ca principal temei, experienţa cotidiană.

Ambele metode prezentate nu sunt în măsură să ofere soluţii complete într-un proces de elaborare a politicilor publice, în care trebuie avut în vedere, pe de o parte, că nu numai guvernanţii pot fundamenta şi emite decizii (după cum politica este rezultatul unor negocieri permanente între grupuri de interese), nici una dintre părţi neavând puterea absolută, fiecare dintre elementele sistemului social se influenţează reciproc.

Din acest motiv, specialiştii în ştiinţa administraţiei, au fundamentat mai multe modele, rezultat al „combinării” celor tradiţional consacrate, tocmai pentru a oferi o „piaţă” îndestulătoare pentru iniţiatorii politicilor publice.

Dintre modelele consacrate, amintim:

1.Modelul sistemic–iniţiat de David Easton, pornind de la ipoteza că „procesul politicii publice este rezultatul unui sistem care influenţează şi este influenţat de mediul în care acţionează”.

Prin mediu, autorul are în vedere toate componentele :

• 
  instituţional (cele trei puteri cu componentele lor pe nivele administrative, central, local, etc.);
  
• 
  social (structura socială, populaţia);
  
• 
  economic (rata de creştere economică, inflaţia, costul forţei de muncă, etc.);
  
• 
  politic (gradul de percepere a populaţiei faţă de politica guvernamentală)¹⁹
  

Totodată, Easton examinează cele două procese biunivoce ce acţionează asupra sistemului, denumite:

• 
  input-uri – reprezentate de problemele, presiunile, opinia publică, media, grupurile de interese;
  
• 
  output-urile – deciziile de politică publică, reprezentate, de regulă, de legi, reguli, reglementări.
  

Cea mai însemnată critică asupra modelului sistemic, a reprezentat-o lipsa unei explicaţii argumentate a modului în care input-urile se transformă în output-uri, proces denumit în literatură „cutia neagra” (black box).

De reţinut că acest model are la bază un proces legitim, alcătuit din mai multe etape:

• 
  analiza teoretică (arborele teoretic);
  
• 
  deducţia experimentală (arborele experimental);
  
• 
  reiterarea generală;
  
• 
  monitorizarea estimativă;
  
• 
  formularea proiectului politicii publice.
  

2. Modelul Hoogerwerf – denumit şi modelul „diagnostic”, este o combinaţie a modelelor tradiţionale – sinoptic şi incremental, în care etapele procesului politicilor publice prefigurează rezultatul.

Aceste etape sunt:

- analiza până la proiectul politicii;

- analiza problematicii politicii;

- analiza cauzelor şi efectelor problemei;

- formularea obiectivului final şi a criteriilor de evaluare;

- stabilirea instrumentelor politicii pentru atingerea obiectivului;

- proiectarea organismelor necesare;

- analiza cost-profit;

- formularea proiectului politicii.

Această metodă este în mod uzual benefică în diagnosticarea strategiilor de proiectare, ce au în vedere soluţionarea unor probleme certe şi complexe.

3. Modelul intuitiv–ca şi definiţia sa, se întemeiază pe experienţa, intuiţia factorilor decizionali.

Etapele acestui proces de elaborare a politicii publice sunt:

• 
  analiza sarcinii, până la proiectul politicii;
  
• 
  analiza problemei;
  
• 
  cercetarea intuitivă a metodelor de atingere a obiectivului final;
  
• 
  formularea obiectivului final a criteriilor de evaluare şi a instrumentelor politicii;
  
• 
  stabilirea variantelor de instrumente ale politicii şi compararea costurilor şi beneficiilor estimate pentru fiecare variantă;
  
• 
  determinarea proceselor de implementare şi a problemelor ce pot fi generate
  
• 
  formularea proiectului politicilor publice mai este cunoscută sub sintagma „metoda însuşirii din greşelile anterioare”, ceea ce conduce, în mod necesar, la îmbunătăţirea abilităţilor manageriale.
  

4. Modelul inovativ–cunoscut şi sub numele „procesul de distrugere creativă”, are ca principal obiect, tratarea problemelor complexe şi incerte şi presupune parcurgerea următoarelor etape:

- analiza problematicii concrete;

- definirea problemei;

- abstractizarea problemei;

- identificarea metodei adecvate, optime pentru rezolvarea problemei.
SECŢIUNEA 2

Planificarea politicilor publice
Planificarea politicilor publice, reprezintă o succesiune de acţiuni şi decizii, prin intermediul căreia se realizează implementarea politicilor, desfăşurate în timp (pe termen scurt, mediu sau lung) şi având un caracter continuu.

Literatura de specialitate nu este unitară în a considera planificarea procesului politicilor publice, un fenomen compatibil cu politicile. Astfel, în timp ce unii autori (K. Mannheim) reţin că „pe baza unui nou mod de gândire, gândirea interdependentă, planificarea pentru libertate poate fi proiectată, astfel încât să permită eludarea efectelor negative ale „laissez faire-ului politicilor”, în mod cu totul contrar, K. Popper afirmă că „realitatea socială este prea complexă pentru a putea fi inclusă într-un proiect.”

Cu toate acestea, realităţile economice, sociale şi politice au demonstrat că necesitatea iniţierii unor politici publice cu cauze sau efecte, uneori contradictorii, impun recunoaşterea necesităţii planificării acestora.

Planificarea poate fi privită în mod trihotonic:

• 
  la nivel general;
  
• 
  la nivel sectorial;
  
• 
  la nivel integrat.
  

SECŢIUNEA 3

Implementarea politicilor publice
Implementarea reprezintă un proces în care atât autorităţile publice, cât şi actorii implicaţi, beneficiarii cu motivaţiile lor divergente, urmăresc, din proprie poziţie, realizarea obiectivelor politicilor publice.

Din acest motiv, un obiectiv principal al acestei etape, o reprezintă identificarea cauzelor care pot duce la eşuarea unei politici publice . Dintre acestea, cele mai cunoscute sunt:

• 
  lipsa de motivare a autorităţilor de executare;
  
• 
  insuficienţa numărului de politici publice;
  
• 
  lipsa unei legislaţii unitare (a normelor, regulamentelor de aplicare) etc.;
  
• 
  lipsa suportului instituţional sau social pentru realizarea politicii.
  

Faptul că toţi factorii care influenţează procesul de implementare sunt într-o strânsă interdependenţă, impune un management de calitate şi responsabil, care să poată lua în considerare toţi aceşti factori şi influenţele lor, pentru ca realizarea politicilor publice să fie continuă şi concretă.

În acest fel, dacă unii factori influenţează negativ procesul de implementare, sunt şi factori care favorizează aplicarea instrumentelor politicilor publice.

Literatura de specialitate, reţine în categoria factorilor favorizanţi, următoarele categorii:²⁰

• 
  cantitatea de informaţii de care dispun autorităţile implicate;
  
• 
  distribuţia puterii, între cei care fac implementarea şi entităţile spaţiului ţintă.
  

Din punct de vedere teoretic, interdependenţa dintre actorii implicaţi în implementarea unei politici publice, se poate clasifica în:

• 
  parteneriat – când ambele părţi au un ţel comun;
  
• 
  cooperarea – când doar una din părţi are o atitudine pasivă;
  
• 
  rezistenţa – care presupune opoziţia directă sau indirectă la schimbările impuse de implementarea unei politici publice.
  

Dintre factorii care opun rezistenţă la implementare, cei mai cunoscuţi sunt:

• 
  factori privitori la caracterul schimbării urmărite prin obiectivele politicii publice (ex. reducerea unor posturi de conducere);
  
• 
  factori care se referă la modul de realizare a schimbării (ex. neparticiparea la dezbatere, proiectarea, desfiinţarea unei politici publice);
  
• 
  factori care vizează responsabilii schimbării (comunicare deficitară).
  

Guvernarea are ca principal scop, asigurarea şi furnizarea serviciilor publice pentru cetăţeni, în condiţii de calitate, eficienţă, eficacitate şi egalitate.

Orice guvernare presupune stabilirea de strategii şi obiective, prin care să se înlăture anomalii şi disfuncţionalităţi ale sistemului economic, social, politic. Ca acestea să devină eficiente, să se poată materializa, se impune cu necesitate, existenţa mijloacelor pentru punerea lor în executare, dar şi percepţia lor corespunzătoare, de către cetăţenii beneficiari.

Pentru acestea, guvernul poate opta pentru mai multe modalităţi de a cunoaşte sau de a atrage cetăţenii la realizarea obiectivelor.

Printre acestea, amintim:

• 
  consultarea cetăţenilor asupra politicilor care se vor iniţia;
  
• 
  convingerea cetăţenilor cu privire la o anumită măsură luată;
  
• 
  acordarea de ajutoare individuale;
  
• 
  acţionarea fără consultarea cetăţenilor.
  

Toate aceste mijloace sau căi de a cunoaşte modul de percepţie al cetăţenilor, sunt strâns legate de eficienţa procesului de implementare a unei politici publice, care poate fi benefică unei părţi de populaţie, dar să fie în favoarea alteia, poate crea beneficii publice sau private (cei aflaţi în dificultate).

Pentru a avea garanţia realizării obiectivelor stabilite, guvernul are la îndemână tehnici legislative pentru a-şi atinge aceste obiective, de cele mai multe ori, de nivel legislativ.

În procesul de implementare al politicilor publice, se pot identifica mai multe modalităţi sau „instrumente” de realizare a acestora şi anume:

• 
  instrumente voluntare (cum ar fi familia, comunitatea, O.N.G.-uri, informarea – ori de câte ori statul apreciază că nu este necesară implicarea sa în rezolvarea unor probleme de interes public, fiind mai bine realizarea la nivelul microsocial:familie, piaţă, ONG);
  
• 
  instrumente obligatorii – subvenţii, impozite, taxe – cu privire la politicile publice cu cel mai mare grad de coerciţie, în care sunt reglementate, cu caracter obligatoriu, activitatea persoanelor fizice şi activitatea persoanelor juridice, inclusiv puteri discreţionare de decizie pentru autorităţile implicate;
  
• 
  instrumente mixte – care au în vedere atât publicitatea, cât şi influenţarea şi mobilizarea persoanelor fizice şi a personelor juridice, de către autorităţile administraţiei, sau stabilirea unui mecanism al preţurilor, impozitelor.
  

De multe ori, în practică, implementarea unei politici publice este confundată cu realizarea oricărui proiect sau program guvernamental. Examinarea procesului politicilor publice, într-un domeniu sau sector, permite diferenţierea faţă de implementarea unui program sau proiect. Astfel:

• 
  implementarea unei politici nu are caracter coerent, liniar;
  

În timp ce un program sau proiect are termenele, obiective clare şi acţiunile necesare pentru realizarea scopului său, obiectivele politicilor conduc spre un singur scop, în funcţie de raportul cauză – efect, prin multe forme sau variante, pe care nu le poţi stabili, fără a avea întotdeauna caracter de continuitate.

- implementarea unui program sau proiect se face prin conducerea de către un manager de proiect sau conducător de programe care răspunde şi urmăreşte realizarea acestora, în timp ce, în cazul unei politici publice, implementarea nu se face de către o singură autoritate (minister, agenţie), aceasta presupunând acţiunea coordonată a mai multor părţi (ministere);

- cu privire la efectele produse, proiectele şi programele furnizează tuturor destinatarilor săi beneficii, în timp ce în procesul de implementare al unei politici, întâlnim atât câştigători, cât şi perdanţi (unii se opun schimbării, alţii pierd);

- orice program, proiect are stabilit şi aprobat un buget, în timp ce politicile sunt însoţite, de regulă, de o promisiune de resurse.

3.1.Cauzele disfuncţionalităţilor de implementare a politicilor publice
Chiar dacă o politică publică este fundamentată şi argumentată în mod temeinic şi are grupul său de iniţiatori şi susţinători, nu de puţine ori, politicile publice promovate nu-şi produc întrutotul efectele, sau nu pot fi implementate în forma iniţială, sau cu privire la cei interesaţi.

Dintre cauzele disfuncţionalităţilor de implementare a politicilor publice, reţinem următoarele:

• 
  număr mare de participanţi – care la rândul lor au o percepţie diferită asupra problemelor;
  
• 
  diversitatea scopurilor – determinată de multiple explicaţii şi clarificări ale obiectivelor iniţiale;
  
• 
  ambiguitatea scopului inţial;
  
• 
  obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar;
  
• 
  lipsa resurselor pentru relizarea obiectivelor;
  
• 
  existenţa unei stări conflictuale cu alţi participanţi;
  
• 
  grupul vizat de obiectivele politicii este greu de implicat;
  
• 
  acţiunile intreprinse nu au condus la impactul aşteptat;
  
• 
  schimbarea în timp a circumstanţelor care au determinat stabilirea politicii.