Depolitizarea ministerului afacerilor interne

Politizarea şi depolitizarea instituţiilor publice

Politizarea, reprezintă substituirea criteriilor bazate pe merit cu cele întemeiate pe considerente politice în procesul de selecţie, retenţie, promovare, recompensare şi penalizare a funcţionarilor publici.
Modalităţile generale ale politizării:

• 
  Impactul politicului în activitatea de selecţie, recrutare şi în cariera de ansamblu a funcţionarilor publici. Astfel, în unele sisteme administrative există un număr de angajaţi care sunt numiţi pe criterii politice, acest fapt fiind considerat acceptabil.
  
• 
  Impunerea de acţiuni partizane administraţiei publice.
  
• 
  Apartenenţa la un grup politic este înlocuită cu adeziunea la valori politice sau profesionale.
  

Ne vom axa în special pe primul aspect, care este unul de bază şi care presupune că atunci când se vorbeşte despre fenomenul de politizare a funcţiei publice, se are în primul rând în vedere influenţa politicii asupra recrutării şi carierei funcţionarului public.

În opinia lui Jacques Ziller, deşi în statele democratice, de principiu, este interzisă luarea în considerare a opiniilor politice ale celor care urmează a fi aleşi ca funcţionari publici, apare un paradox. Anume că puterea politică este cea care decide asupra acestei materii şi este dificil să o facă plasându-se pe o poziţie exterioară propriei concepţii şi propriilor interese.⁹
În calitate de doctrinar şi om politic, preşedintele american Woodrow Wilson şi-a expus convingerea că domeniile politic şi administrativ ar trebui sa fie total separate, astfel încât politicienii să fie responsabili cu procesul de formulare a deciziilor, în timp ce funcţionarii trebuie să le implementeze.^*
Afirmaţia lui Woodrow Wilson este acceptabilă reieşind din considerentul că în cazul în care un singur sector, fie el politic sau administrativ ar avea rolul suprem în luarea deciziilor şi aplicarea programelor administrative, ar exista riscul favorizării unor anumite personaje din sectorul administrativ, sau chiar mai rău, ar creşte gradul de coruptibilitate, ceea ce ar duce în cele din urmă la apariţia unor mari dezechilibre în acest sector.
Într-adevăr, realizându-se această separare dintre politic şi administrativ, s-ar putea vorbi despre efectele pozitive şi anume faptul că se poate realiza o modalitate de protejare a administraţiei în faţa ilegalităţilor politicului, asigurându-se astfel profesionalism, imparţialitate, cât şi neutralitate a administraţiei în raport cu mediul politic şi cetăţenii.
Politizarea funcţionarilor publici provoacă următoarele sfidări:

• 
  Schimbările prea dese în privinţa personalului şi administraţiei, care generează o lipsă de continuitate;
  
• 
  Promovarea unor funcţionari publici neprofesionişti.
  
• 
  Urmărirea de către funcţionari a interesului de grup în detrimentul celui public.
  
• 
  Favorizarea corupţiei: „patronii politici” vor încerca să-şi protejeze „angajaţii”, tolerând cazurile de corupţie. În plus, conştientizând că durata carierei depinde de durata prezenţei la guvernare a partidului, „angajaţii” se vor conduce de principiul „to take the best of it”.
  

Wilson este adesea citat ca fondatorul dihotomiei politică – administraţie publică. Argumentul central al dihotomiei politică – administraţie îl constituie existenţa unei distincţii între „politics” şi „policy making” pe de o parte şi „policy implementation” pe de altă parte.

Această problemă a fost reflectată şi în operele lui Max Weber. El a trasat clar o distincţie între birocraţi şi politicieni, susţinând că existenţa lor mutuală va marca procesul decizional pe parcursul secolului XX. Una din probleme invocate de Weber priveşte creaţia unei supremaţii birocratice în care distribuţia politicilor guvernamentale este înlocuită de existenţa organizaţiilor birocratice. În vederea prevenirii acestui fapt, Weber dezvoltă numeroase mecanisme ce vor servi limitării puterii administratorilor.
Principalele instrumente în restricţionarea puterii birocratice sunt: 1.normele legale; 2.parlamentele efective din punct de vedere a actului legislativ; 3.liderii politici ce vor fi numiţi la conducerea autorităţilor administrative. În acest sens, relaţia dintre politicieni şi birocraţi este percepută ca una dihotomică, cu politicieni ca „policy makers” şi birocraţi ca „policy implementers”.¹⁰
Există o serie de modele teoretice privind relaţiile dintre politicienii aleşi şi funcţionarii de carieră:

1. 
   triunghiul de fier;
   
2. 
   reţelele de influenţă;
   
3. 
   modelele lui Peters.
   

Modelul „triunghiului de fier” este aplicat în practica structural-decizională americană începând cu anii ’60 ai secolului XX şi care implică participarea reprezentanţilor comitetelor Congresului SUA, ai administraţiei şi grupurilor de presiune în procesul de adoptare a deciziilor într-un domeniu anumit. În linii generale este vorba de o procedură instituţional-decizională normală la care participă: 1. membrii aleşi ai Congresului; 2. birocraţii de carieră; 3. grupurile de interes.

Totuşi există şi o serie de carenţe. În primul rând, „triunghiul” este constituit dintr-un cerc restrâns de persoane, caracterizându-se prin solidaritate colectivă, excluderea unor actori din exterior şi repartizarea resurselor în cadrul cercului.¹¹ În al doilea rând, deseori predomină doar birocraţii şi lobby-știi. Astfel, în anii ’70, ca efecte ale scandalului Watergate şi războiului din Vietnam s-a impus necesitatea consolidării controlului legislativ.¹²
Conceptul „reţelelor de influenţă” a fost formulat de Hugh Heclo în eseul “Issue Networks and the Executive Establishment” publicat în 1978. Prin conceptul de „issue networks”, în traducere „reţele care încearcă să influenţeze rezolvarea unei probleme”, sunt înţelese reţele care nu sunt organizate de cineva anume, ci se formează ad-hoc, odată cu apariţia unei probleme de interes public.
Membrii acestei reţele sunt politicienii, funcţionarii de carieră, lideri sau simpli componenţi ai grupurilor de interes, ziarişti sau cetăţeni, membri care uneori nu se cunosc între ei, şi care de multe ori nu ajung în contact şi nu comunică între ei. Fiecare dintre aceşti actori va influenţa decizia în funcţie de posibilităţile pe care le are. Politicienii aflaţi la putere vor încerca să-şi impună punctul de vedere, iar funcţionarii se vor folosi de experienţa pe care o deţin.
Probleme ale reţelei:

• 
  deficitul de legitimitate al funcţionarilor, care fie sunt numiţi de organul legislativ, fie de şeful statului.
  
• 
  deoarece şeful statului exercită şi funcţia de şef al guvernului, toate curentele decizionale emană de la preşedinte, secundând rolul miniştrilor;
  
• 
  incertitudine în problema responsabilităţii politice a funcţionarilor.
  
• 
  în timp ce politicianul încearcă să maximizeze numărul de voturi obţinute, birocratul încearcă să-şi maximizeze puterea, ca departamentul său sa obţină un buget mai mare şi să aibă mai mulţi funcţionari în subordinea sa.
  

Avantajele sistemului de reţea:

• 
  reflectă un interes mai general, condiţionat de creşterea interesului electoratului pentru anumite probleme concrete şi nu pentru identificarea sa politică;
  
• 
  crearea legăturilor de reţea dintre Congres şi executiv reduc e influenţa partidelor politice;
  
• 
  oferirea unui spaţiu mai larg de manevrare pentru conducătorii politici prin jocul camuflat de influenţă.¹³
  

Doctrinarii contemporani G.Peters şi G.Wright au remarcat o creştere a politizării funcţionarilor publici în Europa de Vest, asociind „noua eră managerială” cu „noul paternalism” în care politicienii încearcă să obţină cât mai mult control asupra administraţiei dar şi loialitatea funcţionarilor.

Guy Peters dezvoltă cinci modele dihotomice, punând accentul pe modul în care serviciul public influenţează şi se lasă influenţat de politic:

• 
  Modelul formal/legal – este marcat de o separare clară între politicieni şi administraţie aşa cum trebuie să existe şi în cadrul căruia funcţionarii publici sunt gata să urmeze „ordinele” politice.
  
• 
  Modelul „village life” – prezintă situaţia în care cei doi actori sunt membri ai elitei statale şi în consecinţă nu sunt implicaţi în lupta pentru putere în cadrul structurilor guvernamentale. Influenţa şi trecerea graniţei de separare se face pe orizontal la nivel departamental.
  
• 
  Modelul „fonctional village life” – este cel în care se observă implicarea funcţionarilor în politică, chiar lupta acestora de a obţine influenţă la nivel politic. Se încearcă astfel crearea unei „bune imagini” în faţa cabinetului politic.
  

În cadrul modelului adversarial se afirmă o clară separare a politicienilor de funcţionarii publici, funcţionarii publici încearcă să obţină încrederea politicienilor, iar politicienii sunt interesaţi de obţinerea unei funcţii stabile în cadrul aparatului administrativ.

Modelul statului administrativ – este cel în care linia de demarcaţie între decidentul politic şi administraţie este încălcată de funcţionarii publici care prin diverse pârghii de influenţă a deciziei politice produc modificări în cadrul sistemului.
În opinia lui Peters, în practica politico-administrativă există interconectări a două sau mai multe modele.¹⁴ Prin urmare, politizarea instituţiilor publice nu este doar rezultatul acţiunii conştiente sau inconştiente a factorilor politici, dar şi consecinţa intervenţiei funcţionarilor în sfera politicului.