El derecho administrativo

La regulación vigente de los actos presuntos. Critica
La Ley 30/1992, de Régimen Juridico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tuvo como objetivo funda­mental, como leif motiv, como punto central, como «joya de la Corona», como humorísticamente fue denominada en la discusión parlamentaria, la nueva regulación del silencio administrativo. Una regulación sobre la que ha girado la parte sustancial del marketing político de la nueva normativa, pues permitiría acabar para siempre con la nefanda práctica del silencio administrativo, regulación, sin embargo, que la doctrina ha calificado de «un desastre sin paliativos» (SANTAMARIA PASTOR).
Ciertamente, la nueva regulación abandona la modestia de la regu­lación anterior, que no pretendía otra cosa que configurar un acto pre­sunto negativo para permitir el proceso judicial cuando la Administración no respond~a en unos determinados plazos, pretendiendo atacar con sim­ples remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios —únicamente sobre los funcionarios, no sobre la clase política (Gobierno, ministros, directores generales, consejeros y autoridades autonómicas, alcaldes, concejales, etc.), que es la que ordinariamente tiene la com­petencia para resolver—todo silencio 0 retraso en la resolución de los procedimientos.
Para ello reitera la obligación de resQlver los prQcedimientos en forma _xpresa, aunque en menor plazo, de tres meses, y cuyo transcurso sin resolución provocará la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y la remoción del puesto de trabajo; vencido el plazo de tres meses o su excepcional prórroga, que tampoco podrá exceder de otros tres meses, el silencio tendrá carácter positivo o negativo en unas u otras materias según haya determinado previamente cada Administración Pública o, en defecto de esa determinación, según la distribución de materias que la propia Ley establece. Pero el proceso no para aquí, pues para acreditar el silencio es necesario volver de nuevo al órgano silente y obtener de él un certificado de que ese silencio se ha producido, certificado en el que deben constar los efectos que de ello se derivan, conminando de nuevo al funcionario a su expedición, bajo amenaza de incurrir en infrac­ción disciplinaria grave. Conseguido ese certificado del acto presunto o acreditado que ha sido solicitado, se puede acceder a los recursos administrativos 0 judiciales 0 ejercitar el derecho si se trata de un acto presunto positivo; pero este beneficioso efecto no está garantizado, pues después de tanto calvario burocrático el acto presunto positivo, incluso certificado, puede ser desconocido por la Administración, alegando que
es nulo de pleno derecho, porque no se daban en él las condiciones esenciales para la correspondiente adquisición de derechos o facultades que en él se reconocen (art. 62.1.f). ¡Y vuelta a empezar!
Esos complicados arreglos formales y la represión sobre los funcio­narios no tienen presente las dificultadcs que puede entrañar la resolución de procedimientos en numerosas materias administrativas, por lo que cons­tituye ya un simplismo establecer un plazo único para la resolución de todos los procedimientos administrativos. Expedientes hay que pueden y deben resolverse en horas, pero otros por su naturalcza exigirán incluso años. Además, el buen y rápido funcionamiento de la Administración depende, desde luego, del comportamiento y esp~ritu de servicio de los funcionarios, pero ante todo de la eficaz dirección que se ejerce desde la instancia pol~tica, lo que no está nunca garantizado, pues el sistema electoral sólo acredita su elección democrática, pero no su solvencia técnica ni sus dotes de mando, como también dependerá de la complejidad de las diversas materias y procedimientos, cuando no de la colaboración de los ciudadanos de otros órganos o administraciones. Si la causa, pues, de los retrasos no está únicamente en los funcionarios que los tienen a su cargo, y a pcsar de ello se presiona injustamente sobre éstos con ame­nazas de responsabilidad, resultarán impelidos a preparar resoluciones pre­cipitadas, pero, en todo caso, desestimatorias y contrarias al administrado, porque estas resoluciones son justamente aquellas en que no incurre en responsabilidad, responsabilidad que le pueden exigir sus superiores si no resuelven en plazo, o dentro dc él, pero a favor del ciudadano, y, al menos aparentemente, contra el interés público (si deja, por ejemplo, de sancionar o si concede o autoriza una subvención, etc.). En definitiva, la presión sobre los funcionarios, presión grave, sobre todo, por la amenaza de la pérdida del puesto de trabajo, provocará, lógicamente, una tendencia en favor de resoluciones desestimatorias o sancionadoras sobre los ciu­dadanos, de forma que los procedimientos, aunque incompletos, se resuel­van de esta negativa forma, pues la desestimación, como antes el silencio negativo, no llevan a otro sitio, y, en su caso, que a un pleito conten­ciosoadministrativo contra la Administración, pero no a la responsabilidad de la autoridad o el funcionario. Ya HAURIOU advirtió que ..toda la exigencia de represalias ha encontrado su sat¿sfacción en el recurso contra el acto y en las acciones de indemnización contra la Administración»
La presión para que los funcionarios resuelvan en plazo, aun nega­tivamente, desestimatoriamente las pretensiones de los administrados, se hace más fuerte si consideramos que en aquellos procedimientos en los que el funcionario haya preferido no resolver a resolver precipita­damente 0 sobre un expediente incompleto, debe luego certificar su pro­pia falta, expidiendo al administrado un certificado de no haber resuelto, el certificado de acto presunto (art. 44). Y es que cumplir con ese deber
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de certificar la propia falta de retraso en resolver supone reconocerse culpable del retraso, autoinculparse, para que se le sancione y se le prive de su puesto de trabajo; por ello, la constitucionalidad de la obligación de expedir este certificado, cuando se trata de funcionarios, podr~a ser cuestionada desde el derecho a no confesarse culpable que garantiza el articulo 24 de la Constitución. En cualquier caso, toda esta presión sobre los funcionarios tendría sentido—insistimos—si en manos de éstos estuviera la potestad de resolver los expedientes, como la justicia está en manos de los jueces. Pero no es así, porque el ordenamiento jur~dico atribuye, ordinariamente, esa potestad de resolver los procedimientos, tanto los ampliativos de derechos como los limitativos o sancionadores, a los titulares de los órganos. Es, pues, a las autoridades o clase pohtica, a la competencia de los Alcaldes y Concejales, Directores Generales y Consejeros autonómicos, Secretarios de Estado, Ministros y Gobierno de la Nación y de las Comunidades Autónomas, Rectores de Universidad, etc., a los que corresponde resolver mayoritariamente los expedientes. Pero a estas autoridades, por no ser funcionarios en sentido técnico, no les alcanza ninguna responsabilidad disciplinaria, ni siquiera la remo­ción del puesto de trabajo; sólo la poUtica a sustanciar en las próximas elecciones. Al final, pues, se descubre con sorpresa que toda esa ame­nazante regulación no sirve para nada.
C) La determinación del carácter positivo 0 negativo de los actos presuntos
| No es menor defecto de esta regulación el alto grado de inseguridad | jundica a que lleva la determinación de las materias que dan lugar a silencio positivo o negativo, para lo que la Ley prescribe que < cada Admi­nistración podrá publicar de acuerdo con el régimen de actos presuntos previsto en la Ley una relación de los procedimientos en que la falta de resolución expresa produce efectos estimatorias y aquellos en que los produce desestimatorios». Esta previsión dará lugar, sin duda, a una enorme con­fusión e inseguridad jurídica, pues nada garantiza que esas listas sobre supuestos de silencios positivos o negativos se harán de acuerdo con el régimen de la Ley en los cerca de nueve mil Municipios, de las cincuenta Provincias y de las diecisiete Comunidades Autónomas. El administrado, por ello, deberá inquirir siempre en cada caso concreto y ante cada Admi­nistración si existe una regulación del silencio y averiguar el sentido posi­tivo 0 negativo de la inactividad administrativa que le atañe, porque ésa será, aunque no estuviere de acuerdo con el régimen general de la Ley, la que, de seguro, le aplicarán.
En todo caso, la Ley establece unas reglas generales que deben repe­tarse por esa disciplina especial de cada Administración (art. 43), enten­diendo que la falta de resolución en plazo—tres meses—se considera como estimación positiva de la solicitud en los siguientes casos:
a) Solicitudes de concesión de licencias y autorizaciones de insta­lación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo. b) Solicitudes cuya estimación habilitaría al solicitante para el ejer­cicio de derechos prcexistentes, salvo que la estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades rela­tivas al dominio público, en cuyo caso se entenderán desestimadas. c) En todo caso, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución ex­presa.
Por el contrario, se entiende producida la desestimación de la solicitud en los siguientes supuestos:
a) Procedimientos de ejercicio del derecho de petición del art~cu­lo 29 de la Constitución. b) Resolución de recursos administrativos. Ello no obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el recurso si llegado el plazo de resolución de éste, el órgano administrativo com­petente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
Al margen de esta tipificación de los actos presuntos, positivos o nega­tivos, la Ley saca de quicio la institución del silencio ~ue tiene únicamente sentido frente a peticiones o pretensiones del administrado frente a la Administración—al extender la regulación del silencio al supuesto de «procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favo­rables al interesado», lo que desemboca, en el caso de que transcurran más de treinta d~as desde que la resolución debió ser dictada, no en un silencio positivo o negativo, obviamente, sino en una declaración de cadu­cidad y archivo de las actuaciones por el propio órgano competente para dictar la resolución, salvo en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado.
D) El certificado de acto presonto
La novedad de la regulación vigente, frente a la de la Ley de Pro­cedimiento Administrativo de 1958, y al Derecho comparado, es, como se ha dicho, la técnica del certificado, cuya finalidad es hacer valer el acto administrativo presunto tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o jur~dica, pública o privada (art. 44).
ILa certificación deberá extenderla el órgano competente que debió
resolver expresamente el procedimiento, en el plazo de veinte d~as desde

que fue solicitada, salvo que en dicho plazo se haya dictado resolución

expresa. Los interesados podrán pedir que se expida esta certificación

a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo en que debió dictarse

la resolución y podrán solicitar de la Administración que se exijan las

responsabilidades.

La Ley amenaza al titular del órgano competente para resolver que no expida en plazo el certificado, lo que no es susceptible de delegación, con una sanción disciplinaria, sanción que se unirá a la anterior de pérdida del puesto de trabajo por no resolver en plazo, pero sanciones que en la mayoría de los casos serán inoperantes porque los órganos con com­petencia resolutoria son, ordinariamente, de titularidad política, y a esos no les alcanza la responsabilidad disciplinaria ni la pérdida de puestos de trabajo, que ganan y pierden únicamente por las elecciones. Por esta discriminación y porque cuando se trata de funcionarios la expedición de la certificación del acto presunto implica una auteinculpación, con consecuencias sancionadoras, pudiera considerarse que la técnica del certificado es inconstitucional tanto por violación del principio de igual­dad (art. 14 CE) como del derecho a no confesarse culpable (art. 24
CE)
Ahora bien, ¿cuál es la naturaleza jurídica de la certificación de acto presunto? Aparte de esta vertiente de autoinculpación, el acto presunto es ciertamente un certificado, un acto de conocimiento, en cuanto com­prensivo de la ..solicitud presentada, 0 del ot)jeto del procedimiento seguido, de la fecha de la inicinción, del vencimiento delplazo para dictar resolución» Pero el certificado es, además, un acto administrativo propiamente tal, un acto expreso, una manifestación de voluntad, una resolución en suma, en cuanto debe también consignar ·>, lo que en definitiva equivale a consiguar en dicho certificado que el derecho pretendido en la solicitud por el administrado ha sido concedido o rechazado. Justamente porque el certificado es una verdadera resolución, un acto expreso y, por ello, una verdadera negación de la modesta técnica del acto administrativo, la Ley no permite (art. 43.1) que se resuelva expresamente la solicitud después de la emisión del cer­tificado (¡porque éste ya ha resuelto!) y, por ello, también se considera cl certificado de acto presunto un verdadero acto administrativo recurri­hle, contándose los plazos para la interposición de los recursos admi­nistrativos o contenciosoadministrativo desde el d~a siguiente a su recep­c~on por el interesado (art. 44.5).
8. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La doctrina francesa—frente a lo que es más común en la española, que sigue la dogmática italiana—estudia los elementos de los actos admi­nistrativos, más que a través de una disección de las piezas de que éstos se componen, en su versión negativa de las condiciones precisas para la admisión de los recursos por exceso de poder y los supuestos que originan la anulación de los actos atacados (RiVERO). Como señala WALI NE, estudiar las condiciones de validez de un acto equivale prácticamente a estudiar los casos de nulidad y, por ello, no deja de sorprenderle que esta fórmula pueda chocar a ciertos espíritus lógicos que crcen se trata de un modo de proceder a la inversa, ya que al hacerlo as' se procede de la misma forma que los estudiosos de la medicina, que se ocupan de las enfermedades más que de las condiciones de la salud. Ese mismo método vale, a su juicio, para los administrativistas que normalmente están volcados a la consideración de las situaciones contenciosas, es decir, los casos en que se discute la legalidad de la conducta de una autoridad administrativa, de suerte que la cuestión que se plantea al juez lo es siempre bajo esta forma: ¿existe la ilegalidad alegada por el recurrente?
Por el contrario, en la doctrina italiana (ZANOBIN!, RANELLErr~) es más frecuente abordar la cuestión de los elementos del acto administrativo utilizando los conceptos de la dogmática privatista de los actos jurídicos. Esta es también la línea que sigue mayoritariamente la doctrina española, que clasifica los elementos en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en esenciales (el sujetQ, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma) y accidentales (el término, la condición y el modo).
Esta presentación no puede, sin embargo, aceptarse sin advertir que por estar los actos administrativos unilaterales más cerca de los actos judiciales que de los actos privados, sus elementos y la significación judi­cial de los mismos guardan una mayor analogía con éstos y con aquellos de gestión vicarial que realizan los representantes voluntarios o legales de las propias organizaciones privadas, que con el resto de los actos sometidos al Derecho privado.
Por su similitud con los actos judiciales, adquieren especial relieve algunos elementos de los actos administrativos como la causa y el fin —sobre todo este último—que en los actos privados resultan prácti­camente irrelevantes porque la actividad y gestión patrimonial de los particulares no queda invalidada por la falta de congruencia económica o de otra índole ni, en general, por los móviles que guíen a su autor, pues a nadie se le impide hacer conscientemente malos negocios ni actos
puramente gratuitos, como ilustra la figura de la donación, inconcebible como tal en la esfera administrativa.
Otra notable diferencia con la teoria de los actos privados es la impor­tancia que en la misma tienen los elementos accidentales y en general el principio dispositivo (art. 1255 del Código Civil), mientras que el acto administrativo se encuentra ceñido por un contrario principio de tipicidad que impide desvirtuar o modalizar en exceso los efectos propios de una categoría de actos a través de los elementos accidentales (condición, tér­mino 0 modo)
El contraste entre los activos privados y los administrativos y la cer­cama de éstos a los actos judiciales se manifiesta, por último, en la impor­tancia que para los actos administrativos adquieren los elementos for­males, con la exigencia de la escritura y la necesidad de la notificación para que el acto adquiera eficacia. Por el contrario, como es sabido, en los actos privados rige, en general, el principio de libertad de forma (art. 1278 del Código Civil).
| 9. EL TITULAR DEL ÓRGANO Y LA COMPETENCIA
| El sujeto del que emana la declaración de voluntad en que el acto I administrativo consiste es siempre una Administración Pública, pero que actúa siempre a través de una persona física, titular de un órgano. Esto supone que el elemento subjetivo del acto administrativo comience por el estudio de los requisitos y condiciones que en este titular deben con­l currir.
| La regularidad de la investidura de quien figura como titular del l órgano es la primera cuestión a considerar en el elemento subjetivo. Pues cabe que el nombramiento de la autoridad o funcionario no sea válido bien porque éste se haya anticipado o haya sido ya cesado, porque el órgano esté ocupado fraudulentamente por un impostor, bien porque en virtud de circunstancias excepcionales se haya hecho cargo del mismo una persona ajena a la Administración, pero que actúa en nombre de ésta. Todos estos supuestos que la doctrina califica como supuestos de funcionarios de hecho plantean la cuestión de si en base a un purismo legal debe negarse toda validez a los actos realizados por el supuesto funcionario, o, por el contrario, en aras de la seguridad y apariencia jurídicas y de los derechos de terceros de buena fe debe reconocerse valor a dichos actos siempre que se adecúen al Derecho en todos los demás elementos, según estudia la teoría del órgano.
La actuación regular del titular del órgano implica asimismo su impar­cialidad, es decir, la ausencia de circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o servidor y que se concreta en las llamadas causas de abstención y de recusación. Pero también aqui, como en los supuestos de concurrencia de vicios de voluntad o de incapacidad mental, la actuación del funcionario en que concurran motivos de abstención no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que haya interrenido (arts. 28 y 29 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) o bien únicamente la implicará cuando haya sido determinante de la resolución adoptada (art. 76 de la Ley de Bases de Régimen Local; Sentencia de 8 de mayo de 1985).
Son causas de abstención y recusación: a) tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; b) el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con cualquiera de los interesados o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato; c) tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado ante­rior; d) la relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia y lugar (art. 28).
Si en alguna autoridad o servidor de las administraciones públicas se da alguna de las circunstancias mencionadas deberá abstenerse de intervenir, incurriendo en caso contrario en responsabilidad. Asimismo los interesados podrán promover la recusación de una autoridad o fun­cionario en cualquier momento de la tramitación del procedimiento, mediante escrito ante el inmediato superior, ante el cual el recusado manifestará si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido; si el recusado negare la causa de recusación el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere conveniente. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento (art. 29).
Un tercer elemento a considerar es la capacidad de obrar del titular del órgano y la ausencia de vicios en el consentimiento, los cuales son objeto en el Derecho administrativo de una distinta valoración que en
el Derecho privado. Esta diferencia radicar~a en que la incapacidad del funcionario titular del órgano, por enajenación mental por ejemplo, o la concurrencia de determinados vicios en su voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco afectarían decisivamente a la validez del acto, si éste desde el punto de vista objetivo se produce de acuerdo con el ordenamiento jur~dico (GARRIDO).
La infrecuencia de los vicios que afectan al titular del órgano o su irrelevancia cuando el acto se adecúa al ordenamiento lleva a considerar a la competencia del órgano el elemento fundamental. Esta se define como la aptitud que se confiere a un órgano de la Administración para emanar determinados actos juridicos en nombre de ésta.
|El quantam, es decir, la extensión de las competencias a los titulares
| de los órganos, se mide en función de la materia, del territorio, de la

jerarquía. En función de lo primero se asigna a los órganos un conjunto

de asuntos delimitados con los criterios sustanciales más diversos. Esos

asuntos se reparten, a su vez, en función de la jerarqu~a de los órganos,

lo que lleva ordinariamente a atribuir los más importantes a los grados

superiores de la jerarquía y los de menor importancia a los inferiores,

y, en fin, el criterio del tercitorio supone que un órgano sólo actúa en

un determinado territorio, a cuyo efecto se establecen las oportunas divi­

siones 0 circunscripciones.
Ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que todos los funcionarios que tienen el mismo empleo ostentan las mismas competencias (por ejemplo, todos los Gobernadores Civiles 0 todos los Directores provinciales de un Minis­terio). Asimismo la competencia puede ser modificada en todo momento sin que sus titulares, ni los particulares, puedan esgrimir un derecho al mantenimiento de una determinada regulación competencial. El orden de las competencias, por último, es insusceptible de acuerdos o convenios entre los titulares de los órganos, regla que expresa el artículo 12.1 de la Ley de Régimen Juridico de las Administraciones Públicas y del Pro­cedimiento Administrativo Común al decir que
|La falta de competencia determina el consiguiente vicio de incom­
potencia que nuestro Derecho contempla como susceptible de originar

dos tipos de invalidez (nulidad de pleno derecho o simple anulabilidad),

según su mayor 0 menor gravedad. La más grave, que la doctrina considera

como incompetencia absoluta, sería la falta de competencia ratione mate­

riae (como, por ejemplo, si el Ministro de Educación liquidase un impues­
to o el de Hacienda expidiese un título de licenciado universitario). Tam­bién se considera incompetencia absoluta la falta de competencia terri­torial (ejemplo: el Gobernador de Barcelona tomase una decisión dentro de las que corresponden al Gobierno Civil, pero que afectase a la provincia de Zaragoza). A ambos supuestos se refiere, denominándola incompe­tencia manifiesta y calificándola como vicio constitutivo de la nulidad de pleno derecho, el art~culo 62.1.b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común («los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio») En cambio, la falta de competencia jerárquica sería, en principio, sólo incompetencia no manifiesta o relativa en cuanto es susceptible de convalidación como admite la misma ley:
·del que dictó el acto viciado» (art. 67.3).
10. LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO
Distingue la doctrina italiana entre la causa jurídica o causa inmediata de los actos administrativos, que es el fin típico de todos los actos de una determinada categoría, de la causa natural, causa remota o causa finalis, que es el fin particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Por ello, mientras la causa jur~dica o causa inmediata es la misma para un determinado tipo de actos, los motivos o causa natural pueden ser muy diversos. Así, en la concesión la causa jurídica o inmediata consiste en crear en favor del destinatario del acto un nuevo derecho, mientras que el motivo o causa remota puede ser muy diverso, como la oportunidad de crear un nuevo servicio público, de hacer más eficiente otro ya existente, utilizar de mejor manera los bienes del dominio público, etc. Este planteamiento permite poner de relieve que, a diferencia de los actos privados, en los actos administrativos negociables son siempre relevantes no sólo la causa legal o jurídica, sino también la causa natural (motivos o móvil particular). El acto es válido cuando se realiza no sólo de conformidad a un fin típico, sino también a un fin particular lícito, porque el ordenamiento así lo acepta (ZANOBiNi).
Esta distinción puede tener un encaje indudable en el artículo 53.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, entendiendo que, de un lado, se refiere a la causa o motivo legal, al decir que ·el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el Ordenamiento jur~dico», y, por otro, alude a la causa natural, los móviles o motivos particulares, al prescribir además
que dicho contenido >, prohibiendo en consecuencia los motivos de interés privado como fina­lidad de los actos administrativos.
| Pero dicho precepto también puede interpretarse siguiendo a la doc­
~ trina francesa (GARRIDO) Y equiparando los términos presupuestos de | hecho y causa o motivo legal. Desde esta perspectiva de lo que, en defi­nitiva, se trata con el concepto de causa jurídica es que toda decisión administrativa encuentre su justificación o su censura en una cierta situa­ción de hecho existente en el momento en que es adoptada, porque la norma hace de aquel presupuesto fáctico condición o requisito nece­sario para el ejercicio de las competencias. Por ello, el control del juez sobre la causa atenderá primordialmente a la verifiaoción de la exactitud de los hechos, es decir, a la existencia misma del motivo 0 causa legal. Así, por ejemplo, si la norma prevé que se sacrifiquen determinados animales en caso de epidemia, la existencia de esa situación sanitaria condiciona la competencia de la Administración para ordenar aquel sacri­ficio, y lo mismo cabe decir sobre los hechos que justifican una sanción administrativa, etcétera.
El régimen jur~dico de los presupuestos de hecho (motivo legal o causa) supone, según la Jurisprudencia francesa, que la Administración tiene la obligación de explicitar ante el juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisión, incluso en los casos en que formalmente no existe obligación legal de motivar. El juez contencioso puede, a su vez, convalidar el acto viciado si, además del motivo errónea o inde­bidamente invocado por la Administración, concurre otro verdadero que sirva para justificar esa decisión, solución recogida en el art~culo 65 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Pro­cedimiento Administrativo Común: «los actos nalos que, sin embargo, con­tengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos
| de éste»
| 11. LOS MÓVILES Y LA DESVIACIÓN DE PODER
| Separadamente de la causa jurídica, presupuestos de hecho o motivo
I legal, que constituyen la justificación objetiva de la decisión, están, pues, los móviles (causa natural o remota, o motivo o fin particular) que expre­san el fin que propone el autor del acto, es decir, el sentimiento o desco que realmente le lleva a ejercitar la competencia.
Evidentemente, los móviles de cualquier acto de la Administración deben adecuarse a aquellos fines públicos por los que la competencia
ha sido atribuida. Justamente por ello el ejercicio de la competencia, con una finalidad diversa de la que justificó su atribución legal, constituye el vicio conocido como desviación de poder (détoumement de pouvo¿r) recogido en el artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Admi­nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: la desviación de poder».
La desviación del poder es noción cercana al abuso del derecho que el artículo 7.2 del Código Civil define como «todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifestamente los Ifmites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero». En ambos casos hay una utilización del poder jurídico con una finalidad antisocial y malintencionada, en sentido diverso del querido por el legislador al instituir el derecho o la competencia. Los efectos derivados de la apreciación del abuso del derecho y de la desviación de poder son por ello en cierto modo análogos, pues el abuso del derecho «dará lagar a la correspond¿ente indemn¿zación y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso», resultado al que puede llegarse desde la esti­mación de un recurso fundado en la desviación de poder.
Ahora bien, el proceso para determinar que existe el vicio de la des­viación de poder comienza por la determinación de la finalidad o intención del legislador al asignar una competencia, para después concretar la fina­lidad perseguida por el acto y comparar, por último, la primera con la segunda. De todo este proceso lo más complejo es, sin duda, el des­cubrimiento y la prueba de la intención con que actuó la autoridad admi­nistrativa, que lógicamente disimulará sus verdaderas intenciones.
Entre los supuestos clásicos en que la jurisprudencia del Consejo de Estado francés ha apreciado la concurrencia del vicio de la desviación de poder, se citan los actos dirigidos a evitar la ejecución de la cosa juzgada, los que comportan un fraude de ley, los inspirados por móviles extraños a todo interés público, los dictados en favor de un tercero o de una categoría de terceros, los que se adoptan con fines electorales, los inspirados por la pasión política, los dirigidos a un fin público, pero distinto de aquel para el que la potestad o competencia fue atribuida (como, por ejemplo, cuando se utilizan poderes sancionadores con fines fiscales) y, en último lugar, los actos dictados con marginación del pro­cedimiento legalmente establecido para eludir las reglas de la compe­tencia o una determinada garantia en favor de un particular, o para conseguir una economía de tiempo o de dinero en favor de la Admi­nistración.
Habiendo sido la desviación de poder una de las instituciones más | importantes del Derecho administrativo francés, pasa en la actualidad I por una de las etapas más bajas de su evolución, lo que es debido, aparte del abuso de su invocación en toda suerte de recursos, por dos circuns­tancias: primero, porque el Consejo de Estado considera ahora la des­viación de poder como un remedio subsidiario en los vicios de invalidez y anula por inexactitud de los motivos legales o presupuestos de hecho lo que antes invalidaba por desviación de poder; y segundo, porque ha dejado de considerar la concurrencia de este vicio en los casos en que la Administración utiliza los poderes de policía con desviadas finalidades económicas, cuando se trata de defender la posición de los concesionarios de la concurrencia de terceros, evitando así la aplicación de la cláusula de la garantía del equilibrio financiero.
En España, por el contrario, la desviación de poder no solamente ha sido un vicio cuya investigación aparece estimulada por el legislador al considerar susceptibles de apelación todas las sentencias dictadas en los procesos en los cuales ha sido invocada como causa invalidatoria del acto en primera instancia [art. 94.2.a) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa], sino que, además, como ha observado CHIN CHILLA, se ha producido un renacimiento jurisprudencial en la utilización de la desviación de poder, porque la Constitución ha recordado a los Jueces su obligación de controlar la obligada correlación entre la actividad administrativa y los fines públicos (art. 106.1: «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actunción administrativa, asf como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican»). Esta reacción jurisprudencial se ha plasmado en el reconocimiento del vicio de la des­viación de poder cuando el acto se inspira no sólo en fines personales o privados, sino incluso hcitos, pero diversos de los exigidos por la norma, pues como afirma el Tribunal Supromo actuante» (Sen­tencias de 1 de octubre de 1982, 10 de mayo de 1983 y 27 de diciembre de 1985).
Asimismo, como advierte la citada autora, el Tribunal Supremo parece dulcificar la exigencia de una prueba contundente y absoluta de la des­viación de poder, bastando con que, además de indicar claramente cuál es la finalidad perseguida por la Administración, el interesado la justifique con una prueba suficiente para lograr una convicción del Tribunal sobre

las divergencias de fines, carga de la prueba que en ciertos casos se traslada incluso a la Administración (Sentencias de 16 de julio y 29 de octubre de 1985). De aquí que sea bastante para apreciar la desviación de poder que la convicción del juez se haya producido con carácter indi­ciario en función de datos objetivos, como la disparidad de tratamiento entre los administrados (Sentencia de 23 de junio de 1981); la realización de graves irregularidades formales para alcanzar un fin distinto al exigido por la norma (Sentencia de 27 de septiembre de 1985); la insuficiencia de motivación en el sentido de que no fueron ponderadas por la Admi­nistración todas las circunstancias y necesidades impuestas por el interés general (Sentencia de 1 de julio de 1985); o el ejercicio de la potestad organizativa para encubrir la imposición de una sanción, eludiendo así las garantías de defensa que deben acompañar siempre al ejercicio de la potestad sancionadora (Sentencias de 12 de mayo y 24 de junio de 1986).

12. EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

De acuerdo con su amplia concepción del acto administrativo define ZANOBiNi SU contenido diciendo que «consiste en aquello que con el acto la autoridad administrativa entiende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar» y, al igual que en la dogmática general sobre los actos jurídicos, distingue también con referencia a los administrativos entre el contenido natural, el implícito y el accidental o eventual, no faltando quienes de forma más simple reducen esa clasificación a dos términos: contenido natural y contenido accidental.
Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusión con otros. Así, el contenido natural de la autorización es permitir a una persona ejercitar su derecho, y el de la expropiación, el traspaso coactivo de la propiedad. Al contenido natural se le denomina también contenido esencial, porque no puede faltar sin que el acto se desvirtúe, a diferencia del contenido impl~citO7 que es aquel que, aunque no sea expresamente recogido por la norma singular, se entiende comprendido en él por estarlo en la regulación legal como, por ejemplo, la indemnización o justiprecio en cualquier medida que se califique de expropiatoria, o el derecho al sueldo en el nombramiento de un funcionario.
A su vez, contenidos accidentales y eventuales de los actos son, como se dijo, el término, la condición y el modo.
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a) El término es el momento, ordinariamente un día determinado, a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es aquel en que alcanza la perfección, y la expresión de un término distinto sirve para que el acto despliegue sus efectos en un momento anterior o en uno posterior (por ejemplo, el ascenso de un funcionario con efecto retroactivo al momento en que se produjo la vacante, o, a la inversa, el ascenso que se decreta con carácter sucesivo o a partir del día en que se produzca la disponibilidad de la vacante). El término final significa, por su parte, que los efectos del acto terminan en el momento previsto.
Es necesario, sin embargo, no confundir el término como elemento accidental que introduce discrecionalmente el sujeto del que emana el acto con los términos que pueden venir directamente establecidos por la ley para la eficacia inicial 0 final de un acto, 0 los que la ley obliga a establecer a la Administración, pero remitiendo a ésta su determinación concreta.
b) La condición es la cláusula por la que se subordina el comienzo o la cesación de los efectos de un acto al cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condición suspensiva, y en el segundo de condición resolutoria. Estas condiciones se distinguen de las cond¿tiones iaris, es decir, de aquellas otras establecidas por la ley y a las cuales igualmente se subordina el comienzo o el fin de la eficacia de los actos administrativos, como puede ser el caso de las auto­
~ rizaciones 0 aprobaciones.
|c) Por último, el modo es una carga específica impuesta a la persona
en cuyo interés se ha dictado el acto, por la cual se le exige un determinado

comportamiento del que depende la posibilidad de disfrutar de los bene­

ficios del acto, lo que, sin embargo, no debe confundirse con los deberes

que directamente impone la ley como contenido impl~cito de aquél.

En todo caso, debe advertirse que las cláusulas accesorias sólo se dan realmente cuando la Administración actúa dentro de sus poderes discrecionales y no hay norma contraria que se oponga a su inclusión en el acto. De lo contrario ser~an ilegales. Pero tanto en este caso como que por otras circunstancias concurran vicios invalidantes en la cláusula accesoria' su nulidad no se contagia a todo el acto (utile per inutile non vitiatur'; salvo que la inclusión de la cláusula haya sido la razón principal determinante de su emisión (GARRiDO). Así, por ejemplo, la nulidad de la condición conlleva de ordinario la invalidez de todo el acto, mientras que la nulidad del modo sólo comporta la invalidez de dicha cláusula (VFJ ASC O).
13. LOS ELEMENTOS FORMALES: PROCEDIMIENTO,

DECLARACIÓN Y MOTIVACIÓN

Son elementos formales de los actos administrativos—elementos de su externización o exteriorización, como dice GIANNiN!—el procedimien­to, la forma de la declaración y la motivación cuando es legalmente exigible.
El procedimiento—que se estudiará in extenso en el correspondiente capitulo—es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. El procedimiento es por ello un requisito esencial, que cumple una función análoga al proceso judicial y al procedimiento legislativo o parlamentario aunque no tiene las mismas exigencias o trá­mites. La esencialidad del procedimiento viene impuesta por el art~culo 53 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común («los actos administrativos se pro­ducirán por el órgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establec¿do») y por el artículo 62, que sanciona con la nulidad de pleno derecho
La regla general sobre la forma de declaración de los actos admi­nistrativos—y en contraste con el principio general de libertad de los actos y contratos privados (art. 1278 del Código Civil: «los contratos serán obligatorios cualquiera que sea la forma en que se hayan celebrado, siempre que en ellos concurran las condiciones esenciales para su validez»), aunque admite excepciones (como en los negocios jurídicos gratuitos, donaciones y testamentos, as~ como en la constitución de hipotecas)—, es la exigencia de forma escrita en términos análogos a los exigidos en los actos judiciales, dándose en uno y otro caso la misma justificación: los actos adminis­trativos son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse o publicarse, porque son creadores de derechos y deberes, dotados además de fuerza ejecutoria, lo que exige una constancia y prueba indubitado, y, también, porque al integrarse en los actos administrativos un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo largo del procedimiento (las que par­ticipan en él, o en el acuerdo final cuando se trata de órganos colegiados) hay que dejar constancia fidedigna de esa participación.
La forma escrita como garantía minima es, pues, la regla general cuando se trata de resoluciones, es decir, de actos administrativos pro­piamente dichos, tal y como establece el art~culo 55 de la Ley de Régimen
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Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi­nistrativo Común:
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Los actos administrativos se producirán o consiguarán por escrito cuando su naturaleza o circunstancias no exijan otra forma más adecuada de expresión o constancia.
2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su com­petencia en forma verbal, y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el órgano inferior que lo reciba o reglamente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de que proceda. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar con su firma una relación de las que haya dictado en forma verbal, con expresión de su contenido.
3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.
El contenido de la declaración en que los actos consisten, y que se deberá plasmar en los escritos que los documentan, puede ser diverso en unos y otros casos (por ejemplo, el nombramiento de un funcionario 0 una resolución sancionadora), pero siempre deberá recoger algunos datos que permitan la identificación del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato 0 resolución y la fecha, as' como la motivación en los casos que es preceptiva. Además, deberán expresarse otros extre­mos cuando vengan exigidos por disposiciones concretas (como hacer constar que se ha consultado al Consejo de Estado). Los actos, además, deben ir precedidos de una específica denominación según la autoridad que los dicta: Real Decreto si emana del Consejo de Ministros, Orden si lo dicta un Ministro y resolución o acuerdo en los demás casos. La Ley de Régimen Jur~dico de las Administraciones Públicas y del Pro­cedimiento Administrativo Común—aunque no de forma tan completa como el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial—establece que «las resoluciones contendrán la decisión, que deberá ser motivada, y que expresarán, además, los recursos que contra la misma proceda, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno>, (arts. 23, 24, 25 y 89.3 de la Ley de Régimen Jur~dico de la Administración del Estado).
Como requisito de forma de los actos administrativos se ha impuesto en determinados casos la exigencia de expresar en el propio acto sus fundamentos' los motivos que lo justifican. La motivación es una exigencia
relativamente moderna, pues en el Antigno Régimen ni siquiera se exig~a en las sentencias judiciales, pues se consideraba incompatible con el pres­tigio de la autoridad en el Estado Absoluto, que no tenia que dar expli­caciones de sus actos o sentencias (Ley VII, Título XVII, del Libro XI de la Nov~sima Recopilación). En el Derecho administrativo la motivación se exigió en los reglamentos ministeriales dictados en desarrollo de la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de 19 de octubre de 1890. As~, el de Gracia y Justicia dispuso que los acuerdos administrativos que pongan término a una pretensión o expediente enunciarían los hechos y fundamentos legales o la doctrina pertinente, limitados unos y otros a la cuestión que se decida (Real Decreto de 17 de abril de 1890, art. 66); y en el del Ministerio de la Guerra (Real Decreto de 25 de abril de 1890, art. 23) se obligaba a adicionar en la notificación de los acuerdos mtegros el informe o dictamen que lo hubiere motivado.
En el Derecho francés la regla tradicional ha sido la innecesariedad de la motivación expresa, regla hoy abandonada. En el Derecho italiano se exige la motivación en los actos desestimatorios ampliativos de la esfera jurídica de los particulares, en los restrictivos, en los dictados en discon­formidad con el parecer de órganos consultivos y, en general, en todos los actos que en el Derecho italiano se consideran resoluciones, es decir, los que envuelven algún parecido con los juicios por darse alguna suerte de contradicción entre la Administración y el particular, como son, en todo caso, los actos resolutorios de los recursos administrativos. Por su parte, en la Resolución (77) 31 del Comité de Ministros del Consejo de Europa de 27 de septiembre de 1977 se recomienda que en la legislación de los pa~ses europeos se recoja el principio de que .
La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 partió del principio de la innecesariedad de la motivación de los actos administrativos, pues su exigencia era únicamente precisa para los actos que limitaren derechos subjetivos; los que resolvieran recursos; los que se separaren del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consul­tivos; aquellos que debieran serlo en virtud de disposiciones legales; y, en fin, los acuerdos de suspensión de actos (art. 43).
La Ley de Régimen Jur~dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha ampliado notablemente la nómina de los actos necesitados de motivación que ahora se extiende,
i, además de los anteriormente señalados, a los actos que limiten intereses legitimos, a los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimiento de arbitraje, los acuerdos de tramitación ~ de urgencia o de ampliación de plazos, y a los que se dicten en ejercicio I de potestades discrecionales (art. 54).
La Ley determina que la motivación sea sucinta. Pero esto no implica que ésta resulte insuficiente o que resulte cumplida con cualquier for­mulismo. La motivación ha de ser suficiente para dar razón plena del proceso lógico y jur~dico del acto en cuestión, sin que valgan las falsas motivaciones, las fórmulas passepartout, o comodines, que valen para cualquier supuesto y que nada o muy poco justifican o explican la decisión I del acto en el que se insertan.
| El Tribunal Supremo, valorando la incidencia de la falta de motivación | sobre la validez del acto administrativo—aparte de señalar entre las l diferencias formales exigidas a los actos administrativos y a los judiciales sujetos éstos a condiciones más rigurosas (Sentencia de 14 de febrero de 1979)—, tiene establecido que la motivación si es oLligada en los actos que limitan derechos con mayor razón lo es en los actos que los extinguen (Sentencias de 22 de marzo, 9 de junio de 1983 y 18 de diciem­bre de 1986), siendo inválida la resolución que omite toda alusión a los hechos espec~ficos determinantes de la decisión limitándose a la invo­cación de un precepto legal (Sentencias de 29 de noviembre de 1983). Sin embargo, la Jurisprudencia es menos exigente en la fundamentación en Derecho, si resulta evidente la causa jur~dica tenida en cuenta por la medida adoptada por la Administración (Sentencia de 14 de febrero de 1979), entendiéndose en todo caso cumplido el requisito con la moti­vación in aliando, es decir, mediante la aceptación e incorporación al texto de la resolución de informes o dictámenes previos (Sentencias de | 25 y 27 de abril de 1983 y 14 de octubre de 1985).
| 14. NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN
La comunicación de los actos administrativos a los interesados se l actúa por medio de la notificación o de la publicación. La notificación es una comunicación singular a persona o personas determinadas, mien­tras la publicación se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido. La notificación es, en todo caso, la técnica más solemne y formalizada de la comunicación porque incluye la actua­c~ón mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia escrita de un acto.
La doctrina italiana encuadra la notificación y la comunicación dentro de los meros actos administrativos, es decir, los que no tienen categoría dc negocios jurídicos, considerándolos, como las comunicaciones y las advertencias, una especie de los actos recepticios. Para nosotros, sin embargo, la notificación y la publicación más que una clase de actos son una condición de la eficacia de los actos administrativos tal y como las caracteriza la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi­cas y del Procedimiento Administrativo Común: · (art. 57.2). Además, la noti­ficación es una condición sine gua nao para proceder a la ejecución de un acto administrativo: «el órgano administrativo—dice el artículo 93.2— que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actunción administrativa». De otro lado, la notificación no es únicamente la comu­nicación a los interesados de las resoluciones o actos administrativos propiamente dichos, sino también una técnica de comunicación de los simples actos de trámite, dentro del procedimiento, aunque respecto de éstos no pueda predicarse ni los mismos efectos ni la entera regulación prevista para la notificación de las resoluciones.
Las formalidades y contenidos de la notificación se detallaron en la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de 19 de octubre de 1889: ..la notificac¿ón deberá contener la providencia o acuerdo ~ntegros, la expresión de los recursos que en su caso procedan y del término para interponerlos>> Si el interesado no quería o no podfa firmar la notificación, la firmaban dos testigos presenciales, y si la persona que hubiera de ser notificada no fuera hallada en su domicilio a la primera diligencia en su busca, se prevenía que la notificación se har~a por cédula a entregar a las personas designadas en el artlculo 268 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Cuando, por último, no tuviera domicilio conocido o se ignorare el paradero de la persona que hubiera de ser notificada, se publicana la providencia en la Gaceta de Madrid y en el Bolet~n Oficial de la Provincia, y se remit~a además al Alcalde del pueblo de la última residencia del destinatario para que la publicase por medio de edictos a fijar en las puertas de la Casa Consistorial. Después, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 recogió esa regulación complementándola con el señalamiento de un plazo máximo de diez dlas a partir de la resolución para iniciar la práctica de la notificación, admitiendo que las notificaciones se realizarán mediante oficio, carta, telegrama o cualquiera otro medio que permita tener cons­tancia de la recepción, de la fecha y de la identidad del acto notificado, y, en fin, abordando la regulación de las notificaciones defectuosas per­mitiendo su convalidación por el paso del tiempo (seis meses) o por el consentimiento expreso o tácito del interesado (art. 78).
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común impone el deber de notificar a los interesados .las resoluciones o actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses», para regular después hasta cuatro modalidades de la notificación: la notificación personal, la notificación por edictos, la publicación y, en fin, la publicaciónnotificación. A cada una de ellas
, nos referiremos después de abordar el régimen general a todas ellas

,~ sobre el plazo y contenido de las notificaciones.

El plazo en que deberá iniciarse la notificación es de diez dfus a partir de la fecha en que el acto sea dictado (art. 58). Sin embargo, la superación de este plazo no determina la nulidad de la notificación, pues se trata de una irregularidad no invalidante (Sentencia de 8 de noviembre de 1981). La fecha de la notificación es en todo caso la de la efectiva recepción de la misma por el destinatario (Sentencia de 21 de febrero 'de 1981).
| El contenido de la notificación ·deberá contener el texto fntegro de : la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vfa administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente» Sobre estos extremos, el Tribunal Supromo tiene declarado que debe notificarse la ·totalidad de la notificoción» y que no es válida la de una liquidación tributaria omitiendo elementos esenciales «como la base impositiva y el tipo de gravamen» (Sentencias de 4 de octubre de 1979, 21 de noviembre de 1983 y 18 de octubre de 1986). Asimismo es clara la doctrina según la cual «no puede parar en perjuicio del interesado el errar de la Admi­nistración que le indujo a interponer un recurso improcedente» (Sentencias de 26 de febrero de 1979, 4 de diciembre de 1980 y 31 de mayo de 1981).
Si a la notificación le faltan algunos de estos extremos estaremos en presencia de una notificación defectuosa, por lo que el acto carece de eficacia. Sin embargo, las notificaciones defectuosas son convalidables, es decir, ·.surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciOnes que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto de la notifiaoción, o interponça el recurso procedente» (art. 58). De no producirse la subsanación ni darse el interesado por notificado, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza, por lo que se mantiene indefinidamente la posibilidad de recurrir contra el mismo (Sen­tencias de 7 de junio de 1983 y 20 de marzo de 1984).
En cuanto a los medios de practicar las notificaciones que determinan las diversas clases de aquellas hay que decir que hemos pasado de la