El derecho administrativo
Los principios de legalidad y sus manifestaciones: reserva de
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- La causa de
- CAPÍTULO XIX LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA La Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.............. Los modelos orgánicos
- La suspensión de efectos del acto recurrido...........
- Presidente del Tribunal
Los principios de legalidad y sus manifestaciones: reserva de ley y tipicidad........... La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurídicas.................................. Concepto, clases y graduación de las sanciones administrativas............ La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas... La extinción de las infracciones y las sanciones administrativas............ El principio non bis in idem y la subordinación de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdicción penal...................................... El Derecho constitucional a las garantías procesales y la actividad administrativa sancionadora...................................................................... El procedimiento sancionador................................................................... El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administración.........................................................
Apuntes históricos. La legislación decimonónica sobre bienes públicos Actividad arbitral y jurisdicciones especiales........................................... La actividad arbitral en la protección de las propiedades especiales.... Conflictos sociales y actividad arbitral...................................................... La actividad arbitral en conflictos contractuales privados...................... Los arbitrajes en la Administración corporativa ..................................... Actividad arbitral en materias y derechos administrativos y politicos... Constitucionalidad y régimen jur~dico de los actos arbitrales................
LA GARANTÍA PATRIMONIAL DEL ADMINISTRADO CAPÍTULO XVI LA EXPROPIACIÓN FORZOSA Garantía patrimonial y actividad administrativa de extinción de derechos. Sus formas.......................................................................................... Significado y alcance constitucional del Derecho de propiedad............ Limitaciones, servidumbres y expropiaciones.......................................... Origen y evolución del procedimiento expropiatorio ............................. A) Los or~genes napoleónicos y judicialistas del procedimiento expropiatorio. B) La recepción y evolución del procedimiento expropiatorio en el Derecho español............................................................................ C) Las alteraciones producidas por razones de urgencia y la definitiva administrativización del modelo............................................ La ley singular como técnica de eliminación de la garantía expropiatoria Concepto y objeto de la expropiación....................................................... Los sujetos de la expropiación forzOsa..................................................... A) El expropiante.................................................................................... B) El beneficiario.................................................................................... C) El expropiado..................................................................................... La causa de la expropiación forzosa. El requisito de la declaración de interés público 0 social.......................................................................... El requisito de la necesidad de ocupación............................................... El justo precio, naturaleza y criterios de valoración ...............................
D) Conceptos indemnizables y momento de la valoración................. Los procedimientos de determinación del justiprecio............................
La ocupación de los bienes expropiados. Momento de transferencia de la propiedad. La expropiación urgente ............................................................................ La reversión expropiatoria......................................................................... Garantías jurisdieeionales.......................................................................... Las expropiaciones espeeiales....................................................................
C) La expropiación que da lugar al traslado de poblaeiones............. La expropiación por razones de defensa nacional. La requisa militar.. Indemnización por ocupación temporal................................................... CAPÍTULO XVII LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Orígenes y regulación positiva del principio de responsabilidad de la Administración........................................................................................ Fundamento y originalidad de la responsabilidad administrativa. La sustitución de la noción de culpa por la de lesión................................... La crítica al sistema de responsabilidad administrativa.......................... Los presupuestos básicos de la imputación..............................................
La lesión: daños resarcibles y conceptos indemnizatorios...................... La relación de causalidad........................................................................... Extensión de la reparación y su valoración.............................................. La reclamación y el procedimiento de responsabilidad frente a la Administración La competencia exclusiva de la jurisdicción contenciosoadministra La responsabilidad por actos de la Administración de lusticia............. La responsabilidad del Estado por actos o normas del poder legislativa TÍTULO SEXTO EL SISTEMA GARANTIZADOR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO o CAPITULO XVIII LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Objeto y clases de recursos......................................................................... El recurso ordinario..................................................................................... Recurso de revisión ..................................................................................... Tramitación y resolución de los recursos administrativos....................... Las reclamaciones económicoadministrativas......................................... Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral ................................ CAPÍTULO XIX LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA La Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.............. Los modelos orgánicos de Justicia administrativa..................................... Ámbito de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa........................... A) Ámbito incial y su desarrollo: del contencioso de derechos al control de la discrecionalidad.............................................................
D) El contencioso interadministrativo, control de legalidad................ E) Lo contenciosoadministrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas cuestiones prejudiciales...........................
Órganos jOrisdiccionales............................................................................... B) La competencia objetiva o por razón de la materia......................... C) La competencia territorial.................................................................. Las partes en el proceso contenciosoadministrativo................................
C) La legitimación..................................................................................... Objeto del recurso ........................................................................................ A) Actividad enjuiciable y pretensiones ejercitables en la impuguación de actos y reglamentos................................................................ B) El recurso contra la inactividad de la Administración..................... C) El recurso contra la vía de hecho....................................................... D) El régimen de las pretensiones...........................................................
EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO El proceso Contenciosoadministrativo como proceso revisor o de ape lación y sus insuficiencias.............................................................................
D) El abandono del carácter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administración y las vías de hecho.............................. Medidas cautelaros. La suspensión de efectos del acto recurrido........... A) Referencias comparadas..................................................................... B) Las medidas cautelaros en el Derecho español................................ El procedimiento Contenciosoadministrativo de primera 0 única ins
C) Los trámites de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación a la demanda. La reconvención ......................................... D) La prueba.............................................................................................. E) El período conclusivo.......................................................................... La terminación del procedimiento.............................................................. A) La Sentencia: contenido, extensión y límites.................................... B) Desistimiento, allanamiento, conciliación judicial........................... El procedimiento abreviado......................................................................... El sistema de recursos.................................................................................. A) Los recursos ordinarios contra las sentencias. Evolución ............... B) El recurso de apelación....................................................................... Los diversos recursos de casación y la revisión.......................................... A) El recurso ordinario de casación........................................................ B) El recurso de casación por unificación de doctrina......................... C) Recursos de casación en interés de la ley.......................................... D) El recurso extraordinario de revisión................................................ Ejecución de sentencias................................................................................ A) El principio de la ejecución administrativa bajo dirección y control B) Suspensión, inejecución, expropiación e imposibilidad de la ejecución C) Incidentes de ejecución y poderes del juez....................................... D) Modalidades de la ejecución.............................................................. E) La extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme....... Procesos especiales.
C) ProcedimienSo en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos. 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Tras innumerables intentos por precisar el concepto del Derecho administrativo con resultados muy aleatorios, se impone un esfuerzo de simplicidad en la conciencia de que no hay definición cabal, ni sin vicio tautológico, ni el esfuerzo por intentarlo reportaria una mayor clarifi ., cacion~ Aceptaremos, como punto de partida, la definición simple y descriptiva de ZANOBINi: ·el Derecho admin¿sírativo es aquella parte del Derecho ~úbl~co que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones ur~dicas entre aquéllas y otros sujetos». Las normas administrativas, en efecto, tienen como sujeto o destinatario a una Administración Públic~a de forma tal que no se entienden o nó son tales sin esa presencia. Pero esto no supone que las administraciones públicas no puedan utilizar o formar parte de relaciones Jurídicas reguladas por normas no administrativas, puesto que una cosa es utilizar una determinada normativa y otra, muy distinta, que la normativa se halle destinada o presupongo, en todo caso, su aplicación a un determinado sujeto. Las normas del Derecho privado que regulan la propiedad o las obligaciones y contratos afectan a todos los sujetos jurídicos en general, sean personas físicas o jurídicas o administraciones públicas; otras normas del Derecho civil presuponen que sus destinatarios sean personas físicas, como, por ejemplo, las normas sobre matrimonio y familia. Hay normas, pues, destinadas a los sujetos jurídicos en general y otras que presuponen su afectación o destino en todo caso a unos determinados sujetos. Esto ocurre con el Derecho mercantil, cuyas normas están destinadas a determinados sujetos en tanto que comerciantes, o con el Derecho laboral, concebido como un Derecho por y para los trabajadores, y, en fin, con el Derecho administrativo como Derecho de las Administraciones Públicas, porque las normas de unos y otros presuponen que en la clase de relaciones que regulan intervendrán necesariamente esas categorías de sujetos. En este sentido, el Derecho administrativo es un Derecho estatutario como lo ha denominado GARCIA DE ENTERRíA. Ahora bien, la forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una Administración Pública admite diversas variedades: En unos casos, la norma tiene destinatario único y preferente a la Administración Pública, como las que regulan la organización adminis trativa, cuya efectividad y aplicación no reclama la presencia de otro sujeto. Otro tipo de normas administrativas están destinadas a ser cumplidas por la Administración, pero su aplicación y efectividad no se concibe sin la simultánea presencia de los administrados o ciudadanos; así, por ejemplo, las normas que regulan los contratos administrativos o la expropiación forzosa, los impuestos o los servicios públicos. Estas normas presuponen siempre una Administración Pública de por medio, pero también un particular: contratante, expropiado, contribtiyente o usuario del servicio. Por último, hay un tercer tipo de normas cuyos destinatarios más ~ directos son los particulares o administrados, pero que presuponen, sin 1 embargo, la presencia vigilante de la Administración como garante de su efectividad. Son todas aquellas normas de intervención en lás relaciones entre particulares que la Administración no ha de cumplir, pero a la cual se responsabiliza de que las cumplan los particulares destinatarios, atribuyéndole una potestad sancionadora o arbrital para conseguir su efectividad, es decir, asignándole, en cierto modo, el papel del juez penal o civil. A este grupo pertenecen, entre otras, las normas de regulación de precios, cuyos destinatarios inmediatos son los particulares, compradores o vendedores, y que en tal sentido son normas de Derecho privado, pero que afectan también a la Administración, no como sujeto, sino como vigilante y poder sancionador en caso de incumplimiento. 2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PUBEICO, DERECHO GARANTIZADOR En cuanto la norma administrativa está en todo caso destinada a una Administración Pública como sujeto u órgano garantizador debe ser considerada, obviamente, como Derecho público (según la clásica definición de U~riANo, recogida en las Inst¿tuciones de Justiniano: ius publicum est quad ad statu». reí romanue spectat, privatam quad ad singuloram utilitatem pertinet). La dualidad Derecho públicoDerecho privado sigue teniendo una indudable virtualidad para la caracterización del Derecho administrativo, siempre y cuando no se entienda el Derecho público como conjunto de normas aplicables sólo al Estado o a las administraciones públicas, y el Derecho privado como únicamente aplicable a los particulares. En efecto, importa insistir en lo dicho sobre que no es la posibilidad de la aplicación en s¿, sino el destino de la norma, lo que es decisivo. Normas de Dereeho privado son, pues, las que tienen por destinatario a todos los sujetos en general, aunque algunas de ellas sólo puedan ser aplicables a las personas físicas (por ejemplo, las que regulan el naeimiento a las relaciones familiares), y normas de Derecho público, las que presuponen siempre como destinatario al Estado o las administraciones públicas, como sujetos de Derecho. El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho~úblico común y general, el verdadero Derecho público de cuya concepción tradicional hay que excluir aquellas ramas del Derecho que están por encima del Derecho público y del privado, como ocurre en primer lugar con el Derecho «legislativo», es decir, aquella parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas y principios, todo lo cual constituye el contenido fundamental del Derecho constitucional, esencialmente vacado al estudio de la «normac¿ón sobre la norrnación» (GIANNINI), o Por su diferente funcionalidad deben considerarse también por encima de la clasificación Derecho públicoDerecho privado, las normas cuya finalidad es simplemente garantizar el cumplimiento tanto del Derecho público como del privado y que integran el Derecho penal y procesal. A diferencia de las normas de Derecho administrativo, las leyes procesales y penales, a las que cuadra perfectamente el calificativo de Derecho garantizador (JIMÉNEZ DE ASUA), no están destinadas al Estado como sujeto de Derecho, sino como garante del mismo, y en garant~a de todo el Derecho, tanto del público como del privado; Derecho garantizador de cuya naturaleza participan en cierto modo las normas antes referidas que regulan las funciones cuasijudiciales, represivas y arbitrales, 0 de ejecutoriedad forzosa de la Administración. 3. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y SU RELATIVA EXTENSIÓN A LA TOTALIDAD DE LOS PODERES DEL ESTADO Cuestión fundamental que plantea la definición del Derecho administrativo antes propuesta—conjunto de normas y principios destinados a regir la organización y el comportamiento de las administraciones públicas—es precisamente, la del concepto de administraciones públicas, o de Administración Pública, como resumidamente se llama al conjunto de todas ellas. De la noción se excluyen, en principio, aquellas organizaciones estatales o poderes públicos cuya función espec~fica es crear el Derecho (Cor tes Generales, Parlamentos Autónomicos) o garantizarlo (jueces y Tri ~, .. .. . .. _. _ . . . .. ..... banales). Con lo que resta del Estado se construye el concepto de Administración Pública, en la que se integra, en primer lugar, la Administración del Estado, compuesta, bajo la dependencia del Gobierno, por los diversos Ministerios, Secretar~as de Estado, Subsecretarías, Direcciones Generales, Subdirecciones, Servicios, Secciones, Negociados y su orga~niz~ación~eriférica (Delegaciones del Gobierno, Subdelegaciones de Gobierno y Areas funcionales); en segundo lugar, constituyen también Administración Pública las demás administraciones de base territorial: los más de ocho mil Municipios, las Provincias y las Comunidades Autónomas, as~ como los diversos organismos especializados (Organismos autónomos) que dependen de todas ellas. La doctrina no es unánime, sin embargo, a la hora de incluir en la Administración Pública a la denominada Administración Corporativa, de la que forman parte fundamentalmente los Colegios profesionales y las Cámaras oficiales (art. 2 de la Ley de Jurisdicción Contenciosoadministrativa), considerados como asociaciones de base privada, pero que gestionan también intereses públicos. Mayores dificultades se han producido para configurar como Administración Pública a las organizaciones burocráticas que sirven de soporte a los poderes públicos distintos de las administraciones territoriales, como las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado), los Parlamentos autonómicos, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, la Corona, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas). Evidentemente, la función específica que constituye la razón de ser de esos poderes públicos no se rige por el Derecho administrativo, sino por reglas del Derecho constitucional 0 parlamentario, 0 por las normas orgánicas propias de cada uno de dichos poderes, pues en ellos, el Estado no actúa normalmente como Administración Pública—esto es, como sujeto de Derecho—sino como creador o garante del mismo. Sin embargo, el Estado se manifiesta también a través de esos poderes públicos como sujeto de Derecho—esto es, como Administración Pública—cuando dichas instituciones desarrollan una actividad materialmente administrativa, ya sea celebrando contratos instrumentales, administrando su patrimonio 0 gestionando su personal de apoyo. Toda esta actividad instrumental, que no constituye propiamente la función espec'fica que les ha sido atribuida por la Constitución, pero que es absolutamente necesaria para la realización de sus cometidos constitucionales, se rige por el Derecho administrativo. Esto es as' porque ningún sentido tiene que las reglas de actividad de simple gestión de estas instituciones sean diversas de las que rigen para las restantes administraciones públicas en esas mismas materias, ni puede admitirse en un Estado de Derecho que, so pretexto de su naturaleza de poderes constitucionales extraadministrativos, no se domicilien ni en la Jurisdicción Contenciosoadministrativa, ni en ninguna otra los conflictos que pueda generar dicha actividad instrumental o logística, quedando inmune a todo control judicial, con violación del artículo 24 de la propia Constitución, que reconoce el derecho a la protección judicial efectiva frente a todos los poderes públicos. Consecuentemente con esta tesis, el Estatuto de Personal de las Cortes Generales de 23 de junio de 1983 sometió los conflictos de aquellas con sus funcionarios al conocimiento de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa (art. 35.3). La misma solución se ha establecido para el Tribunal Constitucional en relación con las resoluciones del secretario general en materia de personal, recurribles ante el Presidente del Tribunal y después ante la Jurisdicción Contenciosoadministrativa (art. 99.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Esa es también la solución que impone ahora, con carácter general, la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, para los actos de todos los órganos constitucionales no reconducibles subjetivamente al estatuto de las administraciones públicas. Así, su artículo 58.1 dispone que la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Supromo conocerá: «... de los recursos contra los actos y d¿sposiciones procedentes del Consejo General del Poder Judicial y contra los actos y d¿sposiciones de los órganos de gobiemo del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo en materia de personal y actos de administración». Por su parte, el artículo 74.1.c) establece que las Salas de lo Contenciosoadministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocen «de los recursos contra las disposiciones y actos procedentes de los órganos de gobiemo de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma y de sus Comisionados, en materia de personal y actos de administración». Asimismo, para la Administración electoral ~ue es, en todo caso, independiente del Gobierno—ha quedado claramente establecido, por la Ley Electoral General, su carácter de Administración Pública, a efectos del régimen jurídico de sus actos y del control judicial de su actividad (arts. 19, 20, 109 a 117 y 120). El supuesto del Consejo General del Poder Judicial es, no obstante, mucho más claro que el de los otros órganos constitucionales, pues deliberadamente se le ha otorgado un status de Derecho administrativo para alcanzar un control judicial, tanto de su actividad logística (contratación y relaciones con su personal administrativo), como en lo que atañe a su específica actividad de gobierno sobre los jucces (nombramiento de los titulares de los cargos y órganos judiciales y ejercicio de la potestad disciplinaria). Toda esta actividad del Consejo se somete al Derecho administrativo y a la Jurisdicción Contenciosoadministrativa, domiciliándose la recurribilidad de sus actos ante el Tribunal Supremo (arts. 140 a 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Además del control judicial de la actividad instrumental de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, se plantea la posibilidad del enjuiciamiento contenciosoadministrativo de la actividad parlamentaria no estrictamente legislativa, admitida por la Sentencia de 24 de abril de 1984, en relación con el Parlamento de Navarra. Un apoyo para el enjuiciamiento y control de dicha actividad se encuentra en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, según el cual: «las decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, o de sus órganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, podrán ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que, con arreglo a las normas intemas de las Cámaras o Asambleas, sean firmes». 4. LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Si se mantuviera sin matices y aclaraciones la visión antes expuesta de la Administración como el Estado en posición de sujeto de Derecho, destinatario de normas específicas que contemplan su organización o su relación con otros sujetos, y en todo caso, justiciables ante los Tribunales, se dar~a una falsa imagen de lo que la Administración es realmente. La Administración es, desde luego, un sujeto de Derecho, un destinatario de las normas; pero en cierto modo es también un órgano creador del Derecho y un aplicador ejecutivo que ostenta poderes materialmente análogos a los de los legisladores y los jueces. Olvidar estos aspectos supondría incurrir en los riesgos de la fábula de Caperucita, haciendo pasar por una desvalida abuelita a quien, por estar dotado de garras legislativas y judiciales, es el más fuerte de los poderes públicos. Como Jano, en efecto, la Administración~tiene diversas caras y desde luego una de naturaleza legislativa que ha crecido en forma importante en los últimos años. Así, mientras en los orígenes del constitucionalismo los poderes legislativos de la Administración eran muy limitados, pues aquellos se localizan en las Cortes en los términos más amplios (como expresa el art. 131 de la Constitución de Cádiz a éstas corresponde: no dejando al Rey, como cabeza del Poder ejecutivo y de la Administración, más que una modesta potestad reglamentaria (art. 171: «expedir los decretos, reglamentos e instrucciones convenientes para la ejecución de las leyes»), poco a poco, por unos u otros motivos, la Administración irá adquiriendo un importante papel en el ejercicio de la función legislativa. Amparada en las leyes de plenos poderes, en las técnicas de la delegación legislativa, de la deslegalización de materias y de los decretosleyes, o en una supuesta potestad reglamentaria autónoma, y usando del monopolio de la iniciativa legislativa que le corresponde, el Gobierno convertirá al Parlamento en sumiso espectador de su producción normativa y, no satisfecho con ejercer la función legislativa entre bastidores, o con la carga de tener que justificar su ejercicio directo en razones de necesidad o urgencia, reclamará y conseguirá, como ha tenido lugar en la Constitución francesa de 1958, que se le atribuya la titularidad de la función legislativa sobre determinadas materias con exclusión del Parlamento, materias que regulará el Gobierno a través de los llamados reglamentos independientes (arts. 34 y 37). Si defacto la función legislativa de las Cortes y los parlamentos autonómicos es una función subordinada y en todo caso mediatizada por los respectivos gobiernos, que manejan a los parlamentarios como a las figuras de un teatro de guiñol, hay que señalar, y denunciar, además, el fenómeno dudosamente constitucional de la utilización de los órganos legislativos para dictar actos administrativos revestidos de la forma de leyes (leyesdecretos: sustantivamente actos, formalmente leyes) y que por ello resultan inmunes al control de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa con vulneración del art~culo 24 de la Constitución, que consagra el derecho a la garantía judicial efectiva. No nos referimos, obviamente, a los supuestos en que la propia Constitución atribuye a las Cortes el dictado de actos materialmente de administración, como el nombramiento de determinados cargos institucionales (Consejeros del Consejo General del Poder Judicial, Magistrados del Tribunal Constitucional, Defensor del Pueblo, etc.), sino a aquellos otros actos que los órganos legislativos aprueban porque ellos mismos se han autoatribuido esa competencia en leyes orgánicas u ordinarias, como es el caso de la autorización o revocación de Universidades privadas (Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, art. 58), o la declaración de parques naturales (Ley 4/1989, de 27 de marzo, art. 18), o bien porque, sin mediar esa autoatribución de competencia legislativa, las Cortes o los parlamen tos regionales sustituyen con una ley lo que es el contenido normal de un acto administrativo (Ley 7/1983, de 29 de junio, sobre expropiación de Rumasa). 5. LA ADMINISTRACIÓN Y LOS JUECES Las relaciones de la Administración con el Poder Judicial han evolucionado de forma inversa a las que mantiene con el Poder Legislativo, de suerte que la posición de la Administración frente a los jucces era mucho más fuerte en los orígenes del constitucionalismo que lo es ahora. En efecto, y pose a que la Administración ostenta todavía importantes poderes cuasijudiciales (potestad sancionadora, arbitral y privilegio de decisión ejecutoria), sus relaciones con los Tribunales no tienen ya el aire de prepotencia con que se iniciaron en los orígenes del constitucionalismo, provocado por la hostilidad con que la Revolución Francesa contempló a los Tribunales, herederos de los Parlamentos Judiciales del Antiguo Régimen que se habían opuesto a las reformas progresisas intentadas por la Administración Real. Consecuencia de esa animadversión es el célebre artículo 13 de la Ley sobre Organización Judicial de 16 y 24 de agosto de 1790, que sanciona el principio de independencia de la función administrativa impidiendo a los jueces conocer de los actos de la Administración de cualquier naturaleza que sean («les fonctions judiciaires sant et demeuront tonjours séparces des fonctions administratives. Les juges ne pourront, a peine de forfaiture, troubler de quelque maniere que ce soit les operations des corps administratifs, ni citar devant eux les administrateurs, paur raison de leur fonctions»). Esta prohibición se fundamentaba en la idea de que juzgar a la Administración es también administrar (<.juger l'Administration c'est encore administrar»), por lo que atribuir esta función a los jucces se entendía como una infracción al principio constitucional de la separación de poderes. Al igual que en Francia, el status judicial privilegiado de la Administración se configuró en España como un sistema de protección frente a los jucces y tribunales, a los que se prchíbe «mezclarse directa o indirectamente en asuntos peculiares a la Administración del Estado, ni dictar reglas 0 disposiciones de carácter general acerca de la aplicación 0 interpretación de las leyes» (art. 4.° de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870), incriminando penalmente la conducta del juez «que se arrugare funciones propias de las autoridades administrativas o impidiera a éstas el ejercicio leg~timo de las suyas» (art. 378 del Código penal). Idéntica es, asimismo, la prohibición a los jucces de admitir interdictos posesorios contra la Administración (Real Orden de 8 de mayo de 1839). En el sistema de conflictos, con la Ley de 17 de julio de 1948 la Administración comienza a perder su posición privilegiada en cuanto al monopolio de la iniciativa del planteamiento del conflicto, que desde entonces pueden plantear también los Tribunales a la Administración. Este proceso de favorecimiento de los jueces y Tribunales se acentúa aún más con la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, al privar a la Administración de su posición de superioridad en la fase resolutoria de los conflictos, que ahora se encomienda a una Comisión mixta, presidida por el Presidente del Tribunal Supromo con voto de calidad, e integrada por Magistrados de este Tribunal y por Consejeros de Estado, fórmula copiada del actual sistema francés de conflictos, en el que, no obstante, persiste el monopolio de la Administración para plantear el conflicto y paralizar el proceso judicial (arts. 38 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 y 14 de la Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales de 18 de mayo de 1987). Mas, a pesar de todo, restan en la Administración importantes poderes de naturaleza judicial. En primer lugar, subsiste el privilegio de decisión ejecutoria, potestad de clara naturaleza judicial en cuanto que permite decidir y ejecutar lo decidido, alterando situaciones posesorias a través de procedimientos administrativos. Dicho privilegio se halla hoy reconocido como un presupuesto del proceso contenciosoadministrativo, y las diversas modalidades de su ejecución están reguladas en los artículos 94 y siguientes de la Ley de Régimen Jur~dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En segundo lugar, la Constitución de 1978 ha permitido a la Administración legitimar su discutible y, desde sus mismos or~genes, siempre bastardo, poder sancionador. Ahora, en virtud de la cita y regulación que del mismo hacen los art~culos 25 y 45.3 de la Constitución, ya no es posible dudar de su legitimidad constitucional, lo que, sin dada, compensa a la Administración de la pérdida de otros privilegios. Asimismo, la Administración conserva la potestad de ejecutar las sentencias judiciales que a ella se refieren (arts. 103 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa) y permanecen en vigor varios supuestos en los que la Administración puede dejar sin efecto estas resoluciones judiciales: 1. Así ocurre en los casos de suspensión e inejecución de sentencias regulados por el art~culo 105 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa, aunque indemnizando al particular afectado, según previsión recogida en el art~culo 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. 2. Más grave es la facultad de dejar sin efecto una sentencia penal a través de indultos particulares que se ejercita con arreglo a la Ley Yüklə 3,07 Mb. Dostları ilə paylaş:
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