El derecho administrativo

parte del ordenamiento in­temo».
Pero al margen de esta caracterización como fuente del Derecho interno, no cabe sin más la equiparación de los tratados con las leyes, ya que la intervención y poderes del Parlamento en su aprobación 0 denuncia varían de unos casos a otros como se desprende de la regulación constitucional, que establece sobre el Ejecutivo —que es quien negocia y firma los tratados— un sistema de control a priori en los siguientes términos (arts. 93 a 96):
1. La celebración de un tratado internacional que contenga esti­pulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión cons­titucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción (art. 95).
2. Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión (art. 93, que estaba contemplando anticipadamente el ingreso de España en las Comunidades Europeas).
3. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en los de carácter político o militar, los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fun­damentales establecidos en el T'tulo I, los que comporten obligaciones financieras para la Hacienda Pública, y los que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución (art. 94.1).
4. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios (art. 94.2).
En definitiva, los tratados pueden ser equiparados a las distintas clases de leyes u otros actos parlamentarios desde el punto de vista de las exigencias de intervención parlamentaria que comporta su conclusión, pero desde la perspectiva de sus efectos la asimilación puede resultar equ~voca, pues éstos son distintos de los quc pr;~clucen las leyes. Y es que los tratados modifican las leyes q~e les sean contrarias, pero, sin embargo, no se produce el efecto invers`~. c~ clccir. n~> son modificables
por leyes posteriores, ya que sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional» (art. 96. 1).
8. EL DERECHO COMUNITARIO
Todos los países miembros de las Comunidades Europeas, y España como uno de ellos, han experimentado desde su ingreso en aquellas una alteración de su sistema de fuentes, en el que ha penetrado el Derecho comunitario. Como características fundamentales del sistema de rela­ciones entre los Derechos internos y el Derecho comunitario señala MÓNA­co las siguientes:
1. El ordenamiento comunitario es, como tal, autónomo e inde­pendiente de los ordenamientos de los Estados miembros de la Comu­nidad.
2. Dicho ordenamiento tiene fuentes propias de producción del Derecho.
3. El Derecho comunitario se integra en el Derecho interno, no a través de una coordinación horizontal, sino de una relación vertical por la cual están destinados a confundirse progresivamente, incluso por­que las personas f~sicas y jur~dicas de los Estados miembros son al mismo tiempo sujetos del ordenamiento comunitario y del ordenamiento interno.
4. Las normas comunitarias que cumplen determinados requisitos tienen eficacia inmediata en el ordenamiento interno de los Estados miembros, lo que lleva a afirmar que no se da siempre una separación entre el ordenamiento comunitario y el ordenamiento estatal.
En el Derecho comunitario, como en todos los ordenamientos, existe un nivel básico de fuentes primarias, que hacen el papel de constitución y que aqu~ son los tratados y demás actos posteriores que los han venido a modificar o completar y que se integran en ellos. Se incluyen, pues, los tratados constitutivos de las tres Comunidades cuyo conjunto se ha venido a designar como Comunidades Europeas [el Tratado de la Co­munidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en París el 18 de abril de 1951, y los Tratados de la Comunidad Económica Europea (CEE) Y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA O EURATOM), firmados en Roma el 25 de marzo de 1957], así como el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de enero de 1992 (y ratificado por España el 29 de diciembre de ese año), por el que se inicia una nueva etapa en el proceso de integración europea mediante la creación de una «Unión Europea» de vínculos económicos y políticos más estrechos, lo que ha supuesto la modificación por este
Tratado, en muchos puntos sustanciales, de los tratados constititutivos y el Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997. Además, en este primer nivel se integran también los aspectos posteriores que han modi­ficado o completado los tratados. Entre ellos sobresalen varios pro­tocolos como los que han establecido el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad o el Estatuto de la Banca Europea para las inversiones, y los actos sobre la fusión de los Ejecutivos de las tres Comunidades (suscrito en Bruselas el 8 de abril de 1965), etc. Asimismo entran en este nivel constitucional los diversos tratados de adhesión de los Estados no fundadores (Dinamarca, Gran Bretaña, Irlanda, Grecia, España, Por­tugal, Austria, Suecia y Finlandia). Todos estos tratados y actos com­plementarios han sido aprobados según los métodos constitucionales de cada uno de los Estados miembros, y publicados en cada uno de los boletines oficiales nacionales.
Como todos los tratados, también los comunitarios contienen dos tipos de normas: las de alcance general, que reconocen derechos a los particulares, y otras que agotan su eficacia en las relaciones entre las Administraciones de los Estados miembros o de éstas con las instituciones comunitarias. El Tribunal de Justicia de las Comunidades ha ido defi­niendo las condiciones y requisitos que permiten delimitar qué dispo­siciones de los tratados tienen ese efecto normativo directo y cuáles son las que carecen de él y agotan su eficacia en las relaciones entre las instituciones de los Estados y de la Comunidad. Dicha jurisprudencia admite que preceptos de los tratados dirigidos prima facie a los Estados y no a sus ciudadanos puedan tener efecto directo, siempre que contengan un mandato claro e incondicional, no sometido a resema ni apreciación por parte de los Estados ni supeditado a un plazo, como ocurre en el caso del artículo 12 del Tratado de la CE, que impone a los Estados miembros la prohibición de incrementar los derechos de aduanas exis­tentes al constituirse la Comunidad. También ha incluido el Tribunal como normas de efecto directo las relativas a la libre circulación de mer­cancías y de trabajadores, al derecho de establecimiento y de libre pres­tación de semicios, las prohibiciones de impuestos discriminatorios, etcé­tera.
En cuanto a las fuentes «derivadas», que son las que se fundamentan en el anterior Derecho primario, el artículo 14 del Tratado CECA estableció que ·
precisando que las deci­siones serán obligatorias en todos sus elementos, las recomendaciones sólo en cuanto a los objetivos que persiguen y los dictámenes no serán vin­
culantes Con mayor precisión, el artículo lS9 del Tratado CE clasifica ahora en cinco categorías los actos que pueden ser aprobados o emitidos por el Consejo y la Comisión: reglamentos, directivas, decisiones, reco­mendaciones y dictámenes.
El reglamento, del que los Tratados CE y CEEA dicen que ·tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro», constituye la más importante norma jurídica del Derecho comunitario, sobre la que hay que decir, de inme­diato, que no se corresponde con lo que se entiende por reglamento en el Derecho interno, sino más bien con las normas con rango de ley. El reglamento comunitario así caracterizado se ordena, pues, directa­mente a los Tratados y demás fuentes primarias y se define por las notas de generalidad, abstracción y directa aplicabilidad.
En función de su alcance general obliga directamente tanto a las instituciones comunitarias y sus organismos como a los Estados miembros y sus Administraciones y a las personas físicas y jurídicas de éstos, sin que a tal fin sea necesario un acto formal de recepción en el Derecho interno.
La aplicación directa significa que el reglamento tiene eficacia por sí mismo en los ordenamientos internos de los Estados miembros, sin que éstos puedan formular resemas respecto a su aplicación, ni desistir unilateralmente de aplicarlos, ni—como dijo el Tribunal de Justicia— excusarse en disposiciones o prácticas internas para justificar la falta de respeto hacia las obligaciones y plazos resultantes de los reglamentos comunitarios (Sentencia de 8 de febrero de 1973, Comisión v. Italia). Consecuencia también del efecto directo de los reglamentos es que, una vez que han entrado en vigor, comportan el desplazamiento del Derecho interno, que queda inaplicado, cualquiera que sea el rango de sus normas, en todo lo que sea contrario a los mismos.
La directiva, por su parte, es una norma que no obliga directamente pero que vincula a los Estados miembros a tomar las disposiciones nece­sarias para incorporar al Derecho interno el alcance de sus objetivos. Según el citado precepto del Tratado CE, la directiva «obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios» La mayor parte de las directivas, sin perjuicio de otras que imponen a los Estados miembros un determinado comportamiento, tratan de obligar a los Estados a dictar normas con vistas a los programas gene­rales de armonización de los Derechos nacionales en materia de esta­blecimiento, prestaciones de seNicios, eliminación de obstáculos a los intercambios, fiscalidad o aproximación de las legislaciones.
La decisión, de la que dice el Tratado CE que (art. 189), no es ya pro­piamente hablando un acto normativo, sino más bien un acto singular de la Comunidad que tiene por objeto situaciones singulares referibles a una o más personas determinadas, aunque en ocasiones, una decisión pueda contemplar una pluralidad de personas no determinadas. Las deci­siones de mayor importancia son aprobadas por el Consejo, correspon­diendo a la Comisión las que se refieren a la gestión ordinaria de los intereses comunitarios.
Por último, sobre las recomendaciones y los dictámenes, que no tienen en ningún caso carácter normativo, el Tratado CE dice que «no serán vinculantes».
En cuanto a la formación, entrada en vigor y eficacia de los regla­mentos, directivas y decisiones, es decir, de los actos que tienen carácter obligatorio, ya sean normativos o no, los tratados imponen determinadas condiciones formales. Son éstas, en primer lugar, la adecuada motivación con referencia expresa a las propuestas y pareceros requeridos en eje­cución del tratado y, en segundo lugar, que se siga el procedimiento de elaboración establecido. Para los reglamentos y directivas el proce­dimiento se inicia con la propuesta de la Comisión, sobre la que emiten informe el Parlamento y el Comité Económico y Social antes de la defi­nitiva aprobación por el Consejo. En el caso de los reglamentos es nece­sario además, para la entrada en vigor de los mismos, su publicación en el Diario Oficial de la Comunidad (art. 191.1 del Tratado CE). Por el contrario, como las directivas y las decisiones no se dirigen al igual que los reglamentos a un número indefinido e indefinible de destinatarios, sino a sujetos determinados, se aplica la técnica de la notificación propia de los actos administrativos y en base a ella adquieren eficacia (art. 191.2).
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CAPITULO III
EL REGLAMENTO Y OTR\S FUENTES
rjDEL DERECHO ADMINISTRATIVO
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SUMARIO: 1. CONCEPTO Y POSICIÓN ORDINAMENTAL DEL REGLAMEN­TO.—2. CLASES DE REGLAMENTOS.—A) Por su relación eon la ley.—B) Por razón de la materia.—C) Por su origen.—3. LIMITES Y PROCEDIMIENTOS DE ELABORACION DE LOS REGLAMENTOS.—4. EFICACIA DE LOS REGLA­MENTOS. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR.—5. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU ANULACIÓN. 6. LA COS­TUMBRE Y LOS PRECEDENTES O PRACTICAS ADMINISTRATI­VAS.—7. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. A) Ultra vires y natu­ral just¿ce en el Dereeho inglés.—B) Los principios gcncralcs en el Dereeho admi­nistrativo francés.—C) Los principios generales en el Dcrecho administrativo espa­ñol.—8. LA JURISPRUDENCIA.
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I. CONCEPTO Y POSICIÓN ORDINAMENTAL
DEL REGLAMENTO
Por reglamento se entiende en el Derecho administrativo interno—a diferencia de lo expuesto en relación con los reglamentos comunitarios— toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una Admi­nistración Pública.
Que la norma reglamentaria es de rango inferior a la ley significa, en primer lugar, que aunque sea posterior a ésta no puede derogarla y, por el contrario, toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre cualquier reglamento. Pero también significa que no hay materias reservadas a la potestad reglamentaria en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquiera que con anterioridad haya sido regulada por el reglamento (salvo que la Constitución, claro está, haya reservado al reglamento determinadas materias como ocurre con la vigente Cons­titución francesa de 1958).
Esta diversa posición ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio llamado reserva de ley, principio tributario del Estado liberal según el cual la libertad y la propiedad de los ciudadanos sólo podían ser limitadas por la Asamblea legislativa y, justamente, a través de la ley como expresión de la voluntad general (art. 4 de la Declaración de Derechos de 1789).
En la actualidad, dicho principio de supremac~a de la ley tiene dos manifestaciones:
—La reserva material de ley, que comprende el conjunto de supues­tos o materias—y no sólo, como acostumbra a decirse, los derechos referentes a la propiedad y libertad—respecto de los cuales la Cons­titución exige su regulación por norma con rango de ley. Supone, obvia­mente, que aunque la ley no las regule, en ningún caso estas materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias. Si a pesar de ello dichas materias sujetas a reserva se ordenasen por normas reglamentarias, éstas serían nulas por contradecir los preceptos expresos en que la Constitución establece la reserva.
—La llamada reserva formal de ley opera al margen de las concretas previsiones constitucionales y significa que cualquier materia por mínima o intrascendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior, y por ello es ya inaccesible a la potestad reglamentaria.
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Aparte de su posición con respecto a la ley, la delimitación conceptual del reglamento exige también su diferenciación con los actos adminis­trativos generales.
En principio, el reglamento es una norma general y abstracta no refe­rida a administrados concretos, como ocurre con los destinatarios de los actos administrativos. Sin embargo, no cabe exagerar el carácter de la abstracción y generalidad de los reglamentos. La imposibilidad de regla­mentos singulares, intuitu personue (que sí se admite, en cambio, para las leyes, por ejemplo, las que otorgan pensiones extraordinarias), es conciliable con la existencia de reglamentos dirigidos a grupos concretos, es decir, a administrados que resultan singularizables a través de la hipó­tesis de hecho que presupone la aplicación de la norma reglamentaria. Por esta circunstancia, la diferencia entre el reglamento y los actos admi­nistrativos generales, que también se dirigen a colectivos determinados, se ha buscado en otros criterios más precisos, como el ordinamental de la no consunción. El reglamento, en efecto, es una norma y como tal no se agota por una sola aplicación ni por otras muchas, sino que cuanto más se aplica más se refuerza su vigencia; por el contrario, el acto administrativo general es flor de un día, pues no tiene ninguna vocación de permanencia, que es lo característico de las normas, y, aunque afecte a grupos numerosos de ciudadanos o, incluso, a todos (por ejemplo, la convocatoria de unas elecciones generales) se extingue en una sola
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apucaclon.
En cuanto a la justif cación de la potestad reglamentaria se ha aducido que venía dada por el principio de división de poderes, explicándose su atribución al Monarca en base a que éste era la cabeza del Poder ejecutivo y el responsable, por consiguiente, de la ejecución tanto volun­taria como contenciosa de las leyes (así, la justicia se administra en nombre del Rey, que inicialmente interviene incluso en el nombramiento de los Jucces), entendiéndose que dicha ejecución presuponía como primer esta­dio la necesidad del dictado de una norma más particularizada y concreta: el reglamento. Justamente por su origen en el Poder ejecutivo los regla­mentos se consideran y estudian en el Derecho francés no como fuentes, sino como actos administrativos reglamentarios.
En la tradición anglosajona, la posibilidad de que la Corona dictara normas sin el Parlamento 0 al margen del mismo se justifica, por el contrario, en una implícita delegación legislativa (delegated legislation).
Sin embargo, desde que las Constituciones han abordado la regulación de la potestad reglamentaria, éstas y otras teorías, como la que considera aquélla como poder inherente a la Administración, están jurídicamente de más, aunque tengan un inapreciable valor en cuanto explicaciones
materiales de la existencia de la potestad reglamentaria. Las justifica­ciones que ~mportan son las formales y ésas están ahora en las Cons­tituciones, como la francesa, que incluye una reserva material reglamen­tar~a, es decir, un elenco de materias que la ley no puede abordar porque mtegramente se reserva su regulación al Gobierno por medio de orde­nanzas, y la española de 1978, que atribuye al Gobierno la potestad regla­mentaria (art. 97) y establece los trámites esenciales del procedimiento para la aprobación de las disposiciones administrativas generales (art. 105).
2. CLASES DE REGLAMENTOS
Las distinciones que han hecho más fortuna y que mejor sirven para dar cuenta de la problemática reglamentaria son las que clasifican los reglamentos por su relación con la ley, por las materias que regulan y por la autoridad de que emanan.
A) Por su relación con la ley
Conforme al primer criterio, los reglamentos venían siendo clasifi­cados, al igual que la costumbre, en extra legem, secundum legem y contra legem, lo que se corresponde con las clases de reglamentos independientes, ejecutivos y de necesidad.
Los reglamentos independientes de la ley son, en primer lugar, aque­llos que regulan materias sobre las que la Constitución ha previsto una reserva reglamentaria, como ocurre con la Constitución francesa de 1958, posibilidad que la Constitución española no ha recogido en forma alguna. En nuestro Derecho, reglamentos independientes sólo pueden ser, pues, aquellos que regulan materias en las que no se ha producido una regu­lación por ley que haya establecido una reserva formal y que, al propio tiempo, no estén protegidas por la reserva material de ley, que, en general, y al margen de otros supuestos puntuales, veda toda intromisión de la potestad reglamentaria en la propiedad y libertad de los ciudadanos (arts. 31, 33, 53.1 y 133.1 de la Constitución).
Reglamentos ejecutivos son los que de una forma clara y directa desarrollan y complementan una ley, normalmente porque la ley misma ha llamado e impuesto el dictado de un reglamento de estas caracte­r~sticas. Peculiaridad procedimental de dichos reglamentos es el requisito del informe preceptivo del Consejo de Estado, ~nientado justamente a
controlar la fidelidad de la norma reglamentaria con la ley que desarrolla (art. 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado).
Los reglamentos de necesidad, por último, son aquellas normas que dicta la Administración para hacer frente a situaciones extraordinarias. La justificación tradicional de esta clase de reglamentos se ha visto en la concurrencia de situaciones de excepcional gravedad ante las cuales las autoridades administrativas podrán dictar las normas adecuadas para afrontarlas, al margen de los procedimientos comunes y de las limitaciones propias de la potestad reglamentaria. Entre esas normas se inclu~an —aunque indebidamente por existir al respecto una habilitación legal— los bandos de las autoridades gubernativas, muchos de ellos dictados para una circunstancia excepcional muy concreta, pasada la cual se habr~a consumido o agotado su vigencia, por lo que, más que reglamentos, tales disposiciones deben ser calificadas como actos administrativos generales (art. 117 del Texto Articulado de la Ley del Régimen Local de 1955, y art. 116.6 de la Constitución, sobre los estados de alarma, excepción y sitio, desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio).
B) Por razón de la materia
En función de la materia que regulan, es tradicional la distinción, tomada de la doctrina alemana, entre reglamentos administrativos y regFia­mentos jur~dicos.
Reglamentos administrativos son los que regulan la organización administrativa y, asimismo, los que se dictan dentro del ámbito de una relación especial de poder. Esta relación une a la Administración con determinados ciudadanos (por ejemplo, la relación de la Administración con los funcionarios o con los usuarios de un servicio público, como los estudiantes, los pacientes de un hospital, etcétera).
Reglamentos jurídicos son, por el contrario, los que regulan o esta­blecen derechos o imponen deberes en el ámbito de la relación de supre­mac~a general, es decir, la establecida entre las administraciones públicas y el conjunto de los ciudadanos.
Esta distinción reviste importancia en relación con el principio de reserva de ley: mientras que los reglamentos jurídicos, por afectar en último término a la propiedad y libertad 0 a los contenidos tradicionales del Derecho privado, sólo se admiten en desarrollo de una ley previa, o lo que es lo mismo, necesitan de una ley habilitante, los reglamentos administrativos, por el contrario, se entiende que inciden en un ámbito doméstico de la Administración y por ello sólo tienen que respetar el
principio de reserva formal de ley, esto es, no contradecir su regulación, si existe esta norma superior.