El derecho administrativo

Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organización administrativa en que se pro­ducen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, antes de acudir a la vía judicial. Este concepto se infiere, negativamente, de los supuestos en que la ley considera que un acto ha «agotado la vía gubernativa».
En la Administración del Estado agotan dicha vía: a) los actos del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas; b) los adoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los Departamentos de que son titulares; c) los de las autoridades inferiores en los casos en que resuelven por delegación de otro órgano cuyas reso­luciones pongan fin a la vía administrativa; d) los de los Subsecretarios y directores generales en materia de personal (Disposición Adicional novena de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Con criterios análogos debe­rán calificarse de actos que causan estado los dictados por las admi­nistraciones de las Comunidades Autónomas.
En la Administración Local causan estado: a) los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiere la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando actúen por delegación de un ente superior; b) los actos de autoridades y órganos inferiores, cuando resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía admi­nistrativa; c) los de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo esta­blezca una disposición legal (art. 52 de la Ley de Bases de Régimen Local).
Salvo en los anteriores supuestos, el medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la vía admi­nistrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso ordi­
nario y que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 llamaba, más propiamente, recurso jerárquico. Ahora bien, cuando se dan varios escalones en la jerarquía se plantea la cuestión de si es preciso interponer cuantos recursos fueren necesarios para llegar a la cúspide de aquélla o si basta con uno sólo, como sancionó la Ley de 2 de diciembre de 1962. Esta solución parece que sigue siendo la vigente si, como se dice en el artículo 109 de la Ley, ponen fin a la vía administrativa «las reso­luciones de los recursos ordinarios».
Los llamados actos firmes y consentidos son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones judi­cialmente indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin que la persona legitimada para ello haya inter­puesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. A ellos se refiere, juntamente con los confirmatorios el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa al decir que no se admitirá el recurso Contenciosoadministrativo contra «los actos que sean repro­ducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confir­matorios de acuerdos consentidos por no haber s¿do recurridos en tiempo y forma». En el ajuste del concepto de acto firme el Tribunal Supremo exige, en primer lugar, que el acto sea declaratorio de derechos (Sentencia de 15 de febrero de 1977); en segundo lugar, que el interesado haya prestado su consentimiento bien, como es el caso más frecuente, a través de un tácito aquietamiento procedimental o procesal por no recurrirlo en tiempo, bien por haberlo recurrido a través de un medio de impug­nación improcedente 0 inadecuado (Sentencia de 6 de abril de 1981), bien, en último lugar, por haber procedido a su cumplimiento voluntario evidenciando una aquiescencia a su contenido (Sentencias de 21 de marzo de 1979, 19 de mayo de 1981 y 25 de abril de 1984).
El concepto de firmeza administrativa que se sitúa más allá del carác­ter definitivo del acto es equivalente al que se utiliza para designar a las sentencias judiciales que por no haber sido impugnadas en tiempo y forma devienen igualmente firmes y no son ya susceptibles de recurso ordinario. Por ello, el Tribunal Supremo utiliza en ocasiones la expresión francesa de «cosa juzgada administrativa», aunque con grandes reservas para no caer en una identificación de los actos administrativos con las sentencias judiciales (Sentencias de 28 de junio de 1978 y 6 de noviembre de 1980).
Sin embargo, el concepto y función del acto consentido ha sufrido una notable alteración al admitirse la acción de nulidad en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho y en un plazo de cuatro
años para los actos anulables que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario (arts. 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Esto significa que, no obstante haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del contenciosoadministrativo sin reacción impug­nativa del interesado, éste puede reabrir el debate judicial mediante una petición de revisión de oficio, cuya denegación por la Administración autora del acto podrá, en su caso, impugnar ante la Jurisdicción Con­tenciosoadministrativa. Sólo, pues, los actos confirmados por una sen­tencia judicial serán firmes.
Actos reproductorios y confirmatorios—a los que alude también como no recurribles el citado artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa—son aquellos que reiteran, por reproduc­ción o por confirmación, otros anteriores firmes y consentidos. Si ~ro­=~=puguación~es justamente para evitar que, a través de una nueva petición y su denegación por la Administración, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en vía admi­nistrativa o judicial.
El Tribunal Supremo recuerda la identidad de efectos del acto con­sentido con la «cosa juzgada material» definida en el artículo 1255 del Código Civil (Sentencias de 19 de mayo de 1981 y 25 de abril de 1984), exigiendo análogas condiciones para que se pueda estimar que una reso­lución administrativa es reproducción o confirmación de otra anterior e impedir su enjuiciamiento en el proceso contenciosoadministrativo: a) que el contexto en que se dictan ambas decisiones sea idéntico; b) que ambas se hayan dictado en presencia de los mismos hechos y en fuerza de idénticos argumentos; c) que la segunda decisión recaiga sobre pre­tensiones resueltas de un modo ejecutivo por la resolución anterior en el propio expediente y con relación a idénticos interesados; y d) que en la dictada últimamente no se amplíe la primera con declaraciones esenciales ni por distintos fundamentos (Sentencias de 8 de junio de 1984, 22 de julio de 1985 y 14 de julio de 1986).
Esta construcción jurisprudencial supone una interpretación restric­tiva del concepto de acto confirmatorio en aplicación del principio del faver actionis, ínsito en el reconocimiento de la garantía judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución (Sentencias de 28 de mayo de 1985 y 7 de octubre de 1986). Por ello, el acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad—nihil nova».—respecto del anterior, del que constituye una mera reproducción o simplemente su formal con­firmación. Por ello, no hay acto confirmatorio, debiendo rechazarse la excepción de inadmisibilidad del proceso cuando respecto al anterior
es diverso el órgano (Sentencia de 23 de junio de 1980), o los recurrentes (Sentencia de 24 de septiembre de 1984), o los objetos sobre que versa con la introducción de un elemento nuevo (Sentencia de 20 de diciembre e 1985), o se da disparidad de pretensiones (Sentencia de 20 de febrero e 1985), o son diversas la causa petendi o los fundamentos legales adu­idos (Sentencias de 22 de julio de 1985 y 7 de octubre de 1986), o e produce un cambio en el ordenamiento jur~dico aplicable (Sentencia e 3 de diciembre de 1977) o en la situación fáctica en que se basa Sentencia de 4 de junio de 1985).
De otra parte, el Tribunal Supromo, en interpretación estricta del pre­cepto legal, ha negado el carácter de acto confirmatorio, permitiendo por ello su recurribilidad:
a) A los reglamentos, así como a los actos de aplicación singularizada y reiterada de éstos, como en el caso del pago de haberes a los funcionarios mediante nóminas, «pues dichas retribuciones se sitúan en una relación de tracto sucesivo en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto perSodo de tiempo y a los que pueden acompañar distintas caracter~sticas de manera tal que no es procedente hablar en estos casos del acto que reproduce otro anterior firme y consentido» (Sentencia del Tribunal Constitucional 126/1984, de 26 de diciembre, y Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 1976 y 18 de enero de 1985).
b) A los actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a las circunstancias nuevas (Sentencias de 17 de diciembre de 1982 y 14 de julio de 1986).
c) A los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables no obs­tante el transcurso del tiempo «por lo que el motivo de inadmisión del art~culo 40.a) haya de constreñirse a consignar cautela en su apreciación una vez en vigor la cláusula general de fiscalización de toda la actividad administrativa que consagra el artículo 106.1 de la Constitución, a los actos administrativos afectados de simple anulabilidad, únicos de los que cabe hablar de consentimiento por parte de los afectados» (Sentencias de 4 de diciembre de 1983 y 26 de septiembre de 1986). Esta última jurisprudencia habrá ahora que entenderla corregido por la admisión en el plazo de cuatro años de la acción de nulidad.
d) A las resoluciones tard~as porque los actos tácitos producidos por silencio administrativo no son auténticos actos, por lo que no pueden que­dar firmes ni ser confirmados por ningún otro (Sentencias de 3 de julio de 1978 y 25 de enero de 1983).
e) A los actos que reiteran 0 confirman otros que 0 no han sido notificados 0 lo fueron de forma defectuosa (Sentencias de 31 de marzo de 1979, 8 de marzo de 1983, 5 de marzo de 1984 y 28 de mayo de 1986).
6. ACTOS FAVORABLES Y ACI~OS DE GRAVAMEN
Por razón de su contenido, la clasificación de los actos administrativos de mayor relieve es la que distingue entre los que amplían y los que restringen la esfera jur~dica de los particulares, por cuanto que abocan a regímenes jurídicos muy diversos, ocupando un lugar central en la Legis­lación y en la Jurisprudencia.
También se ha advertido que hay actos de doble efecto o mixtos, pues mientras para unos son Imitadores de derechos, para otros admi­nistrados suponen una ampliación de su esfera jur~dica, como ocurre con las expropiaciones en que el beneficiario y el expropiado son dos particulares (Sentencias de 26 de enero y 14 de junio de 1983, 6 de febrero de 1985 y 18 de octubre de 1986). El acto de doble efecto tiene lugar en todos los supuestos de actividad arbitral de la Administración, a la que se hará referencia en un cap~tulo posterior.
Estas clases de actos y las diversas especies dentro de ellos constituyen la expresión formalizada de la actividad de la Administración, por lo que—sin perjuicio del resumen conceptual que sigue—serán objeto de un estudio detenido al abordar el régimen de anulación y revocación de los actos administrativos, donde esta distinción está continuamente presente, así como en los capítulos que analizan las diversas formas de la intervención administrativa.
A) Los actos favorables
Actos favorables o declarativos de derechos son, como se ha dicho, los que amplían la esfera jurídica de los particulares. Son actos fáciles de dictar pero difíciles de anular o revocar. Por ello no necesitan moti­vación respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente pueden ser retroactivos. Sin embargo, no pueden ser revocados sino a través de procedimientos formalizados (arts. 54, 57.3 y 102 y sigs. de la Ley de Régimen Jurídico de las Admi­nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Entre los actos administrativos que amplían la esfera jurídica de los particulares se incluyen las admisiones, las concesiones, las autorizaciones, las apro­baciones y las dispensas.
1. Las admisiones. Son actos cuyo efecto es la inclusión del sujeto en una institución u organización, o cn una categona de personas, para hacerlo participar de algunos derechos o vcntajas `, cIcl disfrute de deter­
minados servicios administrativos. Dentro de las admisiones se incluyen claramente los actos por los que se declara la incorporación de un pro­fesional a un Colegio, o se admite a una persona en un servicio público (por ejemplo, la admisión en la Universidad, en un instituto de bene­ficiencia, etcotera.).
2. Las concesiones. Son resoluciones por las que una Administra­ción transfiere a otros sujetos un derecho o un poder propio; y aquellas, en que sobre la base de un derecho o poder propios, que quedan de esta forma limitados, constituye un nuevo derecho o poder en favor de otros. En las concesiones se distingue, no sin dificultad, entre las llamadas traslativas (como es, por ejemplo, la concesión de un servicio público en el que el concesionario se subroga exactamente en la misma posición que tendría la Administración, caso de que gestionase directamente el servicio) de las llamadas concesiones constitutivas. En esta categoría se incluirían las de uso excepcional o privativo del dominio público (concesión de un quiosco sobre un bien de uso público, concesión de aguas, de minas, etc.), en las que aun derivando el derecho del particular de la propiedad pública de la Administración concedente, tiene naturaleza diversa de la que corres­ponde a la Administración.
3. Las autorizaciones. Son actos por los que la Administración con­fiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o derecho, que prcexiste a la autorización en estado potencial. A diferencia de lo que acontece con la concesión, el derecho 0 la facultad no lo crea, constituye 0 traslada la autorización, sino que está previamente en el patrimonio 0 en el ámbito de libertad de particular, pero cuyo ejercicio sólo es licito después que la Administración constata la existencia y limites del derecho o de la libertad, o que no existen motivos contrarios a su plena efectividad. La autorización es de uso frecuente en la llamada policía de seguridad (industrias peligrosas, permisos de armas, pasaportes) 0 en materia urba­nística (licencias de obras) y, en general, como técnica preventiva.
4. Las aprobaciones. Son actos por los cuales la Administración presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y válidos. Esta técnica actúa, pues, en el campo de los controles administrativos y, a diferencia de la autorización quc puede recaer sobre una actividad material o un acto jurídico, la aprobación siempre está referida a un acto jurídico. El control que la aprobación cumple puede tener por objeto veri­ficar la conveniencia u oportunidad del acto controlado o simplemente su legitimidad o conformidad con el ordenamiento jur~dico. Se discute no obstante si, más que un acto de control, la aprobación no es sino el final de un acto complcjo, que dcriva de la fusión de la voluntad mani­festada en el acto aprobado con el acto de aprobación. Esta tesis tendría un cierto apoyo en el articulo 21.2 de la Ley de la Jurisdicción Conten­ciosoadministrativa, que a efectos impugnativos considera que no existe más que un acto, el controlado si la aprobación es positiva, 0 la desa­probación si, por el contrario, el resultado es negativo.
5. Las dispensas. Son actos por los que la Administración exonera a un administrado o a otra Administración del cumplimiento de un deber ya existente. La dispensa sólo puede tener lugar cuando está prevista en la ley, ya que se opone a la misma el principio de igualdad. También es un obstáculo a la admisión de dispensas la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos u otras prohibiciones legales expresas de dis­pensas.
B) Los actos de gravamen
Actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento impone determinadas garantías defensivas de los destinatarios, siendo inexcusable el trámite de audiencia del interesado y la motivación (arts. 54 y 84 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), sin que en ningún caso pueda reconocérseles efecto retroactivo (art. 9.3 de la Constitución). Por el contrario, su revocación o anulación no encuen­tra, en principio, dificultades formales, pudiendo acordarse sin audiencia de los afectados y sin necesidad de motivación. Entre los actos negóciales restrictivos se comprenden las órdenes, los actos traslativos de derechos —de los que constituye el mejor ejemplo la expropiación forzosa—, los actos extintivos y, por último, los punitivos.
1. Las órdenes. Son actos por los que la Administración impone a un sujeto un deber de conducta positivo o negativo, y de cuyo incum­plimiento puede derivarse, sin perjuicio de su ejecución por la propia Admi­nistración, una sanción penal o administrativa al obligado. La orden pre­supone una potestad de supremacía general, como la que ostentan las Administraciones territoriales (Estado, Comunidad Autónoma, Municipio) sobre todos los ciudadanos que residen en un determinado territorio o bien especial sobre algunas clases de ellos (funcionarios, concesionarios, usuarios de servicios públicos, etc.), dentro de una relación jurídica entre la Administración y el destinatario de la orden.
2. Los actos traslativos de derechos. Son aquellos cuyo efecto es transferir la propiedad o alguna de sus facultades a una Administración o a un tercero. Entre ellos destacan las expropiaciones, dado el amplio concepto que de la misma tiene nuestra legislación, como se verá al estudiar el cap~tulo correspondiente.
3. Los actos extintivos. Son aquellos cuyo efecto es extinguir un derecho o una relación jur~dica, bien actuando directamente sobre éstos o sobre el acto origen del derecho o de la relación. Entre los que actúan directamente pueden incluirsc la confiscocion, que sc produce sobre objetos ilícitos o peligrosos (drogas. armas prohit~idas, destrucción de cosas o de
animales que entrañan un peligro para la seguridad o la salubridad pública) y que, a diferencia de la expropiación, no suponen un derecho a la indem­nización; la caducidad o decadencia de derechos que se origina como san­ción de un comportamiento contrario a la finalidad por la que se otorgó el derecho (por ejemplo, en materia de concesiones de dominio público, por la no utilización o explotación de los bienes concedidos). La extinción de un derecho se produce en otros supuestos a través de la anulación del acto que lo creó, es decir, eliminando el acto con efecto retroactivo al momento en que nació (ex tunc), o bien mediante la revocación del acto creador, pero extinguiendo sus efectos sólo a partir del momento en que se dicta el acto extintivo (er nunc).
4. Los actos punitivos. Son aquellos por los que la Administración impone una sanción como consecuencia de la infracción a lo dispuesto en una norma o en un acto administrativo. A este tipo de actos se dedicará el capítulo sobre la actividad sancionadora de la Administración.
7. ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS

POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de silencio administrativo.
Formalmente, la falta de respuesta, el silencio de la Administración, frente a una petición o el recurso de un particular no es un acto, sino un hecho jurídico, pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jur~dicos como es propio de los actos expresos. El silencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna voluntad; qui tacet neque negat, neque utiquefacotur.
En el Derecho privado, aparte de las normas especiales que puedan reconocer algún valor al silencio (discutiblemente en los arts. 1710 y 1566 del Código Civil), se admite con carácter general que el silencio de una parte frente a la demanda de otra, cuando aquélla tenía obligación de responder, puede suponer el asentimiento de ésta. La Sentencia de 24 de noviembre de 1943 consideró necesario para la estimación del silencio la concurrencia de dos condiciones: una, que el que calla pueda contradecir lo cual presupone, ante todo, que haya tenido conocimiento de los hechos que motiven la posibilidad de la protesta o respuesta (ele­mento subjetivo), y otra, que el que calle tuviera obligación de contestar o, cuando menos, fuera natural y normal que manifestase su disentimiento si no quería aprobar los hechos o propuestas de la otra parte (elemento objetivo).
En el Derecho administrativo, sin embargo, y con objeto de asegurar el derecho a la garantía judicial, el acceso al proceso o bien la efectividad
dc otros derechos de carácter substantivo que pueden resultar bloqueados por la inactividad de la Administración, se atribuye al silencio el valor de una decisión de significado unas veces negativo o desestimatorio y otras estimatorio o positivo. De aquí que se hable de dos clases de silencio: negativo y positivo.
En cualquier caso, es preciso separar los supuestos de silencio de otros supuestos, como las declaraciones o actos tácitos—aunque el Tribunal Supremo llame también a los actos por silencio o actos presuntos—que resultan de un comportamiento de la Administración que, sin manifestar de manera expresa su voluntad, la presupone. As~ ocurre en todos los casos de acuerdos que no ser~an jur~dicamente posibles sin un acto pre­cedente, lo que revelar~a la existencia de éste, como es el caso del ascenso de un funcionario que implica un precedente acto de nombramiento, o la concesión de una subvención a una institución, lo que puede llevar a presuponer un acto previo de reconocimiento de su personalidad (ZA­hlOBINI).
La evolución de la regulación del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto presonto negativo y sus excepciones
La falta de respuesta de la Administración a la petición o al recurso de un administrado ha tenido en el ordenamiento jur~dico normalmente un significado negativo o de desestimación de la petición o recurso inter­puesto por el particular. Esta ficción legal, que convertía un no acto en negativa formal, permit~a que el administrado pudiera acceder a las v~as de recurso administrativo y judiciales: si no existe acto, se inventa uno, y desestimatorio de la pretensión o del recurso, para permitir el enjuiciamiento de la actividad administrativa que se oculta tras el silencio. De esta manera, se cumple con la regla de que el proceso contencioso nccesita un acto: que es un proceso a uri acto de la Administración. Lógicamente, la desestimación debe entenderse producida una vez que ha transcurrido un plazo prudencial sin contestación.
De acuerdo con esta lógica, la primera regulación del silencio admi­nistrativo (Estatutos Municipal y Provincial de Calvo Sotelo de 1924 y 1925, a imitación de la Ley francesa de 17 de julio de 1900) configuró el silencio como un acto desestimatorio. Según el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 cuando se formulare alguna petición ante la Administración y ésta no notificase su decisión en el plazo de tres meses, el interesado podía denunciar la mora, y, trans­curridos tres meses desde la denuncia, debía considerar desestimada su
petición, al efecto de deducir frente a esta denegación presunta el corres­pondiente recurso administrativo o jurisdiccional, según procediera, o esperar la resolución expresa de su petición; en v~a de recurso se reconoció igual facultad de opción, pero sin necesidad de denunciar la mora (dies interpelat pro homine), al interesado que hubiese interpuesto cualquier recurso administrativo, entendiéndose entonces producida la desestima­ción presunta por el mero transcurso del plazo fijado para resolverlo (tres meses para el recurso de alzada y de un mes para el recurso de reposición).
Frente a la regla general de que el silencio se entiende como deses­timación de la petición el recurso formulado por el particular, el ar­tículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 reconoció al silencio carácter positivo o estimatorio en las relaciones interorgánicas o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. En las relaciones de la Administración y los particulares el silencio sólo se entend~a positivo en aquellos casos en que as' lo estableciera una disposición expresa, como ocurría por el transcurso del plazo de seis meses sin respuesta por la autoridad superior para que se entendiera producida la aprobación defi­nitiva de Ir~s nlanes de urbanismo.
De gran aplicación resultaba, asimismo, la regulación general del silen­cio positivo del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, que estableció el plazo de un mes para el otorgamiento de licencias de actividades personales, parcelaciones con arreglo a plan urbamstico y obras industriales menores y de dos meses para las de nueva construcción o reforma de edificios e industrias, apertura de mataderos, mercados par­ticulares y, en general, grandes establecimientos (art. 9). Transcurridos estos plazos, las licencias se entienden otorgadas, si el particular denuncia la mora ante la Comisión Provincial de Urbanismo (o a la de Servicios antes de su supresión por el Real Decreto 2668/1877) y, a su vez, estas Comisiones no notifican al peticionario un acuerdo expreso en el plazo de un mes a partir de la denuncia.
Posteriormente, el Real DecretoLey 1/1986, de 14 de marzo, de medi­das urgentes administrativas, financieras, fiscales y laborales, extendió a las licencias y autorizaciones de instalación o ampliación de empresas o centros dc trabajo el silencio administrativo positivo, sin necesidad de denuncia de mora, transcurrido el plazo de dos meses, a contar desde la fecha dc presentación de la solicitud, salvo que previamente estuviera establecido un plazo inferior, siempre que los interesados presentasen sus peticiones debidamente documentadas y éstas se ajustasen al Ordenam¿ento jur¿d¿co. Se exceptuaron las licencias relacionadas con la fabricación de armas, explosivos, industrias de interés militar, bancos y cajas de ahorros,
entidades de crédito, inversión colectiva y cle gestión del patrimonio, hidro­
carburos, residuos tóxicos, empresas de seguridad, juego y transporte aéreo y por carretera.
El Tribunal Supremo precisó que los plazos de silencio positivo han de computarse en la forma más desfavorable a la Administración infractora del deber de la resolución expresa. As~, el cómputo se inicia desde el momento mismo de la presentación de la solicitud o del proyecto o pro­puesta, plazo que es menester completar antes de que se produzca no ya la resolución tardía, sino su notificación. Por otra parte, la interrupción producida por órdenes de la Administración para la subsanación de cua­lesquiera defectos en las solicitudes o proyectos presentados implica que es necesario comenzar, a partir de la subsanación, un nuevo cómputo del total del plazo. Por el contrario, la Jurisprudencia entendía que no se trataba de un plazo de prescripción, sino de caducidad, y que, en con­secuencia, subsanados los defectos, sólo era necesario completar el tiempo que resta del plazo (Sentencias de 16 de mayo de 1973 y 16 de marzo de 1974).
El evidente riesgo que la técnica del silencio positivo supone al per­mitir el otorgamiento de autorizaciones o licencias u otros derechos con­trarios al ordenamiento, y que como actos declaratorios de derechos no pueden ser revocados a posteriori sin seguir los complejos procedimientos establecidos, llevó también a limitar sus efectos. En esa línea, el Tribunal Supromo había aceptado la revocación directa sin sujeción a los trámites de revocación de los actos declarativos de derechos de las licencias y autorizaciones ganadas por silencio cuando su otorgamiento implicara nulidad de pleno derecho, bien por concurrir vicios esenciales de tra­mitación, bien porque el ordenamiento califica el efecto o resultado de lo otorgado por silencio como nulo de pleno derecho, o cuando lo ganado por silencio fuera ostensible y manifiestamente ilegal, como ocurre con las licencias urbanísticas de construcción sobre zonas verdes (Sentencias de 4 de febrero de 1977, 24 de octubre de 1978, 24 de diciembre de 1979 y 22 de octubre de 1981). Más restrictivamente aún, el artículo 78 de la Ley del Suelo limitó los efectos de las licencias ganadas por silencio positivo a los que son conformes con el ordenamiento jurídico, de tal manera que en aquellos extremos que las peticiones o proyectos extra­vasaren la norma o el plan por los que deben regirse, el silencio de la Administración no comporta asentimiento ni, por ende, se entiende producido la licencia o autorización (
B)