El derecho administrativo

C) La gratuidad del procedimiento
La Ley de Procedimiento Administrativo no contiene ningún precepto sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. Pero ésta se~des­prende, en principio, y como regla general, del carácter inquisitivo de aquél. Unicamente, el artículo 81 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva.
7. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo, lo mismo que los procesos penales —y a diferencia de los civiles que se inician únicamente a instancia o demanda de parte—, se inicia de oficio, o petición o denuncia de un
particula~r o de otra Administración Pública. Así~lo dice el artículo 68 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: ·
Lo decisivo en la iniciación de oficio es, ante tódo, el acuerdo del órgáno competente, que actúa motu propio 0 que puede ser excitado para ello ·por orden s,uperior, moción razanada de los subordinados o por denun­fia» (art. 68).
El acuerdo de iniciación del expediente es, claramente, un acto de trámite y por ello, en principio, no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio. No obstante, hay supuestos en que, ante la importancia y consecuencias inmediatas del procedimiento que este trá­mite inicia, se substantiviza a efectos de su impugnación separada, como ocurre con el acuerdo de las convocatorias y bases de los procedimientos de selección de funcionarios (art. 15 del Reglamento General aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo).
La Ley admite que, como cautela antes de la iniciación de un expe­diente, el órgano competente recurra a la técnica de las diligencias previas que se descr~ben aquí como abrir «un per~odo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el expediente» (art. 69.2).
Él derecho a instar la iniciación de los procedimientos tiene como presupuesto la obligación de resolver de todas las administraciones públicas y que se proclama sobre < cuantas solicitudes se formulen por los interesados, de la que sólo se exceptúan los procedimientos en que se produzca la pres­cr¿pc~ón, la caduc~dad, la renuncia o el desistimiento, as¿ como los relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación y aquellos en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del pro­cedimiento» (art. 42).
El procedimiento se inicia, en este caso, con un escrito—que en el ienguaJe coman recibe, asimismo, el nombre de instancia—en que deberán constar las siguientes circunstancias:
a) Nombre, apellidos y domicilio del interesado, y, en su caso, ade­más, la persona que le represente, así como la identificación del medio preferente 0 del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
c) Organo, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
Como variantes de las solicitudes de iniciación se admite la formulada en un solo escrito por varias personas ·`cuando las pretensiones corres­
pond¿entes tençan un contenido idént¿co o sustancialmente s¿m¿lar>>. Tam­bién se admite que las administraciones públicas establezcan modelos o sistemas normalizados, cuando se trate de procedimientos que impli­quen la resolución numerosa de una serie de procedimientos, sin perjuicio de que ·`los solicitantes acompañen los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, que deberán ser tenido$ en cuenta por el órgano al que se dirigen» (art. 70).
Del escrito de solicitud y de los demás escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración podrán éstos exigir copias selladas y a la devolución de los documentos originales, lo que acordará el funcionario que instruya el procedimiento, dejando nota o testimonio, según proceda; pero si se trata del documento acreditativo de la repre­sentación y el poder fuese general para otros~suntos, deberá acordarse el desglose y devolución a petición del interesado en el plazo de tres d~as.
En cuanto a las vias o formas de presentación de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el ór~ano que ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepción de las mstancias en los registros de cualesquiera administraciones públicas, bien de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local, siempre, en este último caso, que se hubiera sus­crito el correspondiente convenio. También se puede presentar ante las oficinas de correos ·en la forma que reglamentariamente se establezca». Por último, las instancias suscritas por los españoles en el extranjero podrán cursarse ante las representaciones diplomáticas o consulares espa­ñolas correspondientes, quienes las remitirán al organismo competente (art. 38).
Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reuniera los datos antes dichos—y además el número de carnet de identidad, exigido por el Decreto 357/1962, de 22 de febrero— requerir a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de diez d~as, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos con apercibi­miento de que, si así no lo hiciere, se archivará el expediente (art. 71).
Además, el órgano competente adoptará las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudie­ra recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los inte­resados, o impliquen violación de derechos amparados por las leyes (art. 72).
8. ,TRAMITACIÓN E INSTRUCCIÓN
|Iniciado el procedimiento, la Administración desarrollará los actos
de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y com­

probación de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la

resolución. Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite

el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer

aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites

legal o reglamentariamente establecidos (art. 78).

.Los actos de instrucción constituyen, sin dada—como dacia la Expo­sición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958—, los más importantes del procedimiento, por cuanto tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. Ello no implica que en todo procedim¿ento se den todos los actos de instrucción regulados en la Ley, pues en muchos casos bastarán las alegaciones aducidas por el interesado en su escrito inicial para que la Administración, sin más trámites, dicte la resolución procedente.»
La aportación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del procedimiento para hacer posible la resolución, tiene lu~r a través de diversas técnicas, reguladas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como son las alegaciones de los interesados, el trámite de infor­moción pública, los informes, las pruebas y el trámite de audiencia.
| A) Las alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información pública
| Las alegaciones son declaraciones de ciencia o conocimiento, y no
I de voluntad—como lo es la instancia por la que se pide la iniciación del procedimiento—, que formulan los interesados Asi­mismo, podrán aportar documentos y otros elementos de juicio, todos los cuales serán tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución (art. 79).
Aunque el dato ha pasado inadvertido a la doctrina y es de infrecuente uso, la Ley de Procedimiento Administrativo admitía alegaciones orales, una suerte de vista oral, para el supuesto de que existieren varios inte­resados y al objeto de reducir al mínimo las discrepancias sobre cuestiones de hecho o de derecho. Asl, el art~culo 82 permit~a las alegaciones simul­
.,
táneas de todos los interesados en una reunión convocada al efecto, de cuyo resultado se levantará acta sucinta, firmada por todos los eompa­reeientes. Evidentemente, esta regulación no resulta tan formalizada eomo la de las vistas orales en los procesos civiles y penales, pero nada impide al órgano administrativo instructor del expediente, y aun cuando esta norma de las alegaciones conjuntas no se haya recogido en la Ley de Régimen Jurídieo de las Administraeiones Públieas y del Proeedi­miento Administrativo Común, configurar aquella «reunión» a la manera judicial, incluso permitiendo en el mismo aeto la práetiea o el examen y discusión sobre las pruebas euya naturaleza lo permita. Al margen de esta regulación general, la vista oral está eontempladk en el procedimiento de las reelamaeiones eeonómieoadrninistrativas (art. 32 de la Ley de Proeedimiento Eeonómieoadministrativo).
El trámite de vista oral viene impuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo de la República Federal de Alemania dentro del llamado procedimiento administrativo formal, que es el que ha de seguirse cuando una norma lo exige. Se exceptúan de esa exigencia determinados supuestos: cuando las partes renuncian a este trámite o por razones de urgencia resulte necesaria una resolución inmediata (art. 67). La vista, segun el articulo 68, se practica según las siguientes reglas:
1. La vista oral no es pública. Pero pueden asistir a la misma repre­sentantes de la autoridad tutelar y las personas que estén realizando en el organismo trabajos de formación y perfeccionamiento profesional. El presidente de la vista o instructor puede permitir la presencia de otras personas si ninguna de las partes se opone.
2. El instructor debe discutir el asunto con las partes. Debe dirigir la discusión de forma que se hagan inteligibles las peticiones oscuras, se completen los datos insuficientes, as~ como que tengan lugar todas las declaraciones necesarias para la determinación del objeto discutido.
3. El instructor es responsable del orden de las sesiones. Puede al efecto ordenar el desalojo de las personas que no obedezcan sus adver­tencias, estando facultado para continuar la vista sin dichas personas.
4. Debe levantarse acta de la vista oral. Esta debe contener los siguientes datos: 1.° El lugar y la fecha de la vista. 2.° Los nombres del Presidente, partes asistentes, testigos y peritos. 3.° El objeto de la vista y las peticiones formuladas. 4.° El contenido relevante de las declaraciones de los testigos y peritos. 5.° El resultado de la inspección ocular.
De la misma naturaleza que el trámite de alegaciones—y aunque la Ley de Proeedimiento Administrativo lo trata en ia sección relativa a los informes—puede considerarse el de información pública, trámite a través del eual se llama públicamente a opinar sobre cuestiones _e
hecho, de ciencia o de Derecho a cualquier persona, sea o no interesada
L en eí procedimiento.
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La información pública se abre cuando la naturaleza del procedi­miento as' lo requiere (art. 86 de la Ley de Régimen Jur~dico de las Administraciones Públicas y del Proeedimiento Administrativo Común). Además' no es infrecuente que las regulaciones espee'fieas sectoriales impongan el trámite de información pública con carácter imperativo, como ocurre en el procedimiento expropiatorio a propósito del trámite de necesidad de oeupaeión (arts. 18 y siguientes de la Ley de Expropiaeión Forzosa), en la legislación urbamstica para la aprobación de los planes de urbanismo y en otras muchas materias (aguas, montes, actividades molestas, nocivas, insalubres y peligrosas, ctc.).
A tal efecto, el trámite de información pública se anunciará en el Bolet~n Ofic~al del l~stado, de la Comunidad Autónoma, en el de la Pro­vincia respectiva, o en ambas, a fin de que cuantos tengan interés en el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde.
Se trata, sustancialmente, de manifestaciones de juicio, de juicios juri­dieos o técnicos, pero nunca de voluntad, y, por ello, no se consideran aetos administrativos. Consecuentemente, los informes eomo tales no son judicialmente impugnables; únicamente podrán ser valorados eomo uno más de los presupuestos de la resolución final del procedimiento, que es la manifestación de voluntad del órgano administrativo y el verdadero y único objeto del proceso contencioso. Por ello, la Ley autoriza que para la resolución del procedimiento se soliciten, además de aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, todos los que
B) Informes
La comparecencia en el trámite de información pública no otorga por s' misma la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonable, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente igua­les (art. 86.3).
Los informes son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, _ órganos espccializados que sirven para ilustrar al órgano decisor.
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se juzguen necesarios para resolver (art. 82).
En principio, la autoridad titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los términos del dictamen. Pero el informe tiene,
sin embargo, una configuración diversa cuando es vinculante, pues enton­ces la voluntad del órgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose entonces un supuesto de competencia com­partida, pero sin que el informe adquiera, ni siquiera en ese caso, la virtualidad propia de los actos administratiNtos, es decir, la presunción de validez y la ejecutoriedad.
Aparte de esa distinción entre informes vinculantes y no v~nculantes, que es la de mayor importancia, la Ley de Régimen Jurídico de las Admi­nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común los cla­sifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo, además, la presunción de que ·(art. 83.1).
En cuanto a sus aspectQS formales, los informes serán evacuados, en principio, en el plazo de diez días, pero de no em~rse en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones, cualquiera que sea el carác­ter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso podrán interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. De otra parte, la Ley vigente no pre­viene, como la anterior Ley de Procedimiento de 1958, que los informes sean suc~ntos y que no mcorporen a su texto el extracto de las actuaciones anteriore$, ni cualquier otro dato que ya figure en el expediente.
La falta de un informe preceptivo constituía un vicio no convalidable para la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958; pero la Ley vigente ha eliminado esa prohibición, por lo que el acto podrá, en su caso, ser convalidado a posteriori mediante la emisión del informe omitido.
C) La prueLa
La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el proce­dimiento para acreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse.
Efectivamente, objeto de prueLa no son, en principio, más que los hechos controvertidos, es decir, aquellos sobre los que no hay acuerdo entre ambas partes, no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurídicas aplicables, pues se presume que el funcionario o el inez las conocen (~Sin embargo, la regla de la presunción del conocimiento del Derecho por el funcionario o el juez no dehe llevarse demasiado lejos, no siendo exigible que conozca, debiendo acrcditarse su vigencia,
L
las normas consuetudinarias o las normas extranjeras, o aquellas nacio­nales no publicadas en el Bolehn Oficial del Estado, como las de las comunidades Autónomas o normas municipales específicas (Sentencia de 21 de octubre de 1986).
En cuanto a la carga de la ptneba (onus probandi), no hay reglas específicas La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y dél Procedimiento Administrativo Coníún prescribe, únicamente, la obli­gatoriedad de la apertura de un período probatorio pará ·cuando laAdmi­nistración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados 0 la naturaleza del procedimiento lo exija» (art. 80.2), pero deja sin resolver a quién corresponde, dentro del período probatorio, la carga de la pro­banza.
Esta fundamental cuestión debe resolverse partiendo de la conside­ración de que las reglas de la atribución de la carga de la prueba no pueden ser las mismas para todos los procedimientos administrativos, dada su variedad.
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Así, en los procedimientos sancionadores—al igual que ocurre en los procesos penales—, la regla de la presunción de inocencia que con­sagra el articulo 24 de la Constitución y el prin~cipio in dubio pró reo implica que «la carga de la prueba pesa exclusivamente sobre quien acusa, de manera que es el acusador quien tiene que probar los hechos y la cul­pub¿lidad del acusado y no éste quien ha de probar su inocencia» (Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de mayo de 1986). Esta regla debe aulicarse. asimismo, por razón de analogía a todos aquellos procedimien­tos que abocan a una privación o limitación de derechos.
Por contra, en los procedimientos arbitrales o triangulares, en que la Administración asume una posición de neutralidad entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe repartirse en términos análogos al proceso civil, de forma que, normalmente, el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos (art. 1214 del Código Civil). En todo caso, como en los procedimientos administrativos los interesados no siempre asumen posiciones formalmente diferenciadas, deberá matizarse esta regla de reparto en función de las circunstancias del caso.
En cuanto a los medios de prueNa, la Ley no establece limitación alguna, admitiendo que «los hechos relevantes para la decisión de un pro­cedimiento puedan acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho» (art. 88.1). En consecuencia, ante el silencio de la Ley, y salvo disposiciones especiales, son admisibles todos los medios de prueba

previstos en el Código Civil (art. 1215: «lus pruebas pueden hacerse por instrumentos o documentos, por confesión, pc~r ~nspección personal del juez, por per~tos, por testigos y por presunciones»), as' como los medios pro­batorios establecidos en las Leyes de Enjuiciamiento Civil y Criminal, cuyas normas son también aplicables para la práctica de cada uno de ellos.
El instructor del procedimiento deberá acordar por s~ mismo la prác­tica de las pruebas que crea oportunas, as' como las que propongan los interesados, que sólo podrá rechazar mediante resoluciones motivadas «cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesar~as, mediante reso­lución motivada».
A significar que un medio de prueba muy generalizado, específica­mente administrativo, lo constituyen las inspecciones a cargo de fun­cionarios. Al respecto, la Ley de Procedimiento Administrativo impone con rigor el principio de legalidad, obligando a < los administrados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación, sólo en la forma y los casos previstos por la Ley, o por disposiciones dictadas en virtud de la misma». Asimismo, a los efectos de la práctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos sólo están obligados a comparecer ante las oficinas públicas cuando así esté prevista en una norma con rango de ley (art. 40).
En el Derecho administrativo tampoco hay una respuesta genuina a la cuestión de la valoración de la prueLa, por lo que resultan aplicables los criterios generales de la valoración que se han impuesto en nuestro Derecho, en que, frente al sistema de pruebas tasadas, de los que hay ejemplos en el Código Civil a propósito del valor de los documentos públicos y privados (arts. 1216 y siguientes), ha terminado por prevalecer el criterio de libertad de apreciación, más propio de los procesos penales («el Tr~banal valorará en conciencia las pruebas practicadas», como dice el art. 741 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal). Este criterio se conoce jurisprudencialmente como el de«apreciación conjunta de la prueba»; pero en el bien entendido que, en ningún caso, libre valoración o apreciación conjunta de la prueba practicada, implica estimación de pretensiones o condenas sin base probatoria.
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La regulación de la prueba en la Ley de Procedimiento Administrativo de la República Federal Alemana responde claramente al principio inqui­sitivo, pues la autoridad averigua de oficio los hechos, determina la forma y alcance de las investigaciones sin cstar vinculada por las alegaciones y proposiciones de prueba de las partes dchicncio tener en cuenta, las circunstancias significativas del caso, tambi¿n las ~av`'rables para las partes,
sin rechazar declaraciones o instancias por considerar que la declaración o la instancia son infundadas o inadmisibles (art. 24).
La autoridad con discrecionalidad controlada dispone de los medios de prueba que considere necesarios para averiguar los hechos y puede especialmente: 1. Recabar informes de cualquier tipo. 2. Dar audiencia a las partes, interrogar a los testigos y peritos o recabar informes de las parte5, peritos y testigos, declaraciones por escrito. 3. Consultar docu­mentos y actas. 4. Practicar inspecciones oculares.
Las partes deben intervenir en la averiguación de los hechos. Espe­cialmente deben informar sobre los hechos y medios de prueba que les son conocidos. La obligación de una participación más amplia en la ave­riguación de los hechos y, especialmente, la obligación de comparecencia personal o de prestar testimonio, sólo existe cuando está prevista espe­cialmente por una norma jurídica.
Los testigos y peritos tienen obligación de prestar testimonio o de suministrar dictámenes cuando esté previsto por una norma jur~dica. Cuan­do la autoridad consulte a testigos y peritos, éstos serán indemnizados, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley sobre indemnización a testigos y peritos.
) El trámite de audiencia y vista
|El artículo 84 de la Ley de Régimen Jur~dico de las Administraciones
~blicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que una

vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar

la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente

de manifiesto a los interesados para que éstos puedan alegar y presentar

| los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
|Es éste un trámite obligado del procedimiento adminsitrativo, tra­
dicionalmente configurado como «esencialísimo y hasta sagrado» por una

~ierta jurisprudencia, que considera su omisión como causa de nulidad

en cuanto produce la indefensión para los interesados. Sólo se puede

prescindir del trámite de aduciencia, según el citado artículo 84, «cuando

no figuren en el procedimiento ni sean tenidas en cuenta en la rcsolución

otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el

mteresado».
La finalidad de este trámite, como ha señalado la doctrina (GARRIDO PALLA Y FERNÁNDEZ PASTRANA), va más allá de permitir al interesado formula alegaciones (lo que, como se ha visto, puede realizar en cualquier momento anterior), facilitándole el conocimiento de la totalidad del expe­diente para que pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene
lugar al término del período de instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución (si se hiciera en un momento anterior se estaria sustrayendo al interesado una parte del expediente minorando sus posibilidades de defensa).
El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegacior~s no puede ser inferior a los diez dios ni superior a quince, pucliendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones (art. 84.3).
9. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
La Ley de Régimen Juridico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común regula como modos o causas de terminación del procedimiento, la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declaración de caducidad la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobre­venidas, o la terminación convencional (arts. 87 y 88).
La resolución expresa—pues la presunta como se ha visto al estudiar el silencio administrativo no es tal, sino una técnica que permite el ejer­cicio del derecho de defensa—es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestación de voluntad que ·(art. 89.1).
La Ley insiste después en el principio de congruencia desde el que se prohibe la reformatio in peins, es decir, que con motivo de una petición se pueda agravar la situación inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede (art. 89.2).
Las resoluciones contendrán la decisión que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 54 de la Ley. De existir informes o dictámenes, éstos servirán de motivación a la resolución cuando se incor­poren al texto de la misma. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que hubie.­ran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente (art. 89).
En segundo lugar, el procedimiento puede cumplir su fin por ter­minación convencional o como dice la ley por acuerdos, pactos, conven~os 0 contratos, con personas tanto de Derecho público como privado (art. 88).
Pero la admisión del convenio frente al acto administrativo unilateral como forma de terminación de los procedimientos es más aparente que real. Y es más el ruido que las nucces porque, contrariamente a la regu­lación alemana, en la que de alguna manera pretende inspirarse, no sólo declara inadmisible el convenio cuando resulte contrario al ordenamiento jurídico 0 sobre materias no susceptibles de transacción, sino que, además, eXige—amén de no alterar las competencias y responsabilidades atri­buidas a los órganos administrativos y de necesitar la aprobación expresa del Consejo de Ministros cuando afecte a sus competencias—su anterior previsiOn expresa por una norma, puesto que los convenios no tendrán más alcance, efectos y régimen jurídico que el que ..en cada caso prevea la disposición que lo regule» Es decir, que no basta para la celebración de un convenio acogerse a lo que dice la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común' sinQ que es preciso una regulación substantiva que previamente haya aceptado esta forma de terminación del procedimiento, con lo que la regulación de aquella Ley no es más que un simple esquema de relleno de esa otra específica regulación a la que habrá que atenerse priori­tariamente. Así, por ejemplo, seguirán siendo inadmisibles los convenios urbanísticos en cuanto pretendan sustituir, mediante pactos las clasifi­caciones de suelo o la asignación de edificabilidad que deben determinar los planes de urLanismo o los convenios fiscales entre el contribuyente y la inspección, porque además en materia tributaria no rige la Ley que comentamos.
En tercer lugar, el procedimiento puede terminar por desistimiento, es decir, porque ·el interesado desista de su petición 0 instancia», lo que viene a significar el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través de él.
A diferencia del desistimiento, la renuncia va más allá e implica la renuncia efectiva al derecho que se había ejercitado, razón por la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.
Por lo demás, el régimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes:
1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cual­quier medio que permita su constancia (art. 90).
2. La Administración aceptará de pleno el desistimiento o la renun­cia, y declarará concluso el procedimiento, salvo que, habiéndose per­sonado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento. También continuará el procedimiento si la cuestión suscitada por lá incoa­ción entrañase interés general, 0 fuera conveniente sustanciarla para su
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lugar al término del período de instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución (si se hiciera en un momento anterior se estaría sustrayendo al interesado una parte del expediente minorando sus posibilidades de defensa).
El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegacio~es no puede ser inferior a los diez días ni superior a quince, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones (art. 84.3).
9. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común regula como modos o causas de terminación del procedimiento, la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declaración de caducidad, la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobre­venidas, o la terminación convencional (arts. 87 y 88).