El derecho administrativo

dotándose al procedim¿ento admin¿strativo de la ag¿l¿dad y efiaocia que demanda la Admin¿stración modema».
La razón sustancial de estas diferencias entre proceso y procedimiento aparte la formal que en aquél se actúan funciones judiciales que tienen un tratamiento constitucional específico—está no sólo en que el primero
supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre la aplicación del Derecho—incluso en el proceso penal donde se articula el contradictorio a través del Ministerio Fiscal—, sino en el hecho de que el procedimiento administrativo en la mayor parte de los casos no es tanto únicamente un problema de la correcta aplicación del Derecho y de resolución de conflictos jurídicos cuanto también de un cauce nece­sario de la buena gestión de los intereses públicos, como ocurre, por ejemplo, en los procedimientos de selección de proyectos de obras o de funcionarios. En todo caso, esta gestión de asuntos de interés público, por estar sometida al principio de legalidad, exige, a diferencia de la gestión privada, el cumplimiento de determinadas formalidades que, incorporadas al «expediente»—que no es otra cosa que el procedimiento ya documentado—, permitirán después el control judicial de la actividad administrativa.
2. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Nuestra Ley de 19 de octubre de 1889—la primera ley conocida sobre procedimiento administrativo, como se ha dicho—estableció las bases a las que habrían de adaptarse el reglamento de procedimiento de las dependencias centrales y provinciales de cada Ministerio. A este efecto regulaba el registro de entrada de los documentos, la confección de extractos de los documentos presentados, la elaboración de las pro­puestas de resolución, los informes, la prórroga de los plazos, el efecto ejecutivo de los acuerdos, la duración del procedimiento y la caducidad, el orden de despacho de los asuntos, el principio de audiencia, las noti­ficaciones, los recursos de alzada y extraordinarios, el recurso de queja y las responsabilidades de los funcionarios derivadas de la tramitación de los expedientes.
Posteriormente, los diversos departamentos ministeriales fuero~i dic­tando los respectivos reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases, pro­ceso de desarrollo reglamentario que se prolongó por varias décadas, pues los primeros reglamentos de procedimiento se aprobaron con fecha 17 de julio de 1890 para los Ministerios de Justicia y Asuntos Exteriores y, todavía, en base a la misma Ley se aprobó, por Decreto de 31 de enero de 1947, el Reglamento de Procedimiento del Ministerio del Inte­rior.
Sin embargo, la diversidad de regulaciones, no siempre justificadas, a que condujo el desarrollo reglamentario de la Ley provocó una corriente favorable a la unificación de las reglas de procedimiento, lo que hizo
la Ley de 17 de octubre de 1958, inspirada en próyectos legislativos ita­ianos, que no llegaron siquiera a discutirse en las cámaras legislativas de aquel país.
A juzgar por sus contenidos, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 desbordó la materia estrictamente procedimental, pues, aparte de los aspectos procesales o procedimentales propiamente dichos (ini­ciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y pla­zos, información, documentación, recepción y registro de documentos), reguló el sistema garantizador en v~a gubernativa (revisión de of icio, recur­sos administrativos y reclamaciones previas a la v~a judicial civil y laboral), estableció una ordenación general sobre los órganos administrativos (irre­nunciabilidad de la competencia, delegación, avocación, funcionamiento de órganos colegiados, conflictos de atribuciones, abstención y recusa­ción), determinó el régimen jurídico de los actos administrativos (re­quisitos, eficacia, invalidez, ejecución), sin que faltasen tampoco el diseño de algunos procedimientos especiales (de elaboración de disposiciones de carácter general, procedimiento sancionador).
Esta Ley, que por la importancia dc sus contenidos ocupó un lugar central en el Derecho administrativo, pasó a ser norma básica a los cfectos del Derecho autonómico, a tenor de lo establecido en el art~culo 1491'l8 de la Constitución, que otorga al Estado competencia exclusiva sobre ..las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionar¿os que, en todo caso, garant¿zarán a los adm¿­n¿strados un tratam¿ento común ante ellas», as~ como sobre .
En su interpretación más recta este precepto constitucional significa que a las Comunidades Autónomas se remite únicamente la regulación de aquellos concrctos aspectos orgánicos a que haee alusión la Ley de Procedimiento Administrativo, sustituyendo los que se refieren al Estado (Ministros, Sccretarios Generales Técnicos, ete.) por los correspondientes de las G,munidades Autónomas. Esta interpretación ha sido, en general, acatada, ya que las Leyes de las Comunidades Autónomas suelen respetar o remitirse a la regulación de la Ley de Proeedimiento Administrativo en los restantes aspectos.
Por su parte, la Ley de Bases de Régimen Loeal de 1985 confirmó la aplieaeión de la Ley de Proeedimiento Administrativo a las Entidades locales, al establecer que, además de por las dichas bases, se regirán en cuanto al procedimiento: ..a) Por la leg¿slación del Estado y, en su caso, por las de las Comun¿dades Autónomas en los térm¿nos del artículo 149.1.18 de la Const¿tuc¿ón; b) Por las ordenanzas de cada entidad». Posteriormente el procedimiento local ha sido reguládo en detalle por, el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, cuyo
T1tulo Vl se refiere al «Procedimiento y Régimen Jur~dico» (arts.146223), régimen con escasas novedades y remisión, en general, al de la Ley de Procedimiento Administrativo.
El prestigio de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 es también la causa de que a su régimen se acogiesen otras organ~zaciones que no tienen formalmente el carácter de Administración Pública, como es el caso del Consejo General del Poder Judicial (art. 120 de su Ley Orgánica) y la Administración electoral (art. 120 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 19 de junio de 1985).
A la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ha seguido la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre, Ley que ho deroga la de 1958, ano cuando absorbe la mayor parte de sus con­tenidos, lo que es su mayor virtud, introduciendo también algunas nove­dades muy desafortunadas en aspectos centrales, como las referidas a la regulación del silencio administrativo, la revisión de los actos u otras que se comentan en otros lugares de esta obra.
La Ley ha sido seguida del dictado de numerosos reglamentos por todas las Administraciones Publicas. En relación con la Administracio~n del Estado, los Reglamentos de adecuación podrían clasificarse, desde el punto de vista de su coptenido, en dos grupos:
1.° Reglamentos de carácter general, cuya finalidad es la adecuación a la Ley 30/1992 de las normas reguladoras de enteras categorías~de procedimientos administrativos, susceptibles de un tratamiento jur~dico uniforme. Entre estos Reglamentos podrían citarse los relativos a los procedimientos de responsabilidad patrimonial (Real Decreto 429/1993. de 26 de marzo), para el ejercicio de la potestad sancionadora (Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto), de concesión de ayudas y subven­ciones públicas (Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre), y de otor­gamiento, modificación y extinción de autorizaciones (Real Decre­to 1778/1994, de 5 de agosto). A todos ellos haremos referencia en los capítulos correspondientes de esta obra.
2.'' Reglamentos de tipo sectorial, mediante los cuales se adapta a la Ley 30/1992 la regulación aplicable a procedimientos administrativos concretos, cuyas particularidades hacen imprescindible un tratamjento normativo específico.En este grupo se encontrarían, entre otros, los siguientes:
—Reglamentos de ios procedimientos de gestión de Personal~de la Administración General del Estado, Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Personal Militar y Personal de la Administración
L
de Justicia (Reales Decretos 1777/1994, 1764/1994, 1767/1994 y 1765/1994,

todos ellos de 5 de agosto de 1994).

—Reglamentos de los procedimientos sancionadores en materia de

C ontrol de Cambios, de Monopolio de Tabacos, de Función Estadística

Púl~lica, de Mercados Financieros y de Tráfico y Seguridad Vial (Reales

Decretos 1392/1993, 1393/1993, 1398/1993, todos ellos de 4 de agosto,

lS72/1993~'de 10 de septiembre, 2119/1993, de 3 de diciembre, y 320/1994,

de 25 de febrero).

E—Reglamentos de los procedimientos de reconocimiento de dere­

~chos económicos de Seguridad Social Militar, de Mutualismo Adminis­

~trativo, de Prestaciones Asistenciales y de Integración Social, de Clases

~ Pasivas del Estado, de Clases Pasivas Militares y de Mutualismo Judicial

[(Reales Decretos 1728/1994, 1733/1994 y 1734/1994, todos ellos de 29

ide julio, y 1769/1994, 1766/1994, y 1810/1994, todos ellos de 5 de agosto).

| 3. CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
| La variedad de las formas de la actividad administrativa que, como se verá en su estudio posterior, comprende funciones de limitación de la actividad de los particulares, llamada también función de policía, de prestación de servicios públicos, de fomento de la actividad privada y actividades cuasijudiciales como la sancionadora y arbitral, lleva consigo que los cauces formales a través de los que se desarrollan unas y otras formas de intervención sean diferentes, por lo cual no es posible hablar de un tipo único sino de varias clases de procedimientos administrativos, equiparables en algunos casos en su estructura a los procesos civiles y penales.
Consecuentemente con esa variedad de actividades administrativas, el legislador español ha sido extremadamente cauteloso y flexible en la regulación del modelo procedimental. Por de pronto, no configuró en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ni ahora en la Ley vigente, un procedimiento rígido en el que cada trámite tiene su causa en el que le precede y es, a su vez, causa del que le sigue, todo ello en virtud del juego de la preC!uSiÓn procesal, sino que se ha limitado a poner en disposición del instructor o de las partes unos instrumentos 0 técnicas (prueba, informes, audiencia, etc.) de los que, según los casos, pueden o deben hacer uso con vistas a la decisión que en su día haya de dictarse. En consecuencia, no existe en el Derecho español un pro­cedimiento general o común—como es en el proceso civil el proceso declarativo de mayor cuantía—modelo arquctípico único, a modo de astro rey procesal a çuyo alrededor girarían los procedimientos admi­
nistrativos especiales (GONZALEZ NAVARRO). De aquí que pueda hablarse en Derecho español de un procedimiento no formalizado o flexible (el del Título VI de la Ley) y de otros procedimientos formalizados o rígidos' cuya tramitación escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas legales o reglamentarias. Precisamente a los procedimientos formalizados y no formalizados, es decir, sin tramitación predeterminada, se alude en la Ley de Procedimiento Administrativo alemana de 1976, pues la «aformalidad» del procedimiento se acepta siempre y cuando no existan disposiciones jurídicas que regulen la actuación instructora y ésta, por consiguiente, no se vincula a determinados trámites. En este procedí miento el instructor ha de actuar «sencilla y eficazmente».
Clasificación importante de los procedimientos administrativos es asi­mismo la que el citado autor formula entre procedimientos lineales y triangulares, división que guarda evidente paralelismo con la distinción entre los procesos inquisitivos (los procesos penales en su fase sumarial) y los procesos civiles, en que predomina el principio dispositivo de las partes.
El procedimiento triangular es aquel en el que, como en el proceso civil, el órgano administrativo se sitúa en una posición de independencia e imparcialidad frente a dos o más administrados con intereses contra­puestos («ia Administración aparece decidiendo en un conflicto entre par­ticulares, de manera que carece en absoluto de la condición de parte, pues es totalmente ajena a la relación jurídica discutida»). Este tipo de pro­cedimiento se corresponde con la actividad administrativa arbitral, que se estudiará en el Capítulo XII en esta obra. Por el contrario, la mayoría de los procedimientos administrativos responden al modelo lineal, inqui­sitivo o sumarial, en que la Administración es parte y órgano decisor al mismo tiempo.
A juicio del citado autor se dan procedimientos arbitrales, entre otros, en los siguientes casos (aunque algunos han sido derogados como los refe­rentes al derecho de réplica): declaración de ruina (art. 182 de la Ley del Suelo); procedimiento de auxilio, salvamento y remolque en la mar (Ley de 24 de diciembre de 1962 Y Reglamento de 20 de abril de 1967); solicitud de permiso de investigación minera cuando se presentan otros interesados (arts. 51 y 52 de la Ley de Minas, de 21 de julio de 1973, y arts. 66, 70 Y 71 del Reglamento de 25 de agosto de 19781; petición de inserción obligatoria del escrito de réplica; concurrencia de aspirantes a la sucesión de un t~tulo nobiliario (art. 6.2 del Decreto de 27 de mayo de 1912); oposición a la rehabilitación dc t~tulos nobiliarios (art. 7 de la Orden de 21 de octubre de 1922); la oposición al registro de marcas y patentes industriales (Estatuto sobre la Propiedad Industrial de 30 de abril de 1930); apertura de farmacias cuando sc personan en él farma­
touticos establecidos en lugares próximos (art. 22.2 del Decreto de 31 de mayo de 1957).
Desde otra perspectiva, se puede hablar de procedimientos indepen­dientes y procedimientos integ: dos. Estos últimos constituyen un «pro­cedimiento de procedimientos»; unos se reclaman o emanan de los otros, como es el caso de los diversos expedientes que concurren en un proceso de contratación de obra pública, en que se instruyen diversos expedientes, pero conectados entre sí, para la elaboración, aprobación y replanteo del proyecto, para la elaboración del pliego de cláusulas administrativas particulares, para la selección de contratistas, la constitucióñ de la fianza definitiva, ejecución, recepción y liquidación de las obras (GONZÁLEZ NAVARRO).
Por su parte, GIANNIN! formula una tipolog~a de procedimientos admi­nistrativos, que sigue muy de cerca la clasificación de los actos admi­nistrativos a cuya emisión conducen:
a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitut¿vos se caracterizan por producir un efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de situaciones subjetivas. Los declarativos tienen una finalidad menos brillante, pero importantisima en la vida práctica, porque sirven, entre otras cosas, para atribuir cualificaciones jur~dicas a cosas, a personas o a relaciones, como ocurre con los actos de inscripción en el Registro civil, o los expedientes para la expedición de títulos académices.
b) Los procedimientos constitutivos se dividen, a su vez, según la finalidad a la que sirven, en procedimientos ablatorios 0 expropiatorios, conces¿onales y autorizativos.
c) Asimismo, los procedimientos constitutivos en función de los inte­rescs públicos que se gestionan pueden ser simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un único interés público, como en el de expedición de una licencia de caza; el procedimiento es, por el con­trario, complejo si se atiende a varios intereses públicos, como en los casos de aprobación de los planes de urbanismo.
d) Existen también procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potestad, como los que tienen por objeto la creación, modificación o extinción de personas jurídicas o de órganos, la actividad de control, etc.
e) Los procedimientos sancionadores son aquellos a través de los cuales la Administración ejercita la potestad sancionadora.
f) Por último, los procedimientos ejecutivos son aquellos a través de los cuales se materializan los contenidos de los actos administrativos.
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4. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
EL TITULAR DE LA COMPETENCIA. ABSTENCION

Y RECUSACIÓN

El protagonista máximo del procedimiento administrativo—lo mismo que lo es el Juez en el proceso—es, sin duda, un órgano de la Admi­"nistración Pública. De otra parte están los sujetos pasivos, interesados o afectados por el procedimiento, que pueden ser simples particulares o también otras Administraciones Públicas.
La Ley de Regimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dedica a los órganos que instruyen y resuelven los procedimientos administrativos diversos preceptos, que tratan de la creación de órganos administrativos (art. 11), de la com­petencia, las formas de su transferencia (arts. 12 a 17) y los medios para su ejercicio, coordinación y solución de conflictos (arts. 18 a 21), y del régimen y funcionamiento de los órganos colegiados (arts. 22 a 27), cues­tiones todas ellas que se estudian en la parte de esta obra dedicada a la organización administrativa (tomo II).
De otro lado, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al igual que la Ley de Enjuiciamiento Civil, regula la abstención y recusación, técnicas que aseguran la iruparcialidad del titular del órgano, que es un principio que la Constitución impone a toda la actividad administrativa (art. 103).
Pues bien, como causas de abstención que obligan, en primer lugar, al titular del órgano a separarse del expediente y que también permiten al órgano superior ordenar al inferior que se abstenga de intervenir, el artículo 28 de la Ley configura las siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en euya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de soeie­dad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener parentesco de consangui~dad dentro del cuarto grado o afinidad dentro del segundo eon cualquiera de los interesados, eon los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional ó estar aso­ciado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervención como pcrito o como testigo en el pro­
cedimient° de que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona naturaL o jurídica inte­resada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos anos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia 0 lugar.
La no abstención del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad, pero (art. 28.3), regla lógica, pues no debe anularse un acto administrativo o deshacerse una operación favorable a los intereses públicos por una simple razón de incompati­bilidad formal, y de sospecha de parcialidad, que puede no haber sido determinante.
Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrán promover la recusación del titular del órgano en cualquier momento del procedimiento y por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se funda, procediéndose entonces de la siguiente forma:
—En el día siguiente, el recusado manifestará a su inmediato supe­rior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.
—Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que con­sidere oportunos.
—Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recur­so, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso, administrativo 0 contenciosoadministrativo, según proceda, contra el acto que termine el procedimiento.
5. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. CAPACIDAD, REPRESENTACIÓN
Y ASISTENCIA TÉCNICA
En el procedimiento administrativo se ha sustituido las variadas expre­sienes con las que se designa a las partes en los procesos civiles y penales (demandantedemandado, denunciantedenunciado, querellantequere­llado, encausado, procesado, etc.) por la más genérica de interesado.
|Sin embargo, el interesado en un procedimiento administrativo puede,
al igual que en los procesos civiles y penales, estar en situaciones pro­

casales o procedimentales parecidas: de demandante de alguna pretensión

frente a la Administración, o de demandado por un tercero que pretende un derecho administrativo que aquél ostenta (una concesión, un puesto funcionarial, la adjudicación de un contrato, etc.), o ser denunciante o denunciado, encausado 0 inculpado, si se trata de un expediente san­cionador. Así se desprende de la Ley de Régimen Jurídico de las Admi nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que viene a considerar interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio como a quienes, en general, pueden resultar perjudicados por él. En este sentido, considera interesado:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, pue­dan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva (art. 31).
La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo a los efectos de la legitimación para ser parte en un procedimiento administrativo —fase previa a un eventual proceso judicial posterior, por lo que en ambos casos el concepto juega de igual forma—ha sido recogida por el artículo 24 de la Constitución, al regular el derecho a la tutela judicial efectiva, garantía que se reconoce tanto a los titulares de derechos como de intereses («todas las personas tienen el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legí­timos, sin que, en ningún momento, pueda producirse indefensión»).
Es válido a efectos del procedimiento administrativo el concepto de derecho subjetivo que se formula en la teoría general del Derecho, como el poder de exigencia de una prestación frente a otro sujeto, tenga o no la prestación un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el título (legal, contractual, extracontractual) en que tenga su origen. La titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado máximo de legitimación y, por ende, los titulares de derechos son siempre interesados necesarios.
El concepto de interés—que la Ley adjetiva como leg~timo—es aquel, según concreción de la Jurisprudencia, que de llegar a prosperar la acción entablada originaría un beneficio jurídico o material en favor del accio­nante, sin que sea necesario que ese interés encuentre apoyo en precepto expreso legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel interés que deriva del eventualQ~;iuic~o ~ue pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso (Sentencias de 3 de noviembre de 1964 y
de mayo de 1972). Después de la Constitución, y con mayor amplitud,
se ha entendido que el concepto de interes cubre «toda clase de interés moral o material que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretens~on eJerc~tada, s~empre que no se reduzca a un simple interés a la legalidad>> (Sentencia de 9 de octubre de 1984), lo que llevaría a confundir el interés directo con una acción pública.
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Otras regulaciones han llegado a formulaciones parecidas, como la de la Ley de Procedimiento Administrativo alemana de 1976 (arts. 11 y 13), que considera partes en el procedimiento administrativo a las per­sonas naturales o jur~dicas siguientes: 1. El solicitante y su oponente. 2. Aquellos a quienes la autoridad quiere dirigir 0 ha dirigido un acto administrativo. 3. Aquellos con quienes la autoridad quiere concluir 0 ha concluido un convenio jur~dicopúblico. 4. Aquellos que sean llamados por la autoridad para participar en el procedimiento porque sus intereses jur~dicos puedan ser afectados por el resultado del procedimiento. Cuando el resultado del procedimiento tiene efectos jur~dicos para un tercero previa solicitud, debe ser llamado como parte en el procedimiento; en la medida en que es conocido de la autoridad, se debe advertir al tercero de la iniciación del procedimiento. Sin embargo, quien sea o~do en el procedimiento no por ello se convierte en parte.
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo además de
condición de interesado es necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no sólo a quienes la ostentan con arreglo al Derecho civil, sino también los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos dere­chos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento jurídicoadmi­nistrativo sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate (art. 30).
En el procedimiento administrativo, y frente a lo que es regla general en los procesos judiciales de todo tipo, no es necesaria pero se admite la representación, en cuyo caso se entenderán con el representante las actunciones admini.strat¿vas, salvo manifestación expresa en contra del inte­resado. Se trata en todo caso de una representación vol~ntaria no pro­fesionalizada, siendo por ello innecesario actuar por medio de procurador de los tribunales, gestor administrativo, graduados sociales, etc., puesto que cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en repre­sentación de otra ante las administraciones públicas (art. 32.2). La propia Ley configura un supuesto de representación legal en el caso de que varios interesados figuran en una solicitud, escrito o comunicación, enten­diendose entonces las actuaciones a que dé lugar con aqu~l interesado 'que lo suscriba en primer término, de no expresarse otra cosa que en el escrito (art. 33).
La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la misma. Para las gestiones de mero trámite se presumç la representación. Sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona deberá acre ditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado, lo que antes se denominaba poder apad acta. En todo caso, la falta o insuficiente acreditación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder a este efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran (arts. 32.3 y 4).
La asistencia técnica de un profesional—al margen de los casos en que el abogado lleva al tiempo la representación y la asistencia técnica, como está previsto en el procedimiento de «las reclamaciones econó­micoadministrativas»—no es preceptiva por regla general ante la Admi­nistración, pues la Ley no la impone, pero la permite: ·los ¿nteresados —dice el artículo 85.2—podrán actuar asistidos de asesor cuando lo con­sideren conveniente en defensa de sus intereses». Sin embargo, se dan supuestos especiales en que la asistencia técnica se exige para deter­minadas actuaciones, como cuando se presentan informes técnicos que deben ser avalados por los correspondientes profesionales (proyectos de construcción, hojas de aprecio en la expropiación forzosa, etc.). Asimismo, y en base al artículo 24 de la Constitución, que garantiza la defensa y la asistencia letrada en los prolegómenos policiales del proceso penal y durante la tramitación de éste, debía de exigirse, como mantienen los Colegios de Abogados, la tesis de la obligatoriedad de la asistencia letrada, por lo menos, en los procedimientos administrativos sancionadores de los que pueden derivarse responsabilidades penales.
La actuación de un asesor plantea la cuestión de la imputación de sus actuaciones. En general, y aunque la Ley no diga nada al respecto, hay que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten o, como dice la Ley de Procedimiento Administrativo alemana, <(art. 14.4).
6. PRINCIPIOS Y CUESTIONES BÁSICAS

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La doctrina ha intentado aislar unos principios aplicables atodos los procedimientos administrativos, lo que no es tarea fácil ante la varie­
dad de procedimientos y formas de la actividad administrativa de que ~, se ha hecho mención. De aquí que no haya acuerdo sobre cuáles sean estos principios, que más que reglas diversas de los procesos judiciales y aplicables a todos los procedimientos administrativos, son cuestiones o proLlemas básicos que admiten respuestas divergentes o de diferente intensidad en unos y otros procedimientos.
·'
GARCIA DE ENTERRIA Y FERNANDEZ RODRIGUEZ se refieren a los prin­cipios del contradictorio, economía procesal, in dubio pro actio~ze, oficia­lidad, exigencia de motivación, imparcialidad, tensión entre publicidad y secreto y gratuidad. ENTRENA reduce, sin embargo, los principios infor­madores del procedimiento a los de tendencia a la unidad y al de preo­cupación por la garantía; COSCULLUELA alude a los principios de economía, celeridad y eficacia, antiformalismo, oficialidad, máxima garantía de los administrados afectados e igualdad.
A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o en el procedimiento a las partes de manera quc es a instancia de éstas como se va pasando de una a otra fase y practicando las diversas diligencias. Como evidencias de la vigencia del principio del contradictorio en el procedimiento administrativo español se ha aducido la iniciación del mismo de oficio, pero también a instancia de parte, el derecho a personarse de quienes pueden resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, el derecho a formular ale­gaciones, a tomar vista y audiencia del expediente, pedir que se practiquen actos de instrucción y proponer pruebas (arts. 70, 79, 80, 81 y 84). Asi­mismo, la contradicción e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aquellos casos en que concurren varios interesados con posi­eiones enfrentadas: ·(art. 85.2).
Sin embargo, tal y eomo se entiende en el proceso civil, el principio del eontradietorio no se reduce a las posibilidades antes señaladas, sig­nifieando, ante todo, la presencia equilibrada de las partes del proceso a las que se reconocen exactamente los mismos derechos al trámite (de­mandaeontestaeión, réplicadúplica), así como a la neutralidad procesal del juez que, más que dirigir el procedimiento, es un árbitro impasible de un acontecer absolutamente predeterminado o dependiente de la eon­ducta de las partes.
En los procedimientos administrativos, por el contrario, falta por regla general, esa rigidez y automatismo en el equilibrio de los trámites que corresponde ejercitar a las partes. Además, el «juez»—aquí el funcionario o autoridad—no es un autómata impasible de la actividad procesal de las partes, vinculado por sus peticiones de impulsión del proceso, de petición de pruebas y de rígida congruencia con las pretensiones dedu­cidas, sino que, por el contrario, dentro de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los trámites según las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se está forma­lizando en el procedimiento.
Por ello, sin que se niegue el principio del contradictorio, el pro­cedimiento se conducirá ordinariamente de acuerdo con el principio inquisitivo que da libertad al juez para dirigir las actuaciones, como ocurre en la fase sumarial del proceso penal. Como, con toda precisión, dice la Ley de Procedimiento alemana al regular el principio inquisitivo, la autoridad, de oficio, averigua los hechos, determina la forma y alcance de las investigaciones sin estar vinculada por las alegaciones y propo­siciones de prueba de las partes y, asimismo, debe tener en cuenta todas las circunstancias que sean significativas en el caso singular, las que son favorables para las partes (art. 24). Sin embargo, el principio inquisitivo no es incompatible, como pasa también en el proceso penal, con el dere­cho de las partes a formular alegaciones y proponer pruebas, alegaciones y propuestas de prueba que, sin embargo, no vinculan automáticamente al instructor del procedimiento.
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común acoge, ciertamente, el principio inquisitivo en diversos preceptos, como los que establecen la iniciación y la impulsión de oficio del procedimiento en todos sus trámites (arts. 69 y 74), el desarrollo, de oficio o a petición de parte, de los actos de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y compro­bación de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la reso­lución, la apertura de un período de prueba sin necesidad de petición de los interesados (art. 78), y, por último—saltando por encima del principio de congruencia que en las sentencias no permite al juez resolver, sino dentro de las peticiones formuladas por las partes—, el órgano com­petente en aras del interés general puede extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras der¿vadas del mismo (art. 89), al margen, por consiguiente—como decía la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958—de que hayan sido o no planteadas por los interesados.

B) El principio de publicidad

La publicidad o secreto de los procedimientos es un tema complejo cuya comprensión exige distinguir entre el derecho de los interesados en el procedimiento al conocimiento de las actuaciones que en él se yan desarrollando y el derecho de los ciudadanos también «interesados» por leg~tima curiosidad en la transparencia de la actividad administrativa.
La vieja Ley de 19 de octubre de 1889 limitó el derecho de los inte­rasados a la información sobre ~el estado delprocedimiento de las normas
I y de los acuerdos» (art. 2, regla 10). Después, la Ley de Procedimiento
I de 1958 les reconoció > (art. 62), así como ·derecho que a renglón seguido, se limitaba, pues, únicamente, ese derecho ·no podrá serles negado cuando se trate de acuerdos que les hayan s¿do notifcados» (art. 63), lo que parecía reconocer en los demás casos una facultad dis­crecional de la Administración para certificar sobre esos concretos extre­mos. De todas formas se reconocía el derecho del interesado a conocer el contenido completo del expediente en el trámite de vista y audiencia: .instraidos los expedientes e inmediatamente antes de su resolución—decía el art. 91—se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez dfus ni superior a quince, aleguen y presenten los
I documentos y justif cociones que estimen pertinentes»
|Pues bien, la Ley vigente es, en principio, más rotunda en el reco­
nacimiento de este derecho a la información, pues admite que los inte­

resados conozcan «en cualquier momento el estado de la tramitación de

los procedimientos, en los que tençan la condición de interesados, y obtener

cop~as de documentos contenidos en los mismos» [art. 35.a)], manteniendo,

de otra parte, la misma regulación anterior sobre el trámite de vista

y audiencia (art. 84).
En cuanto al derecho de los ciudadanos en general a conocer los procedimientos administrativos, es decir~ lo que se llama la transparencia la Ley de Secretos Oficiales, de 5 de abril de 1968 (modificada por Ley 48/1978, de 7 de octubre), partía ya en plena Dictadura, como se dice en su Exposición de Motivos, de que .es principio general que, aunque no esté expresamente declarado en nuestras leyes fundamentales, la publi­cidad de la actividad de los Organos del Estado, porque las cosas públicas que a todos interesan pueden y deben ser conocidas de todos» Este principio de publicidad no admitía otras limitaciones que las justificadas en ·per­
juic¿o para la causa pública, la segur~dad del m~smo Estado o los intereses de la colectividad nacional». Y, en fin, la Constitución [art.~lQ3.bJJ al consagrar el derecho de los ciudadanos al a¿céso a los archivos y registros admin~strativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado~, y a la averiguación de los delitos, proclamaba con toda evidencia el prin­cipio de publicidad y transparencia~en favor de tos ciudadanos en general, aquellos que no ostentan otro interés que el de informarse a sí m~smos o informar a la opinión pública.
Por ello, es sorprendente que la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común haga pasar la regulación del artículo 37 como un progreso: «los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos admin~strativos, cualquiera que sea la fomla de expresión, gráfica, sonora o en imagen, o el tipo de soporte matenal en que figuren, siempre que talas ex¡?edientes correspondan a procedimientos terminados en la~fecha de la solicitud». Pero no lo es ciertamente, porque ni es de recibo identificar los términos constitu­cionales «archivos y registros administrativos» con «expedientes ya ter­minados», ni sirve de mucho reconocer un derecho sobre esos expedientes ya difuntos, cuyo ejercicio se puede eliminar a continuación, pues dicho precepto, mediante una prolija regulación, lo restringe al máximo por diversas causas, discrecionales unas (razones de interés público) y tasadas otras muchas.
En efecto,~e1 derecho de acceso, que ,no puede ejercitarse, insistimos, sobre procedimientos o expedientes en tramitación, puede ser denegado,
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tratándose c e exped~entes ya termmados, cuanc o ~a imormacion puec a afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de interés público, o por intereses de terceros más dignos de protección, o, en fin, cuando así lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada. Además, el derecho de acceso no puede ser ejercido en ningún caso respecto de los expedientes que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas al Derecho administrativo, los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derechos y las libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actua­ciones administrativas derivadas de la pol~tica monetaria. En todo caso, el derecho de acceso, que conlleva el de obtener copias o certificados
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de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administración, deberá ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter po­testativo' formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de matenas.
Es ciertamente paradójico que cuando el derecho de acceso a los pro­cedimientos y expedientes administrativos se ha reconocido en la propia Constitución [art. 105.b)]—aunque emplee las equ~vocas expresiones de reg~stros y arch~vos, que equivale en buena interpretación no a expediente terminado, sino a expediente administrativo en general—resulte más limi­tado de lo que venia siendo en la tradición del Derecho español, ajena a los secretismos, y en la que cualquier ciudadano, al impugnar un acto administrativo, tenía derecho, y lo sigue teniendo, a que el Tribunal con­tenciosoadministrativo reclamase el expediente de la Administración demandada y se lo remitiese para formular la demanda, lo que fue ampliado aún más por la citada Ley de Secretos Oficiales, recogiendo la tradición de los países nórdicos de la administración a la vista del público. Las extremas cautelas que inciden ahora en el derecho de acceso a los docu­mentos administrativos se explican por la recepción, como también ha ocurrido en el Derecho francés e italiano, de una tradición jur~dica del secreto, como es la norteamericana, de escaso o nulo control judicial de la Administración pública, que, forzada en las últimas décadas a admitir por la presión mediática el derecho de acceso a los documentos admi­nistrativos como un derivado del derecho a la informaci¿,n, dcl derecho, incluso, a la simple curiosidad, lo ha compensado con una rcguh~ción minu­ciosa plagada de excepciones.
Ciertamente, los inconvenientes de la publicidad, como ha resaltado REVENGA, IOS tuvieron bien presentes quienes redactaron la Constitución norteamericana y participaron en el proceso de ratificación de ésta en las legislaturas de los Estados. ¿Qué mejor prueba de ello que el hecho de que los debates constituyentes de la convención de Filadelfia se cele­braran en secreto? Se ha dicho incluso que la versión norteamericana de la separación de poderes tuvo mucho que ver con el deseo de alejar en lo posible el control popular, sustituyéndolo por un sistema de vigilancia rec~proca interpoderes (checks and balances). La puesta en práctica de la Constitución convalidó pronto el secreto del proceso de decisión interno del ejecutivo, as~ como el derecho de éste a ocultar determinados datos al Congreso. Compárense estas cautelas con el ambiente popular y abierto en que se aprobó la Constitución de Cádiz de 1812. En la actualidad la experiencia norteamericana ofrece tendencias contrapuestas. La segu­ridad nacional ha servido de pretexto para un uso desmesurado de la técnica de los secretos oficiales. Miles de documentos son clasificados
anualmente como secretos, una práctici que se produce ininterrumpida­mente desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial. Paralelamente, un conjunto de leyes tiene como objetivo central facilitar al público su derecho a saber más allá de la genérica garantía constitucional de la libertad de expresión reconocida en la Primera Enmienda. De entre ellas, la más importante es la Frcedom of Info~nation Act, aprob~da en 1966 y objeto de varias reformas posteriores, en la que se regula el derecho de acceso a los archivos de los organismos federales. A ésta siguieron la Federal Pr~vacy Act (1974), para garantizar el acceso a archivos personales y poner a resguardo el derecho a la intimidad frente a posibles abusos por parte de la Administración, y la Govennent in The Sunshine Act ( 1976), conforme a la cual resulta posible asistir a las reuniones de determinados organismos federales. Las tres, pero sobre todo la primera de ellas, son utilizadas habitualmente por periodistas y ciudadanos. El contraste entre los prin­cipios generales de transparencia y acceso y el cúmulo de excepciones a los mismos recogido en tales leyes ha dado ya lugar a una rica juris­prudencia donde el dilema de la publicidad frente al secreto aparece plan­teado de forma recurrente. Hablando en términos generales, puede decirse que en Estados Unidos la Primera Enmienda de la Constitución sigue leyéndose al modo tradicional, es decir, como libertad de trasmitir y recibir información sin cortapisas legales o interferencias gubernamentales. Ni una sola decisión del Tribunal Supremo permite presentar dicha Enmienda como fundamento de un deber positivo de difundir información a cargo del Gobierno.
Además de las hmitaciones y excepciones ya señaladas, y por si fueran pocas, habrá que tener en cuenta las que puedan derivarse de otras regu­laciones especificas a las que la Ley se remite: materias clasificadas, datos sanitarios personales de los pacientes, archivo~gIslacio~ctoral, archivos estad~sticos, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores de las Cortes Generales y de 10S miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones locales y, en fin, sobre la consulta de los fondos docu­mentales existentes en los Archivos Históricos.
El mismo legislador tardó muy poco en criticar la regulación de la Ley de Régimen Jundico de las Administraciones Públicas y del Pro­cedimiento Administrativo Común. Así lo hace la Exposición de Motivos de la Ley 38/1995, de 26 de noviembre, que ajusta nuestro ordenamiento a la Directiva 90/313/CEE, del Consejo de la Unión Europea, de 7 de junio de 1990 (LCEur 1990, 613), sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, y que establece el derechó de acceso a expedientes en tramitación sin que para ello sea obligatorio probar un interés determinado, fijando un plazo máximo de dos meses para conceder la información solicitada. Esa regulación es incompatible con
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que sólo reconoce el derecho de acceso a expedientes terminados en la fecha de la solicitud, lo reduce a los españoles y permite un plazo máximo de resolución de tres meses. l~o obstante, la misma Ley de adaptación que comentamos impide, entre otras injustificables o incomprensibles excepciones, el derecho de acceso a documentos que se refieran a las actuaciones del Gobierno del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales en el ejercicio de sus competencias no sujetas a Derecho administrativo, sobre los docu­mentos que hayan estado sujetos, o lo estén en la actualidad, a algún procedimiento judicial o administrativo sancionador, incluidas las dili­gencias o actuaciones previas o de carácter preliminar, los datos pro­porcionados por un tercero sin que el mismo esté obligado jur~dicamente a facilitarlos o, en fin, se impide el acceso a aquellos documentos que con su d~vulgac~ón pudieran perjudicar a los elementos del medio ambien­te a que se refieran los datos solicitados.
Otra grave limitación al derecho de acceso a la información afecta nada menos que al derecho a conocer los datos que la Administración tributaria tiene sobre los contribuyentes, a pcsar, como dice el Magistrado ALVAREZ CIENFUEGOS, de ser realmente interesados y a pesar de que este derecho de acceso está reforzado por el derecho a la intimidad personal y familiar, reconocido en el artículo 18.4 de la Constitución y calificado de básico por todos los convenios internacionales (Convenio de 28 de enero de 1981 del Consejo de Europa, suscrito y ratificado por España el 27 de enero de 1989), y que constituye el núcleo esencial y primario de toda política de protección de datos personales. En esa hnea restrictiva, la Sentencia de 5 de junio de 1995 (RJ 1995, 5097) aceptó la negativa de la Administración Tributaria a comunicar a un contribuyente qué datos, con trascendencia tributaria, se encuentran regis­trados en el~Centro de Proceso de Datos del Ministerio de Economía y Hacienda. Dicha sentencia, a juicio del autor antes citado, es contraria también a la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, sobre la regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal y a la Sentencia del Tribunal Constitucional 254/1993, de 20 de julio (RTC 1993, 254), en la que se analiza el contenido del derecho fundamental a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen del artículo 18.4 de la Constitución, que reconoció a un ciudadano el derecho a interesar del Gobernador Civil de Guipúzcoa el conocimiento de los datos per­sonales existentes en los ficheros automatizados de la Administración del Estado, apoyándose en el Convenio de protección de datos personales de 1981, que incluye en la protección de la intimidad de los ciudadanos
L el derecho de éstos a conocer los ficheros automatizados donde las Adm~ ~ nistr'aciOnes Públi.pas conservan dados de carácter personal que les con­
ciernen. A este derecho podr~a unirse el de rectificación cuando los datos sean erróneos u oLtenidos ilegalmente, y sólo puede limitarse, en términos del Convenio, cuando lo autorice una norma con rango de Ley (principio de reserva formal) y siempre que constituya una medida necesaria en una sociedad democrática. La Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, sobre tratamiento automatizado de datos de carácter personal, coñfirrna ia anterior doctrina cónstitucional porque reconoce el derecho de ac_eso de los ciudadanos a los datos informáticos como un derecho básico, pues, sin él, los posteriores, como la rectificación o la cancelación de los datos, carecen de sentido y resultarían inoperantes. La negativa a facilitarlos no puede justificarse más que en casos concretos previstos en la Ley, como cuando «el mismo obstaculice las actuaciones administrativas, ten­dentes a asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y, en todo caso, cuando el afectado esté siendo objeto de actuaciones ins­pectoras» (art. 21.2), lo que no es el supuesto general. Además, el derecho de acceso de los contribuyentes a la información personal tratada infor­máticamente se hace hoy día más urgente que nunca, pues la imprecisa y deficiente regulación de este derecho fundamental en la Ley 5/1992 se ve pontenciada por la posibilidad de cesión de datos entre las Admi­nistraciones públicas, reconocida de forma específica, en lo que a las Administraciones Tributarias se refiere, por el nuevo artículo 113 de la Ley General Tributaria, modificada por Ley 25/1995, de 20 de julio (RCL 1995, 2178).