El derecho administrativo

La resoluciión expresa—pues la presunta como se ha visto al estudiar el silencio administrativo no es tal, sino una técnica que permite el ejer­cicio del derecho de defensa—es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestación de voluntad que (art. 89.1).
La Ley insiste después en el principio de congruencia desde el que se prohibe la reforrnatio in peius, es decir, que con motivo de una petición se pueda agravar la situación inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede (art. 89.2).
Las resoluciones contendrán la decisión que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 54 de la Ley. De existir informes o dictámenes, éstos servirán de motivación a la resolución cuando se incor­poren al texto de la misma. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que hubi~ ran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente (art. 89).
En segundo lugar, el procedimiento puede cumplir su fin por ter­minación convencional o como dice la ley por acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de Derecho público como privado (art. 88).
Pero la admisión del convenio frente al acto administrativo unilateral como forma de terminación de los procedimientos es más aparente que real. Y es más el ruido que las nueces porque, contrariamente a la regu­lación alemana, en la que de alguna manera pretende inspirarse, no sólo declara inadmisible el convenio cuando resulte contrario al ordenamiento jur~dico o sobre materias no susceptibles de transacción, sino que, además, eXige—amén de no alterar las competencias y responsabilidades atri­buidas a los órganos administrativos y de necesitar la aprobación expresa del Consejo de Ministros cuando afecte a sus competencias—su anterior previsión expresa por una norma, puesto que los convénios no tendrán más alcance, efectos y régimen jurídico que el que «en cada caso prevea la disposición que lo regule» Es decir, que no basta para la celebración de un convenio acogerse a lo que dice la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sinQ que es preciso una regulación substantiva que previamente haya aceptado esta forma de terminación del procedimiento, con lo que la regulación de aquella Ley no es más que un simple esquema de relleno de esa otra específica regulación a la que habrá que atenerse priori­tariamente. Así, por ejemplo, seguirán siendo inadmisibles los convenios urbanísticos en cuanto pretendan sustituir, mediante pactos las clasifi­caciones de suelo o la asignación de edíficabilidad que deben determinar los planes de urbanismo 0 los convenios fiscales entre el contribuyente y la inspección, porque además en materia tributaria no rige la Ley que comentamos.
En tercer lugar, el procedimiento puede terminar por desistimiento, es decir, porque <.el interesado desista de su petición o instancia», lo que viene a significar el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través de él.
A diferencia del desistimiento, la renuncia va más allá e implica la renuncia efectiva al derecho que se había ejercitado, razón por la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.
Por lo demás, el régimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes:
1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cual­quier medio que permita su constancia (art. 90).
2. La Administración aceptará de pleno el desistimiento o la renun­cia, y declarará concluso el procedimiento, salvo que, habiéndose per­sonado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fujeron notificados del desistimiento. También continuará el procedimiento si la cuestión suscitada por la incoa­ción entrañase interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su
definición y esclarecinlientO7 en cuyo caso la Administración podrá limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguiéndose el procedimiento (art. 91).
Por último, la caducidad es una causa de terminación del proce­dimiento con cierta connotación sancionadora, pues tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza por causa del interesado, en cuyo caso la Administración le advertirá, inmediatamente, que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actua­ciones (art. 92).
Ese carácter cuasisancionador frente al interesado negligente supone, en primer lugar, que la caducidad se aplique sólo en aquellos proce­dimientos en que aquél puede obtener algún provecho y no, sin embargo, en los que, al igual que en el desistimiento o la renuncia, hubiere terceros interesados o la cuestión objeto del procedimiento afectase al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclare­cimiento (art. 92.4). En segundo lugar, la especial gravedad que la cadu­cidad implica, como advierten GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ RODRI­GUEZ, lleva a considerar que no toda pasividad u omisión del interesada puede servir de base a una declaración de caducidad del procedimientQ, sino solamente aquellas especialmente calificadas, que determinen la paralización del procedimiento por imposibilidad materi~al de continuarlo. Cualquier otra omisión sólo justifica la pérdida del trámite, como se infiere del art~culo 76.2, que sanciona al que no aporta, en el plazo de diez d~as, el documento requerido por la Administración con la pérdida, únicamente, del «referido trámite», salvo que dicho trámite sea indis­pensable para dictar resolución (art. 92.2).
En cuanto a los efectos de la caducidad del procedimiento hay que tener en cuenta que ésta no implica siempre la correlativa pérdida o extinción del derecho que en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues En cualquier caso,
_~ caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o cuando fuere conveniente sustanciarla Para su definición y esclarecimiento (art. 92.3 y 4).
1. LA ADMINISTRACIÓN Y EL~ CONTRATO
La posibilidad de que la Administración contrate con los particulares y cumpla lo acordado no ofrece hoy dificultad alguna. Históricamente, sin embargo, el Estado se ha visto como un poder soberano que impon~a en toda circunstancia su voluntad, lo que resultaba inconciliable co~ la posición de igualdad entre las partes y el respeto riguroso a los pactos o acuerdos suscritos que implica la figura contractual. Si a pesar de ese inconveniente políticodogmático, la Corona o el Estado contrataban —como no podía ser menos porque necesitaba determinadas prestaciones y colaboraciones que sólo a través de contratos cori los particulares podían conseguir—, no podían hacerlo como poder, sino con otra cara, o, lo que es igual, en razón de un título más modesto y menos prepotente que el de poder soberano. De esta hipocresía nace la tesis de que cuando el Estado o la Corona contrataban lo hacían como un particular que contrata con otro particular según nuestra tradición, o que pacta, como se dice en el Derecho alemán, con una personalidad diversa de la habitual de poder público, como Fisco, lo que venía a ser una personificación privada del aspecto patrimonial de la Corona, y en función de la cual era posible demandar a la Administración ante los tribunales civiles en los casos de incumplimiento.
La tesis de que la Administración cuando contrata lo hace como un simple particular y queda obligada a cumplir con lo pactado tiene una sólida tradición en nuestro Derecho. Para unos sólo engendra una obli­gación natural, mientras que para otros se trata de una obligación de Derecho positivo del cual no se dispensa al soberano. En el primer sentido, como recuerda ARIÑO, Suárez (en Tractatus de leg¿bas ac Deo Legislatores) afirmaba ya que ..el Príncipe está obligado a cumplir los pactos, ano los hechos con los súbditos suyos, dado que que esta obligación nace de la justicia
natural, la cual obliga también al Príncipe, como es evidente; pero el Príncipe, por una necesidad pública o por una causa urgente, puede rescindir el contrato, aunque no puede, en justicia, privar completamente al súbdito de lo suyo sin una compensación, pues esto no es necesario para el bien común>~ VÁZ­QUEZ DE MENCHACA, asimismo (Controversias fundamentales, Libro 1, Capí­tulo b, pone en circulación, en el siglo xv~, la tesis de la doble personalidad del Estado al referirse a la condición de ciudadano del Pnncipe cuando contrata: ·el Príncipe—dice—está sujeto a las leyes positivas de sú nación o pueblo, y no por la consecución y disinute del cargo de Príncipe deja de ser uno de los ciudadanos, y como tal en sus contratos usa del derecho particular ( ) y está obligado al cumplimiento de lo sustancial de los contratos expresos 0 tácitos, particulares 0 generales de la nación entera ( ), y, en consecuencia, las conversaciones hechas con él o con cualquier persona reves­tida de la facultad de dar leyes pueden alegarse en juicio como leyes y deben observarse por todos aquellos a quienes obligan las leyes del Príncipe» Esa tradición llega hasta el siglo x~x en Francia y España. En los contratos —dec~a CoR~EN~N—..el Estado no trata por vía de Autoridad y poder público, contrata como un particular con otro particular» Expresiones análogas alu­sivas a la doble personalidad jurídica y privada de la Administración están presentes en toda la doctrina española de la época (POSADA HERRERA, ARRAZOLA, ALFARO, AGUIRRE DE TEJADA). Esta tesis se traducirá asimismo en la distinción entre actos de autoridad y actos de gestión según el Estado obre con una u otra personalidad. Cuando contrata se entiende que actúa como un particular y realiza actos de gestión.
De la admisión vergonzante del contrato entre el poder y el súbdito, que llevó a un esquizofrénico desdoblamiento de la Administración, a la que se disfrazaba de Fisco o de persona privada, para entender que pod~a vincularse y ser demandada en caso de incumplimiento ante los tribunales, se ha pasado en los últimos años, después de una fase de normal convivencia entre el contrato y el acto administrativo, pero con neto predominio de éste, a una utilización ad nallseum de la técnica contractual. En la actualidad, en efecto, parece como si la Administración se avergonzara de su condición de poder público y de la imposición uni­lateral de su voluntad sobre los particulares o sobre otras Administra­ciones inferiores, y necesita de consenso de unos y otras para cumplir, incluso, con sus funciones soberanas, produciéndose as' una necesidad de compromiso que lleva a un uso generalizado e intensivo de la con­certación.
El recurso a la técnica contractual no es nuevo, pues es reconocible en todas las etapas de debilidad y encogimiento del Estado, como ya ocurrió con la generalización del pactismo en la Edad Media. El pactismo medieval, el contrato de vasallaje, que privatiza las relaciones de poder
tras la crisis del más grande y perfecto de los imperios de la antigüedad, el Imperio Romano, es una buena prueba de ello.
La reconstrucción de los vínculos políticos y sociales se organiza en

torno al contrato de vasallaje, por el cual una persona se declara «hombre»

de otro «hombre», ofreciéndole sus servicios a cambio de una proteCción

que ha de dispensársele. La ceremonia del homenaje, de la cual los minie

turistas medievales nos han legado tantas escenas gráficas, implicaba un

reconocimiento de amistad y otro de fidelidad. Consistía en la deposición

de las manos, juntas, entre las del que ofrecía la protección y el ósculo

en la boca, y encarnaba una obligación de hecho y de derecho para las

dos partes contratantes. El vínculo concertado por la ceremonia del home­

naje ataba a los que la realizaban—señor, de una parte, y encomendado,

de otra—por toda su existencia. Dos prestaciones fundamentales ase­

guraban, respectivamente, la actitud de ambas partes contratantes: «servir»

el vasallo, «proteger» el señor. La prestación del servicio por parte del

vasallo no ofrecía grandes dudas, pues se reducía a obedecer las órdenes

del señor en las reiteradas ocasiones que lo exigía el frecuente contacto.

Ahora bien, desde que los vínculos empezaron a debilitarse en el afin­

camiento de aquél en un feudo surgió la necesidad de fijar de modo con­

creto qu¿ podía exigir el señor. Desde luego, en este problema no inter­

vinieron en modo alguno los comentaristas jurídicos, sino que fue la cos­

tumbre la que dictó las normas prevalecientes. Así, en un estadio más

avanzado en la evolución del régimen feudal, el simple y pujante rito

del homenaje primitivo se complementó con un contrato en regla, en el

cual constaban las obligaciones que el vasallo tomaba sobre sí por aquel

acto: auxilio y consejo. Tales eran, en resumen, los grandes deberes del

vasallo. Auxilio, en primer caso, de tipo militar, pues tal era el nudo central

del feudalismo. En un principio, este servicio no tenía otros límites que

las necesidades del señor; el vasallo debía acudir a su primer requerimiento

y prestarle ayuda mientras durase la acción guerrera emprendida. El incum­

plimiento de los deberes que implicaba la relación de vasallaje para cada

uno de sus miembros podía ser causa de la ruptura de tal vínculo. En

otras ocasiones bastaba la renuncia a los beneficios obtenidos o trasladarse

a tierras distintas, «desnaturalizarse», como lo hizo el Cid Campeador

respecto a Alfonso VI de Castilla movido por las causas que inspiraron

al poeta del llantar: «Dios que buen vasallo, si hubiese buen señor». El

apaleamiento del vasallo por el señor implicaba la ruptura del vasallaje.

En éste y casos semejantes, el feudo permanecía en manos del vasallo.

En el Estado absoluto el contrato deja de ser una forma esencial

de la organización política; las relaciones en este campo se unilateralizan,

pero se erigen en instrumento capital de la gestión de los servicios esen­

ciales del Estado. La admisión en el Estado absoluto de la obligatoriedad

de los contratos celebrados por la Corona, a la que antes nos referimos,
eS consecuencia ineludible de una necesidad: la de garantizar la seguridad jur~dica a los numerosos contratos que para la gestión del Reino es preciso celebrar ante la ausencia de servicios propios o de gestión directa. Sobre el contrato pivotará la recluta de los ejércitos reales, ejércitos todav~a fundamentalmente de mercenarios, como asimismo sobre los contratos de suministro y de obras para las fortificaciones militares, ante la falta de un servicio propio de intendencia; sobre contratos, en fin, se asienta toda la log~stica militar. El contrato es también título de otorgamiento de funciones públicas: los oficios enajenados adquiridos por venta del soberano. El funcionamiento de la Real Hacienda se asienta sobre el arriendo de rentas para la recaudación de los tributos de un territorio determinado, y el servicio de Correos es atendido por contratos de con­ducción celebrados con particulares hasta que la Ordenanza General de ~ de junio de 1794 facilita al Superintendente optar entre «arrendar o administrar *anca y libremente, como le pareciere, cualquiera Admi­nistración de Correos, Postas o demás ramos de su cargo». Item más, la empresa descubridora y colonizadora de América se asentó jurídi­camente sobre contratos de concesión de conquista y colonización, técnica que inician las capitulaciones de Santa Fe (17 de abril de 1492), for­malizándose también como un contrato de concesión, en este caso una concesión comercial, un sistema de comercio en monopolio del que fue S xponente la Compañía Guipuzcoana de Caracas.
Por las capitulaciones de Santa Fe se reconoce a Colón el titulo de Almirante de la Mar Océana y Virrey de todas las tierras a descubrir, así como la décima parte del oro, piedras preciosas y especies a descubrir. Eliminado Colón como socio (salvo en los viajes que él mismo efectúe), habrá—como senala ViCENS ViVES—dos clases de empresas descubridoras: las sufragadas y dispuestas por la Corona, y que hoy denominaríamos de gestión directa, y las de iniciativa privada, 0 de gestión indirecta. En estas últimas el Rey participará o no en los gastos, pero siempre en los beneficios, y serán las más frecuentes. Las empresas de gestión directa escasean, y existen sólo para complementar la iniciativa privada y lograr objetivos que no estén al alcance de ésta por su trascendencia económica, politica o estratégica. Así, los viajes de Solís y Magallanes dirigidos en busca de la ruta de la Especer~a, empeño en que persevera la Corona. Los objetivos de estas empresas, constituidas por hombres a sueldo del Rey, quedan fijados en una serie de órdenes escritas que se entregan al jefe de la expedición y sc llaman instrucciones. Su número es escaso por las limitaciones económicas del Estado, que ha de aceptar la ayuda financiera de particulares, gencralmcntc grandes mercaderes extranjeros, pero sin darles intervención ni responsabilidad directa en la expedición. Las empresas de iniciativa privada son las más frecuentes y típicas. Desde el com~enzo se estructuran jur~dicamente en un documento llamado capi­
tulación, que con las naturales alteraciones se usará luego para empresas conquistadoras y colonizadoras. Las capitulaciones aparecen como una concesión o licencia real, pero son verdaderos contratos suscritos en general por Fonseca y por el jefe de la expedición. El primero representa a los royes y actúa en nombre de ellos; el segundo representa a todos sus socios, pero éstos no se mencionan nunca. El jefe se obliga a no tocar costas de dominio portugués (para evitar conflictos internacionales) o descubier­tas por Colón (por respeto a los derechos de éste); asume la responsabilidad de organizar, costear, dirigir y realizar el viaje, de llevar a cada nave un veedor del Rey, entregarle la parte de ganancias reservadas a la Corona (de la cuarta a la décima parte, según dijimos). A cambio de estas obli­gaciones inmediatas y a plazo fijo del descubridor, el Monarca le garantiza ciertas ventajas y mercedes: excenciones de impuestos, propiedad de las mercancías obtenidas (excluida la parte del Rey) y categoría de funcionario al jefe (capitán mayor suele nombrársele).
En el Estado liberal decimonónico la técnica contractual se retranquea aún más, manifestándose una reducción de la aplicación del contrato como sistema de gestión administrativa, ya innecesario en parte por la creación de las burocracias civiles y militares estructuradas en cuerpos de funcionarios, y por la creación de servicios administrativos propios, como el sistema administrativo de la Hacienda pública o el servicio de Correos, como asimismo todo el sistema sanitario y educativo. Queda, sin embargo, un importante espacio para los contratos instrumentales de obras, suministros y para el contrato de concesión de servicios públicos, que permite respetar el principio liberal de subsidiariedad de la acción pública respecto de la iniciativa privada en la actividad industrial; tal será el caso de los ferrocarriles, y también el contrato servirá para realizar la pohtica de nacionalización y privatización posterior de los bienes nacio­nales que se devuelven al mercado a través de ventas públicas masivas.
En la actualidad, el recurso cada vez más frecuente a la técnica con­tractual y el retraimiento de lá acción directa de la Administración sigue la moda liberal y privatizadora de adelgazamiento de las Administraciones Públicas, que rechaza la prestación directa de determinados servicios y funciones cuando los mismos puedan ser desempeñados por personas privadas en función de aquel principio. Por ello, de las tradicionales figu­ras de los contratos instrumentales de obras, suministros y gestión de servicios proliferan los contratos sobre toda clase de asesoramientos o servicios, como es el caso de la informática y los contratos que con la Administración celebran las empresas consultoras, de proyectos y de supervisión, tareas antes a cargo de los cuerpos de funcionarios técnicos Pero hay supuestos límites, como la contratación con empresas privadas la seguridad de los edificios públicos, o funciones recaudatorias, act~
vidades éstas en que, por tratarse de funciones o servicios más t~picamente esenc~ales' la Justificación del recurso al contrato resulta más proble­mática.
El creciente recurso al acuerdo de voluntades que las figuras del contrato' del conven~o o del concierto suponen se debe también a la debilidad pohtica del Estado, que se manifiesta en la sustitución evidente y ostensible de la técnica unilateral por la contractual. Por esta razón, y más allá de los anteriores supuestos, reconducibles en su mayor parte a la clase de los contratos instrumentales, proliferan los contratos sobre obJetos públ~cos, insusceptibles tradicionalmente de contratación entre particulares. En estos casos, aunque se admite que las mismas relaciones jurídicas podr~an originarse a través de actos unilaterales, la Adminis­trac~ón prefiere el disfraz liberal del acuerdo de voluntades al imperio descarnado de su voluntad y la correlativa sumisión de los administrados, en la esperanza de encontrar as' una mayor colaboración de aquellos o una menor resistencia en las fases de ejecución, siendo sintomático que haya sido precisamente el Derecho administrativo alemán, de rasgos tradicionalmente autoritarios, el que se haya anticipado con una regu­lación completa de los convenios de Derecho público, facultando a la autoridad administrativa para «en vez de dictar un acto administrativo, concertar un convenio de Derecho público con aquella persona a la que de otro modo dirigiría el acto administrativo» (art. 54 de la Ley de Pro­cedimiento Administrativo de la República Federal de Alemania de 25 de mayo de 1976). También nuestra Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común admite, como ya se ha explicado, la terminación convencional del pro­cedlmiento administrativo mediante el cual el acto o resolución unilateral se sustituye por acuerdos, pactos, convenios o contratos (art. 88).
A notar, por último, que la institución contractual ha penetrado en el santa sanctoram de la organización administrativa y de la función públi­ca, espacios antes reservados, en virtud de los principios de centralización y Jerarquía, a relaciones jurídicas unilateralmente impuestas. Así, la sus­t~tUCiÓn del tradicional sistema centralista (en el que eran impensables, por eJemplo, los acuerdos entre el Estado y los Municipios) por el auto­nómicO ha abierto la regulación de las relaciones interadministrativas entre entes públicos de igual 0 desigual categoría al acuerdo de volun­tades, convenios entre entes públicos que se justifican en el principio de cooperación, que nada sería sin esos convenios 0 concertaciones. De otro lado, una fuerte corriente privatizadora del sector público ha llevado al contrato laboral buena parte de las relaciones de empleo público y aCeptado también una moderada versión de los convenios colectivos para
~,
regular las condiciones de empleo de los trabajadores y funcionarios al servicio de la Administración, antes puras relaciones estatutarias y uni­laterales (Ley de Medidas de la Función Pública de 2 de agosto de 1984)
LA LEGISLACIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. LA LEY 13/1995 DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
La temática de la contratación administrativa se introduce en nuestro Derecho por dos vías. Una es la judicial, al someter a la Justicia admi­nistrativa los contratos celebrados por la Administración para obras y servicios públicos se produce la división en contratos administrativos y contratos civiles según tuvieran aquel objeto o finalidad; otra es la de la regulación de los procedimientos de selección de contratista para la adjudicación de toda suerte de contratos, imponiendo, en principio, la regla de la subasta pública.
La primera cuestión, a imagen y semejanza del Derecho francés, se introduce en las leyes reguladoras de la Jurisdicción ContenciosoAd­ministrativa como una cuestión de competencia y determina que la juris­prudencia administrativa primero y las leyes después establecieran un régimen jurídico sustantivamente distinto para estos contratos, llamados contratos administrativos, que los que aplicaba la jurisdicción civil, según estudiaremos con detalle en el capítulo siguiente.
La regulación de los procedimientos de selección de contratistas es, sin embargo, desde su origen, una regulación común para todos los con­tratos de la Administración, sean administrativos o civiles, desde el Real Decreto de Bravo Murillo de 27 de febrero de 1852, que enlaza con viejas reglas sobre aplicación de las subastas a los arrendamientos de rentas reales, portazgos, pontazgos, propios y arbitrios de las villas y ciudades. Esta norma, que unifica la regulación de la materia, tenía por finalidad asegurar el derecho de igualdad de todos los españoles a ser contratistas, pero, sobre todo, lograr una contratación más eficaz y pre­venir los fraudes que por las colusiones entre contratistas y funcionarios pudieran originarse por la contratación directa. Los procedimientos de selección de contratistas pasan después a ser regulados en el Capítulo V de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1 de abril de 1911, reformada por la Ley de 20 de diciembre de 1950.
La situación hasta aquí descrita y caracterizada por la falta de una regulación legal de fondo de los contratos de la Administración empezó a cambiar con el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Loca­
les, aprobado por Real Decreto de 9 de enero de 1953, que estableció un principio de regulación sustancial para todos los contratos de los entes locales Estas reglas especiales, impropias del contrato civil, afectaban a la causa, al interés público, al poder de interpretación, decisión eje­cutoria, sanción, vigilancia y control, modificación unilateral y, en fin, en la negación al contratista de la exceptio non adimplecti contractas. Poco tiempo después, y en la misma línea, la Ley de Contratos del Estado, Texto Articulado aprobado por Decreto de 8 de abril de 1965, procedió también a una regulación exhaustiva que recoge la normativa sobre pro­cedimientos de selección de contratistas, clasifica los contratos en admi­nistrativos y civiles, estableciendo criterios de distinción entre unos y otros, regula el objeto, la causa, el fin, la forma, los efectos y causas de extinción de los contratos que la Ley considera como contratos admi­nistrativos típicos: el contrato de obra, el de suministro y el de gestión de servicio público. Esta regulación, que la reforma de la Ley 5/1973, de 17 de marzo, profundizó en la línea de alejar la aplicación supletoria del Derecho civil a los contratos administrativos, se completa con una regulación reglamentaria exhaustiva (Reglamento General de Contra­tación del Estado de 1967, actualizado por el Decreto de 25 de noviembre de 1973) y se continúa con la adaptación de nuestra legislación al Derecho comunitario y de un proceso de unificación del régimen jurídico de los contratos del Estado y de los Entes locales (art. 88 de la Ley de Bases del Régimen Local y arts. 111 a 125 del Texto Articulado de la Ley de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 78/1986, de 18 de abril).
El proceso descrito se ha cerrado con la aprobación de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas. Esta Ley ha querido ser una respuesta, por otra parte ineludible, a los fenómenos de corrupción materializados en el percibo de comisiones sobre la adju­dicación de contratos, acrecentada de forma escandalosa en la etapa de Gobierno Socialista (19921995), corrupción legalmente facilitada por la generalización de la contratación directa a que ha llevado la proliferación de entes públicos que sujetan su actividad al Derecho privado, o que actúan con el disfraz de sociedades mercantiles, travestismo jurídico que en buena parte tenía por finalidad, precisamente, eludir la legislación administrativa de contratos, según venimos denunciando en otras partes y en anteriores ediciones de esta obra. Por esta razón, la Exposición de Motivos de la Ley parte de esa situación elusiva que tanto ha propiciado la corrupción pública y justifica su aprobación necesidad de conseguir la transparencia de la contratación administrativa como medio para lograr la objetividad de la actividad administrativa y el respeto a los principios de igualdad, no discriminación y libre concurrencia», lo que prueba por
confesión propia del legislador que hasta aquí no se cumplían tan ele­mentales deberes constitucionales. Pero estos objetivos no se cumplen más que parcialmente, porque, como veremos, la Ley no se aplica ple­namente a los Entes públicos cuando adoptan formas societarias (arts. 1 y 2 y disposición adicional sexta) y, además, porque los procedimientos y las formas de selección de contratistas para la adjudicación de los con­tratos ofrecen un notable y excesivo margen de discrecionalidad.
La Exposición de Motivos justifica también la Ley en la conveniencia de incorporar a un único texto toda la normativa que sobre contratación se había producido desde la Ley de 1965 y la reforma parcial de aquélla, operada por la Ley 5/1973, de 17 de marzo.
Se trata del DecretoLey 2/1964, de 4 de febrero, sobre revisión de precios; el Decreto 3637/1965, de 26 de noviembre, sobre contratos que se celebren y ejecuten en el extranjero; el Decreto 2572/1973, de 5 de octubre, por el que se aprueba el pliego de cláusulas administrativas gene­rales para la contratación de equipos y sistemas para el tratamiento de la información; el Decreto 1005/1974, de 4 de abril, sobre contratación con empresas consultoras y de servicios, y el Real Decreto 1465/1985, de 17 de julio, sobre contratación para la realización de trabajos especificos y concretos no habituales de la Administración, disposiciones cuyo con­tenido más sustancial se incorpora al texto legal. También hay un trasvase a la Ley de normas que antes figuraban en el Reglamento General de Contratación del Estado, que, como hab~amos denunciado en anteriores ediciones de esta obra, carec~an por ello del rango normativo suficiente para regular materias centrales de cualquier género de contratación y que al fin se estimó que, por el objeto sustantivo de que tratan y por su impor­tancia objetiva, deb~an formar parte de un texto con rango de Ley.
Según la Exposición de Motivos, la Ley se justifica también por la necesidad de adecuar nuestra legislación interna al ordenamiento jurídico comunitario, recogido, en materia de contratación administrativa, en diversas Directivas sobre contratos de obras, suministros y servicios apli­cables, precisamente por aquel carácter, a todas las Administraciones Públicas.
Inicialmente, ante la urgencia del plazo para efectuar la aludida ade­cuación, se promulgó el Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo, por el que se dio nueva redacción a ciertos art~culos y se añadieron otros al Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 293/1965, de 8 de abril, haciendo su aplicación extensiva a todas las Administraciones Públicas, tanto en cumplimiento de las obligaciones contra~das por España por su pertenencia a la Comunidad Europea, como por el mandato constitucional antes indicado. El mismo criterio fue seguido
por el Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre, por el que se reforma el Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decre­to 3410/1975, de 25 de noviembre. Posteriormente, la Comunidad Europea modificó sensiblemente las Directivas 77/62/CEE, sobre contratos de sumi­nistro, y 71/305/CEE, sobre contratos de obras, que fueron el objeto prin­cipal de la incorporación a la legislación interna precedentemente señalada, por las Directivas 88/295/CEE y 89/440/CEE. Igualmente, la Comunidad Europea ha adoptado la Directiva 92/50/CEE, sobre contratos de servicios, y por incorporación de los textos primitivos y sus modificaciones posteriores ha adoptado las Directivas 93/36/CEE y 93/37/CEE, que constituyen los textos refundidos de las Directivas vigentes en materia de contratos de suministro y de obras, respectivamente, siendo el contenido de las tres últimas citadas Directivas el que resulta procedente incorporar, y as~ se realiza, al texto de la Ley. Igualmente se han tomado en consideración los aspectos relativos a la contratación pública resultantes del Acuerdo sobre el Espacio Europeo, que entró en vigor el 1 de enero de 1994, y algunos derivados del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Orga­nización Mundial del Comercio.
No se ha estimado procedente, por el carácter privado de la mayor arte de las entidades a las que afecta, la incorporación de la Directiva 90/531/CEE, sobre los denominados «sectores excluidos», hoy sustituida por el Texto Refundido que constituye la Directiva 93/38/CEE, aunque se prevén las medidas necesarias para su aplicación a Entidades Públicas sujetas a la Ley, en las fechas que la propia Directiva señala para los contratos de obras, suministros y servicios. Tampoco se incorpora, según la Exposición de Motivos, la materia de recursos que constituye su objeto porque se considera ajena a la legislación de contratos de las Admi­nistraciones Públicas, y respecto a la primera, además, porque nuestro ordenamiento jurídico, en distintas normas procedimentales y procesales vigentes, se ajusta ya a su contenido. No obstante, a nuestro juicio, tenien­do en cuenta la regulación restrictiva de las medidas cautelaros en nuestro ordenamiento y la lentitud de los procesos judiciales, ser~a conveniente que, como ha ocurrido ya en Francia con la Ley de 4 de enero de 1992, se instrumentara un procedimiento judicial sumario que exigiera su reso­lución de la firma del contrato, y en el que el juez dispusiera de extensos poderes cautelaros que incluyeran medidas positivas.
La Ley ha sido dictada al amparo del artlculo 149.1.18 de la Cons­titución, que califica de materia básica la de contratación administrativa. No obstante ese carácter de legislación básica, la disposición final primera hace una enumeración de los puntos en que los preceptos de la Ley serán de aplicación general en defecto de regulación espec~fica que dicten las Comunidades Autónomas.