El derecho administrativo

El principio de igualdad
~
C) La proporcionalidad
En todo caso, este princi io fien
|mat i i P e en la actualidad un gran desarrollo
D) El principio de buena fe
I principjo de la buena fe rige las relaciones e
ntre la Admin~stración nistrados, de la misma forma que, corno principio general del ge as relac~ones cutre los particulares conforme a lo esta­artf~ulo 7 del GSdigo Gvil «los derech¢¢ s deberán eJercitar
nea us exigen ~asdei bu naJe.se
Pues bien, la Administración viola la buena f
tque ha det de cuando falta a la con­
sus propios actos. Pero un administrado no puede invocar este principio más que en determinadas condiciones: en primer lugar el acto en el que ha confiado no debe ser nulo por razón de la ~ncompetenc~a de su autor o por cualesquiera otras causas. Es necesano ademas que el administrado tenga un motivo serio para creer en la validez del acto al que ha ajustado su conducta. En fin sólo puede mvocar el prmc~p~o de la buena fe aquel que ha sido inducido en perJu~c~o de sus m ereses a tomar medidas que no pueda dejar sin efecto (GRISEL).
E) El interés público
El interés público sirve de justificación a toda la actividad adminis­trativa. Interés público es un interés común que aunque no benef~c~e a la totalidad de la comunidad sí favorece al menos a una fracc~on ~mpor­tante de sus miembros. Por consiguiente salvo que ello ~nfluya sobre la situación de un número de terceros bastante numeroso el mteres de uno o de algunos individuos no es de naturaleza públ~ca. Pero el ~nteres público puede coincidir en ocasiones con el mteres pnvado lo que por definición ocurre en la actividad administrativa de fomento en que se trata de estimular a los particulares para que cumplan obJet~vos pnvados que al tiempo redundan en interés general. Incluso a voces e ~n ere
público puede coincidir con el interés privado de una autor~dad o fun­cionario, sin que necesariamente esa co~nc~denc~a deba determ~nar a nulidad del acto administrativo (art. 28.3 de la Ley de Régimen Jur~d~co de las Administraciones Públicas y de Proced~m~ento Adm~mstrat~vo Común).
La invocación al interés público tiene no obstante determinadas lim~ taciones y as' la Administración no puede en func~ón del ~nteres pu ~co proceder a reglamentar la vida privada ni confund~r aquel con e ~s
o recaudatorio enriqucciéndose a expensas de algunos adm~mstrados, con infracción del principio de igualdad.
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN
Por actividad administrativa de limitación o de polic~a se ent~er~de aquella forma de intervención mediante la cual la Adm~mstrac~O tringe la libertad o derechos de los part~culares pero s~n su su actuación la actividad de éstos.
El estudio de la actividad administrativa de limitación de los dere~b"­de los particulares adolece de cierta contus~ón en parte p
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Q~MA~ l)k LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
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denominado actividad de polic~a. Este término es confuso en efecto I porque con él se nombran unos determinados órganos del Estado (las
I fuerzas de seguridad) as' como la labor de éstos como auxiliares de los Jucces y Tribunales en la averiguación de los delitos (polic~a judicial) y de otro lado porque con la expresión actividad de policía se apunta a uno de los fines de la Administración la conservación del orden público. Por ello sm abandonarlo se postula su sustitución paulatina por el de act~v~dad admm~strativa de limitación.
El concepto de policía comenzó siendo en el Derecho púhlico sinónimo

de la total act~vidad del Estado comprendiendo incluso, las funciones

leg~slat~vas y Judiciales aparte de las gubernamentales y administrativas

de todo orden. El constitucionalismo y el principio de la separación de

poderes liberaron el concepto de polic~a de estos contenidos legislativos

y Jud~c~ales reduciéndose dentro del Derecho administrativo para definir

la act~vidad reglamentaria de todo orden y las medidas dictadas en su

ejecución sin que a estos efectos tenga relevancia el concepto orgáni¿o

de polic~a referido a las fuerzas y cuerpos de seguridad. El proceso reduc­

c~omsta culmmó con el intento por DUGUIT y la escuela del servicio público

de exphcar todo el Derecho administrativo desde este concepto prescin­

d~endo de la noción de polic~a.

GARciA DE ENTERRfA y FERNÁNDEZ RoDRiGuEz en contra del empleo

de este térmmo advierten que «es curioso que ese uso de calificar como

pol~c~a a toda act~vidad administrativa de limitación de derechos y, en

general de gravamen de los mismos se haya mantenido vivo aún en España

(probablemente a través de la tripartición: polic~a fomento y servicio públi­

co que hace de cada una de ellas figuras abstractas) en exposiciones recien­

tes como las de GARRIDO (aunque ya BALLBE habLa distinguido certeramente

entre polic~a e intervención) y se presenta insólitamente de nuevo en algún

sector de la doctrina francesa contemporánea (BENO1T, BOURJOL) en for­

mulac~ón paralela a la de JORDANA. Dada la multivocidad y cambio sucesivo

de sent~dos que ha tenido el término policía a través de un largo y complejo

transcurso histórico, no parece aconsejable convenir ahora un nuevo sen­

t~do para dicha expresión, ya suficientemente torturada (sentido, por lo

demas, contrario al usual, incluso en las leyes), todo lo cual, por otra

partc, se revela escasamente útil, apenas justificado como un simple tér­

mmO clasificatorio y no verdaderamente institucional».

E:l abandono del término polic~a como denominador de todas o de

c sola de las formas de la actividad administrativa se advierte ya en

eglamentO de Servicios de las Corporaciones locales, que divide la

e estas en ·'nterrención administrativa en la actividad pr¿vada,

de fomento y acc~ón de servicio público», conservando el término

1)° ~c~a como sinónimo de la acción sobre el orden público, es decir,

ac~on grave de la tranquilidad, seguridad, salabridad 0 moral¿dad
ciudadanas con elfo de restablecerlas o consert~arlas», pero separadamente de las intervenciones de los Entes locales en materia de subsistencias y urbanismo (art. 1, párrafos 2, 3, 4 y 5).
Cuestiones terminológicas aparte, lo cierto es que en nuestra doctrina se suele dar un desmesurado concepto de la actividad de limitación. Así, GARRIDO, bajo la denominación de coacción, entiende «el conjunto de med¿das coactivas utilizables por la Administración para que el particular ajuste su actividad a unfiin de utilidadpública», concepto demasiado amplio que identifica actividad de polic~a con actividad de coacción, incluyendo en él las prestaciones forzosas de los particulares y la actividad san­cionatoria, supuestos que tienen muy diverso régimen juríd~co, lo que en todo caso no autoriza el artículo 84 de la Ley de Bases de Régimen Local, que describe esta actividad de limitación como aquélla relativa al dictado de ordenanzas y bandos, al sometimiento previo a l~cencia o control preventivo y a las órdenes constitutivas dc mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.
Por otra parte, no son, a nuestro juicio, medidas de limitación la coacción y la sanción, que operan en el ámbito del Derecho no sustantivo sino garantizador. Con ellas, como ya se ha dicho, no se limita la libertad y derechos de los particulares, porque el empleo de la coacción y la sanción presuponen una situación ilegitima del particular. De una situa­ción de ilegitimidad y antijuridicidad del particular no se deriva una limi­tación de derechos, sino una acción o actividad de restablecimiento del orden jurídico perturbado. No se puede hablar de un derecho de los administrados a conducir temerariamente o de un derecho del funcionar~o a faltar a su trabajo, derechos que limitaría la multa impuesta al admi­nistrado o al funcionario infractores.
Por último, debe notarse que la actividad administrativa de limitación supone que la incidencia negativa de ésta sobre la libertad de los par­ticulares sea consecuencia del ejercicio concreto de una potestad adm'­nistrativa con un acto de por medio y no efecto directo de una ley. Cuando, por el contrario, la limitación tiene lugar sin el intermedio de un acto administrativo, estamos en presencia de una limitación legal, como es el caso de determinadas nacionalizaciones (minas, aguas sub­terráneas) o de la imposición generalizada de deberes, como ocurre con los deberes de información a efectos estad~sticos que han de cumplimentar los ciudadanos que se hallan en determinadas circunstancias, o los deberes fiscales que cumplen directamente los contribuyentes sujetos a cada impuesto. Cosa distinta es que en unos y otros supuestos la Administrac~ón ejerza a posteriori del incumplimiento del deber una actividad de ms­
pección o incluso represiva o sancionatoria, pero que ya no es, por lo d~cho, prop~amente una actividad de limitación.
4. LOS GRADOS DE LIMITACIÓN EN LA LIBERTAD

Y DERECHOS DE LOS PARTICULARES

La actividad administrativa de limitación de los derechos y libertades de los administrados responde a una escala o progresión, según la inten­s~dad de la medida interventora.
En el grado menor de la intervención administrativa hay que consignar los deberes o cargas que la Administración puede exigir a los admi­n~strados de comunicar determinados comportamientos o actividades bien mediante la remisión de la información, bien a través de la inscripción en un Registro público de una determinada actividad 0 de la utilización de un obJeto. Por lo demás, ciertas actividades llevan aparejada la obli­gac~on de soportar inspecciones administrativas prácticamente constantes I (~nspección laboral, sanitaria, tributaria, etcétera).
I Un segundo punto de superior intervención administrativa estaría I const~tu~do por el sometimiento del ejercicio de un derecho a una auto­r~zac~ón, que no es otra cosa, como se verá, que una constatación reglada por la Admm~stración de que se dan las condiciones requeridas para ello, constatación que tiene ese exclusivo objeto de comprobar que el supuesto de hecho previsto en la norma definidora se cumple efecti­vamente. La Administración al expedir una licencia de caza 0 de pesca se l~m~ta a constatar que el solicitante es mayor de edad y reúne otras cond~c~ones señaladas en las Leyes de Caza o Pesca; igualmente, cuando exp~de un permiso de conducir la Administración constata requisitos de edad y apt,tud física y técnica, o cuando otorga una licencia de cons­trUccion comprueba la adecuación del proyecto al Plan de urbanismo, todos ellos requisitos reglados.
El grado siguiente de limitación lo constituye la actividad adminis trativa que se concreta en una prohibición formal de hacer o la imposición de una determinada conducta positiva. Así, por ejemplo, la orden de c~erre de establecimientos por razones de orden o calamidad pública, a orden de soportar vacunaciones obligatorias de personas, 0 la pro­~b~c~on o imposición de determinados cultivos. Incluso la limitación de a esfera individual puede llegar a imponer al particular y en favor de a Admmistración prestaciones de dar 0 hacer sin abonar por ello com­ensac~on alguna. Son ejemplos típicos de esta forma de actividad los puestoS de prestaciones personales previstas, entre otros casos, en la
Ley de Orden Público ante calamidades, catástrofes o desgracias públicas (art. 17), y en la legislación sanitaria que, para combatir las epidemias, permite a la Administración requisar los servicios de profesionales (art. 26 de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986).
Una forma de limitar los derechos es también su sacrificio o privación en favor de un interés público mediante una indemnización. Sin embargo, la actividad que la Administración desarrolla a este efecto se estudia separadamente dada la significación del derecho de propiedad (art. 33.3 de la Constitución) y el desarrollo de la institución en que se ha plasmado esta forma de actividad administrativa: la expropiación forzosa.
GARCIA DE ENTERRfA Y FERNÁNDEZ RODRfGUEZ han formulado una tipo­log~a de las formas de incidencia negativa de la actividad administrativa en la libertad y derechos del mayor interés, aunque en ella se entremezclan los grados de intervención con las técnicas jurídicas de limitación y se incluyen supuestos en que no existe propiamente limitación administrativa de los derechos de los particulares, al haber sido éstos eliminados direc­tamente por la ley mediante medidas nacionalizadoras, como es el supuesto de la demanialización de las aguas o las minas; lo mismo puede decirse de la inclusión en ella de ciertos deberes que se cumplen directamente por exigencia legal sin actividad administrativa interpuesta. En todo caso, se trata de una formulación sobre el intervencionismo público, más que administrativo, cuyo gran interés justifica el siguiente resumen:
1. Sacrificio de situaciones de mero interés. Son las originadas como consecuencia del ejercicio de potestades administrativas discrecionales, como las derivadas del ejercicio de la potestad organizatoria (cargos de libre designación, suspensión de una convocatoria de oposiciones que les~o­na a los opositores, medidas de reordenación de servicios que afectan a los funcionarios, etc.) y que, en principio, no son indemnizables.
2. Limitaciones administrativas de derechos. Las definen los citados autores, siguiendo a VLGNOCCHl, como aquellas incidencias que no modi­fican el derecho subjetivo afectado, ni tampoco la capacidad jurídica o de obrar del titular, sino que actúan, exclusivamente, sobre las condiciones del ejercicio de dicho derecho, dejando inalterado todo el resto de los ele­mentos del mismo (configuración, funcionalidad, límites, protección). Esta incidencia sobre las facultades de ejercicio estar~a determinada por la nece­sidad de coordinarlas, bien con los derechos o intereses de otro sujeto, bien (lo que es el supuesto normal de las limitaciones administrativaS) con los intereses o derechos de la comunidad o del aparato administrativo De los tres tipos de limitaciones que refiere el autor italiano (prohibición incondicionada y absoluta de un modo de ejercicio concreto; prohihición relativa, o con reserva de excepción a otorgar por la Administración mediante autorización; y permisión de ejercicio libre con rcserva de excep­ción prohibitiva impuesta en casos concretos por la Administración) GARCIA
1
DE ENTERRiA Y FERNÁNDEZ RODRiGUEZ excluyen la prohibición absoluta de un tipo de ejercicio, cuando no es circunstancial, por entender que entra más que en el ámbito de la limitación strictu sensu en el de deli­mitación objetiva del derecho, recortando su contenido, pero añadiendo un cuarto tipo, el de la obligación positiva de comunicar a la Administración a efectos de control los hmites del ejercicio licito de un derecho, lo que no ser~a una prestación personal porque el deber de comunicar está vin­culado objetivamente al ejercicio de un derecho y, por tanto, es técni­camente una modalidad de dicho ejercicio. A diferencia de las expro­
L p~ac~ones, en que se da un sacrificio o privación singular en favor de un beneficiario, las limitaciones no son indemnizables (incluso no es infre­cuente que el particular tenga que abonar las tasas).
3. Expropiaciones, transferencias conctivas no expropiatorias, comi­sos. En todos estos supuestos se produce una extinción del derccho mismo; la hmitación llega, pues, al máximo. La expropiación sacrifica la propiedad en favor de un bcneficiario que queda por cllo gravado con la carga de satisfacer un justo precio al cxpropiado. Las transfcrencias coactivas no expropiatorias pueden tener contenido muy vario, como las medidas de subrogación real forzosa (rcparcelación, concentración parcelaria) y las ventas coactivas, que suponen la adquisición forzc~sa y generalizada de bienes muebles (como en el caso del trigo, de las divisas por razón del monopolio legal sobre la voluta monetaria, entregas forzosas de energía eléctrica, etc.). Estas dos últimas figuras son expropiaciones en que el prec~o se sat~sface en especie o supuestos de ventas forzosas que no siguen el procedimiento expropiatorio. Los comisos constituyen supuestos de pér­dida sin indemnización de un ohjeto por haber sido instrumento de delito. En realidad, se deberían inscribir cutre las sanciones penales 0 adminis­trativas.
4. Prestaciones forzosas. Previstas en el art~culo 31.3 de la Cons­titución («sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley»). Las prestaciones personales forzosas más notorias son el servicio militar, la prestación personal y de transporte en municipios de menos de 10.000 habitantes, y las requisas de serv~c~os personales previstas en la Ley General de Sanidad (art. 26) para la utilización de los servicios profesionales que se consideren nece­sarios para prevenir las epidemias, también autorizadas en la Ley de Orden Público (art. 17). Las prestaciones reales forzosas más importantes son las tributarias.
5. Imposición de deberes. La imposición de deberes trasciende al ordenamiento administrativo en tres supuestos: cuando es efectuada por norma de Derecho administrativo, cuando se imponen por decisión admi­nistrativa, previa una norma que lo autorice (órdenes), y cuando se conf~a a la Administración la vigilancia del deber.
6. La delimitación administrativa de derechos privados. Con la inci­dencia de la acción administrativa, bien atribuyendo derechos ex novo b~en limitando su ejercicio o convirtiendo el derecho en una indemnización
a través de la expropiación, no queda agotado el sistema general de las intervenciones administrativas sobre las situaciones jurídicoprivadas. Ese grado superior de intervención se consigue:
a) Por medio de la eliminación total de las titalaridades privadas del sector de que se trate y el traspaso de la actividad o del derecho a la titularidad pública (nacionalizaciones de actividades o de derechos, como ha ocurrido en las minas y las aguas subterráneas) desde la cual se dispensan después posibilidades parciales de ejercicio a los particulares mediante la fórmula concesional. Se trata de dar la vuelta al problema de la intervención concreta, eliminando el dato básico de una actuación privada inicialmente libre sobre la cual la Administración debe obrar por vía de limitación o de imposición de deberes o cargas, constituyendo un monopolio de hecho sobre dicha actividad que después se desarrolla mediante la fórmula de la concesión.
b) Con la técnica de la configuración por la Administración del con­tenido normal de los derechos privados. No se trata de un fenómeno de restricción o comprensión de un determinado contenido previo de los derechos privados, o de una libertad de principio, sino de un verdadero supuesto de delimitación o definición del contenido normal y ordinario de tales derechos, fenómeno de intervención al que después se hará refe­rencia y que es la técnica protagonista en el Derecho urban~stico.
Otro supuesto análogo, aunque sin llegar a identificarse del todo con esta técnica, sería el caso de la incorporación de empresas en un colpas organizado y dirigido por la Administración, lo que implica someterse a una actuación expresada en simples instrucciones u órdenes verbales o no formalizadas, como ocurre con la organización bancaria o el sistema eléctrico nacional, en el que las órdenes de conjugación y trasvase de recursos de unas zonas a otras o entre empresas y mercados distintos, de paralización de centrales o empresas en funcionamiento, incluso de intercambio y conjugación internacional con los sistemas eléctricos de Fran­cia y Portugal, son realizados normalmente por órdenes telefónicas ins­tantáneas dimanantes de Aseléctrica, por delegación y bajo el control del Ministerio de Industria.
5. LAS TÉCNICAS DE LA ACTIVIDAD DE LIMITACIÓN.

LA REGLAMENTACIÓN

En el planteamiento tradicional de la actividad de policía se con­sideran medios de limitación de la actividad de los particulares la regla­mentación, la autorización, las prchibiciones y los mandatos. Esta misma enumeración de medios se recoge en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, que además de la autorización se refiere a «otras formas de control prevent¿vo» (art. 84), reforcncia que encuentra sentido en el hecho
de que no toda intervención limitativa de los derechos y libertades se canaliza a través de la técnica de la autorización, pues con ésta coexisten otras formas de sujeción de la actividad de los administrados menos inten­sas, como son la obligación de comunicar una determinada actividad o la de inscrinción en determinados renistros.
En todo caso, la primera forma de intervención administrativa limi­es, sin duda, la que tiene lugar a través de la reglamentación. La Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas, en desarrollo de mandatos legales y con apoyo en éstos, imponen, en efecto, determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a través de los reglamentos. Lo mismo ocurre en la esfera de competencias de las Entidades locales, que «podrán aprobar Ordenanzas y Reglamentos y los Alcaldes dictar bandos, que en n¿ngún caso contendrán preceptos op¿testos a las leyes». En garant~a del cumplimiento de esta normativa local se habilita una potestad sancionadora consistente en sanciones de multa, que pueden llegar hasta una cuant~a de 25.000 pesetas en los municipios de más de medio millón de habitantes, remitiéndose el plazo de prescripción al establecido en el Código Penal para las faltas y pre­v~endose el proced~miento de apremio para su exacción (arts. 55 a 59 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régi­men Local). El estudio de la intervención administrativa a través de la potestad reglamentaria suele remitirse, no obstante, a la teoría de las fuentes del Derecho administrativo, porque los reglamentos se ven más como un producto normativo que como una técnica de intervención, lo que lleva incluso a negar (GARCIA DE ENTERRIA y FER­NANDEz RODRIGUEZ). Esta posición es contraria a la presentación francesa de los reglamentos—que sigue nuestra legislación local—como la pri­mera forma de intervención administrativa y también a la calificación que realizan de los reglamentos mismos, no como fuentes del Derecho, sino como actos administrativos unilaterales y ejecutorios.
En todo caso, la reglamentación administrativa impone, siempre con la necesaria coLertura legal, las limitaciones o deberes a los administrados, unas voces directamente, con amenaza o no de sanción, y otras, sim­plemente, regula las demás formas de actividad o intervención a través de la sujeción a autorización de determinadas actividades o ejercicio de derechos, 0 prefigurando el contenido de las órdenes (mandatos 0 pro­hibiciones) para casos concretos.
Como intervención reglamentaria deben calificarse los supuestos en que la Administración dirige—asimismo con previa habilitación legal— I la actividad de los administrados por medio de las llamadas d¿rect¿vas,
tan frecuentes en el intervencionismo económico, y cuya calificación como tales reglamentos frente a otras explicaciones se hace aqu~ no sólo en función de sus contenidos intrínsecos que se reducen a órdenes (mandatos o prchibiciones) de cumplimiento directo, sino también por la necesidad de sujetar su dictado a las garantías procedimentales propias de la ela­boración de los reglamentos y posibilitar su pleno control jurisdiccional, finalidades que se pretenden esquivar calificando las directivas como figu­ra sustantiva y diversa del reglamento.
Un caso límite de intervencionismo reglamentario sobre los derechos privados lo constituirá lo que GARcíA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ RoDRí­GUEZ denominan, como se ha dicho, confguración por la Administración del contenido normal de los derechos pr¿vados. Este sería el caso de la intervención administrativa sobre el ius aedificandi (si se admite la tesis de que los planes de urbanismo son realmente reglamentos, y no actos generales de concesión de un derecho de edificar previamente nacio­nalizado). El contenido del derecho a edificar resulta así libremente deli­mitado, caso por caso, por la Administración desde la estimación del modelo urbano que el Plan de Urbanismo realiza por razones de paro interés colectivo, y sin derecho a indemnización alguna (art. 76 de la Ley del Suelo: ·los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley o, en virtud de la m¿sma, por los Planes de ordenación»; art. 87: «la ordenación del uso de los terrenos y construcciones ... definen el contenido normal de la propiedad, según su calificación urbanística»).
6. LA AUTORIZACIÓN