España 2015 informe anual de políticas de inmigración y asilo segunda parte

1.5. Percepción social de la inmigración y el asilo en España

La inmigración no supone una gran preocupación para los ciudadanos españoles. Según el barómetro de opinión de diciembre de 2015 del Centro de Investigaciones Sociológicas, la inmigración sólo es citada como primer problema en España por un 0,8 por ciento de los entrevistados en España, frente al 57,7 por ciento que supone el desempleo o el 13,3 por ciento que suman la corrupción y el fraude²⁴. Incluso en esta encuesta, se incluyó el problema que supuso la crisis de los refugiados, objeto de atención por parte de los medios de comunicación social, siendo considerado como principal problema del país por debajo del 0,1 por ciento por parte de los encuestados. Por otra parte, si la pregunta se formula en relación con los problemas que afectan al entrevistado, la preocupación por la inmigración se sitúa incluso por debajo de su valoración como problema general, al situarse tan sólo en un 0,4 por ciento de las respuestas²⁵.

Gráfico . Principal problema existente en españa. Porcentajes de respuestas
Fuente: CIS. Barómetro de opinión de diciembre de 2015.
Si se analizan las opiniones sobre la inmigración durante los últimos quince años, se observa una mayor preocupación en el año 2006, en cuyo mes de junio se produjo la valoración más elevada de la inmigración como principal problema del país, con un 38 por ciento de las respuestas.
Gráfico . Evolución de la consideración de la inmigración como uno de los tres principales problemas en españa

Fuente: Elaboración propia a partir de Barómetros de opinión. Serie histórica. CIS

II. VISIÓN GENERAL DE LOS DESARROLLOS EN MATERIA DE INMIGRACIÓN Y ASILO EN ESPAÑA

2.1. Aspectos generales

Desde el punto de vista político e institucional no se han producido cambios en la organización de la inmigración y el asilo. No obstante, hay que tener en cuenta que el 23 de mayo de 2015 se celebraron elecciones municipales y autonómicas y el 20 de diciembre elecciones generales. Estas últimas son de gran importancia, ya que las competencias en materia de inmigración, asilo y nacionalidad corresponden al Estado; siendo las Cortes Generales las competentes para legislar en estas materias y el Gobierno de la Nación el competente para dirigir la política de inmigración y asilo. Las Cortes Generales quedaron disueltas el 27 de octubre de 2015²⁶. Desde esa fecha no se ha podido formar gobierno en España, no siendo posible, por tanto, legislar en estas materias.

Puede afirmarse que en el año 2015 no se ha observado una alteración esencial en el concepto de la política migratoria y del asilo, pero sí se ha avanzado en las líneas ya existentes. Principalmente pueden citarse la reforma de la Sección de Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización a través de la denominada Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social. Además, se han consolidado los mecanismos del control, evaluación y difusión de esta norma; se han puesto en marcha iniciativas a favor de la internacionalización de los estudiantes; se han iniciado reformas en materia de acceso a la nacionalidad española; y se han impulsado proyectos y foros relativos a la interrelación entre migración y el desarrollo.
Por otra parte, se ha acometido el redimensionamiento de las estructuras administrativas para hacer frente al reto que supone la crisis de los refugiados, que tuvo su punto culminante en septiembre de 2015. Se ha realizado un importante esfuerzo de adaptación institucional para el cumplimiento de los compromisos en la materia, que supone una mejor dotación de las unidades especializadas en la tramitación de los procedimientos, así como las estructuras de acogida e integración social. Además, se ha realizado un esfuerzo de coordinación e implicación con las demás Administraciones Públicas, las organizaciones no gubernamentales, los interlocutores sociales y las empresas privadas.

2.2. Desarrollos generales en materia de inmigración y asilo

Con carácter general pueden exponerse los siguientes desarrollos como los más destacables a lo largo del año. Posteriormente serán objeto de un tratamiento más detallado en las diferentes secciones de este estudio.

2.2.1. Desarrollos en materia movilidad internacional del talento

a) Primer informe de evaluación de la Ley 17/2013

La Ley 14/2013 de 27 de septiembre exige el seguimiento y la evaluación anual de la aplicación de su Sección de Movilidad Internacional. El Primer Informe de Evaluación de la Sección de Movilidad Internacional se presentó al Consejo de Ministros el 10 de abril de 2015, participando en su elaboración todos los ministerios implicados en su implementación: el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Ministerio de Economía y Competitividad, el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación y el Ministerio del Interior. Este informe se ha publicado en inglés y en español en la página web de la Secretaría General de Inmigración y Emigración, cumpliendo con los compromisos existentes en materia de transparencia²⁷.

El informe concluye que la nueva regulación ha contribuido de forma positiva al establecimiento de un marco favorable a la internacionalización de la economía española y a la atracción de la inversión y el talento²⁸.
Por otra parte, el informe realiza una serie de recomendaciones y establece unas prioridades para la mejora del sistema de movilidad internacional: promoción de la norma a nivel nacional e internacional; introducción de mejoras en la gestión; equilibrio entre calidad y seguridad; mejora de la agilidad en el intercambio de información entre centros gestores.

b) Reforma de la Sección de Movilidad Internacional de la Ley 14/2013

De acuerdo con las recomendaciones del informe de evaluación de la norma, las Cortes Generales han efectuado una modificación de la sección de movilidad a través de la disposición adicional 11ª de la Ley 25/2015 de 28 de julio, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social²⁹.

Además, a través de esta reforma, se ha llevado a cabo la transposición íntegra de la Directiva 2014/66/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a los traslados intra-empresariales al ordenamiento español (conocida como Directiva ICT). Si bien la mayor parte de los contenidos de esta Directiva ya habían sido objeto de transposición a la normativa nacional, faltaba incluir en el nivel nacional las cuestiones relativas a la intra-movilidad³⁰.
La reforma de la Sección de Movilidad Internacional pretende mejorar la competitividad del sistema español, mejorando la regulación de las categorías de inversores, introduciendo la figura del representante del inversor. También se crea una vía rápida para la gestión de los procedimientos con las empresas ya registradas (fast track). Además, se ha intentado ampliar el ámbito de los familiares beneficiarios y mantener la regularidad durante los períodos de tramitación de las correspondientes prórrogas.

c) Actuaciones bilaterales y multilaterales para favorecer la movilidad internacional

La Secretaría General de Inmigración y Emigración ha llevado a cabo negociaciones con el fin de que otros países reconozcan a las empresas y profesionales españoles que se instalen en su territorio, las mismas ventajas previstas en la Sección de Movilidad Internacional de la Ley 14/2013. Estos esfuerzos se han dirigido inicialmente a los países iberoamericanos, con los que España posee unas relaciones más estrechas. Así, siguiendo al memorando de entendimiento que se había suscrito con México en 2014, se ha firmado un memorando con Paraguay el 11 de junio de 2015, entre el Ministerio de Empleo y Seguridad Social del Reino de España y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la República de Paraguay. El objetivo de estos memorandos consiste en reducir las trabas que dificulten la movilidad del personal altamente cualificado.

Este tipo de iniciativas pretenden extenderse a otros países iberoamericanos y, concretamente, en 2016, España ha participado activamente en el desarrollo de la Declaración de Veracruz, tratando de impulsar un espacio iberoamericano de movilidad.

d) Acuerdos bilaterales de movilidad de jóvenes profesionales

A lo largo de 2015 se ha trabajado en el impulso de nuevos acuerdos de movilidad del estilo de los existentes con Australia, Canadá y Nueva Zelanda, con el fin de favorecer la movilidad de los jóvenes profesionales.

e) Actuaciones de promoción

Se ha llevado a cabo una labor de difusión del régimen de admisión y residencia y, concretamente, el alcance de la reforma de la Ley 14/2013 operada en julio de 2015. Esta actividad se ha dirigido a determinados actores de gran importancia en materia de movilidad internacional, como empresas, escuelas de negocios, universidades, aceleradoras y organizaciones que trabajan con emprendedores.

Concretamente, el 25 de septiembre de 2015 se ha celebrado un acto con ocasión del segundo aniversario de la aprobación de la Sección de Movilidad Internacional de la Ley 14/2013, con la participación de los impulsores de la reforma y los principales actores implicados³¹.

f) Desarrollos en la movilidad internacional de investigadores, profesores y estudiantes internacionales

La Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización introdujo un régimen específico de admisión y residencia para la formación e I+D+i, específicamente dirigida para facilitar, desde un punto de vista migratorio, la atracción de profesores e investigadores extranjeros a España.

En cuanto a los estudiantes internacionales, la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización permite que, una vez concluidos sus estudios, el estudiante podrá quedarse en España si pretende realizar un proyecto de emprendimiento de carácter innovador o acceder a una autorización de profesional altamente cualificado, si cumple con los requisitos para ello.
Con el fin de facilitar la gestión se ha elaborado un convenio entre las autoridades con competencia en materia de inmigración, las autoridades educativas y autoridades con competencia en el comercio exterior, con el fin de favorecer la comunicación entre universidades, policía y oficinas de extranjería, facilitando la tramitación de los procedimientos, incluidos los procedimientos previstos en la Ley 14/2013. Además, dentro de este convenio se distingue entre colectivos y, para cada colectivo, se distingue entre ciudadanos de la Unión Europea y de terceros Estados. Se establecen unos días y horarios específicos para la realización de trámites y, en el caso de profesores e investigadores, se incluye el procedimiento ágil ya previsto en la Ley 14/2013.
Este convenio ha sido suscrito por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, el SEPIE, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, y el ICEX.
Sin embargo, existe todavía un cierto desconocimiento de las posibilidades que ofrece este relativamente nuevo marco normativo. Por este motivo, en el año 2015 se llevaron a cabo actuaciones de difusión de las oportunidades que ofrece la norma en este ámbito, dirigidas a actores clave.
Por otra parte, la Secretaría General de Inmigración y Emigración ha participado en el grupo de trabajo presidido por el Servicio Español para la Internacionalización de la Educación, con el fin de analizar aquellas cuestiones relativas a la expedición de visados y autorizaciones que puedan favorecer la atracción de estudiantes internacionales en ámbitos de formación muy cualificada.

2.2.2. Desarrollos en materia de inmigración legal general

El año 2015 ha consolidado una línea tendente a la mejora del empleo de la población inmigrante en España, con una ligera modificación en sus perfiles ocupacionales. Se observa una mayor presencia de operarios cualificados en determinados sectores, y se ha constatado una mejora del sector servicios, que nuevamente vuelve a absorber mano de obra inmigrante. Por otra parte, también se ha producido una mejora en las ocupaciones altamente cualificadas, que por primera vez comienza a acoger nacionales de terceros Estados, si bien la presencia de ciudadanos de la Unión Europea en este tipo de puestos de trabajo sigue siendo mayoritaria.

Sin embargo, a pesar de comprobarse una situación de recuperación del empleo, los niveles de desempleo siguen hallándose elevados. En este sentido, la política relativa a la inmigración económica de carácter general continúa priorizando el empleo para los residentes en el país y empleando la situación nacional de empleo y su instrumento, el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, como criterio para posibilitar la contratación de nacionales de terceros Estados y que no se encuentra como residentes en España. Este catálogo de ocupaciones de difícil cobertura sólo se ha mantenido abierto en 2015 a ocupaciones relacionadas con la marina mercante y con las actividades deportivas.
Los principales impulsos institucionales se han encaminado a mejorar la empleabilidad de la población residente, a través de la formación ocupacional. Cabe destacar el Plan Anual de Empleo de 2015, que se enmarca en la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014- 2016 (aprobada por el Real Decreto 751/2014 de 5 de septiembre).
También hay que tener en cuenta la aprobación del Real Decreto Legislativo 3/2015 de 23 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Empleo. En su artículo 30.1 se cita expresamente al colectivo de inmigrantes como uno de los prioritarios para los programas específicos de fomento del empleo por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas.
En esta misma línea de actuación, cabe destacar la reforma del sistema de formación profesional ocupacional, en un primer momento con el Real Decreto Ley 4/2015 de 22 de marzo, para la reforma urgente de la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral y definitivamente con la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral.
En cuanto a la contratación en origen, ésta ha mantenido un nivel de cifras próximas a las de 2014, dirigidas a la población agrícola y contando principalmente con personas de nacionalidad marroquí.

2.2.3. Desarrollos en materia de asilo

El año 2015 ha conocido incremento importante de las solicitudes de asilo en España. Por otra parte, especialmente a partir de septiembre de ese año, se agudizó la crisis de los refugiados, lo que ha obligado a una readaptación de las estructuras administrativas existentes para poder cumplir con las dos Decisiones del Consejo (EU) 2015/1523 y 2015/1601, de 14 y 22 de septiembre, por las que se establecen medidas provisionales en materia de protección internacional en beneficio de Italia y Grecia. En este sentido, España ha asumido el compromiso de reubicar a 9.323 personas, con la posibilidad de que esta cuantía se incremente en otras 6.565 (hasta un total de 15.888).

En noviembre y diciembre, España participó en el programa piloto de reubicación desde Italia, trasladando 18 solicitantes de asilo a nuestro país, en aplicación de dicho programa. Durante 2016 se ha continuado con las reubicaciones desde Italia y se han añadido las procedentes de Grecia, sumando un total de 179 reubicaciones a finales de julio de 2016.
En cuanto al reasentamiento, el sistema español de reasentamiento tiene carácter permanente y se articula a través de programas anuales. El 4 de noviembre de 2015 el Consejo de Ministros aprobó el Acuerdo por el que se pone en marcha el Programa Nacional de Reasentamiento de Refugiados para 2016, en cumplimiento de la disposición adicional primera de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria.
Este Acuerdo prevé el reasentamiento de 724 personas en 2015, que se corresponde con la mitad de los compromisos asumidos por España en el marco de las Conclusiones del Consejo de Ministros de Justicia e Interior de 20 de julio, más el reasentamiento de las 130 plazas comprometidas en 2014 y no ejecutadas en 2015. Hay que tener en cuenta que España se ha comprometido a reasentar 1.449 personas desde países terceros limítrofes a la zona de conflicto para el período 2016-2017, por lo que este Acuerdo establece un número de personas a reasentar que supone la mitad de las previstas para el período de referencia.
En lo relativo a la adecuación del sistema español, es preciso citar el acuerdo alcanzado por todos los grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados, el 29 de septiembre de 2015, para sentar las bases y agilizar la política de asilo y refugio y en el marco de una Comisión interministerial creada el 4 de septiembre de 2015.
Además, se ha impulsado desde el Estado la coordinación y colaboración con las restantes Administraciones Públicas que cuentan atribuciones relativas a la integración social. Así, el 8 de septiembre de 2015 se celebró la Conferencia Sectorial de Inmigración, bajo la presidencia de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, con la participación de los representantes de las Comunidades Autónomas y de la Federación Española de Municipios y Provincias. A esta Conferencia le han seguido diversas reuniones de carácter técnico.
Por otra parte, también se ha buscado la colaboración de la sociedad civil, con reuniones con los principales agentes sociales, con organizaciones no gubernamentales con experiencia contrastada en materia de asilo e, incluso, con empresas privadas que han mostrado su voluntad solidaria.
En cuanto al redimensionamiento del sistema, hay que tener en cuenta el importante incremento presupuestario, con el objeto principal de financiar la adecuación del sistema nacional de acogida a los compromisos asumidos en relación con la Unión Europea en materia de reubicaciones y reasentamientos. Estas dotaciones han sido particularmente importantes en materia de reasentamiento, con un incremento interanual muy significativo respecto de 2014, en consonancia con la ampliación del número de plazas previstas. Por otra parte, además de los recursos financieros, también se ha procedido a una mejor dotación en cuanto a recursos humanos. Se ha incrementado el personal tanto de la Oficina de Asilo y Refugio (Ministerio del Interior), dedicada a la tramitación de los procedimientos de protección internacional; como de la Secretaría General de Inmigración y Emigración (Ministerio de Empleo y Seguridad Social), encargada de la coordinación de la gestión del sistema nacional de acogida.