„Necesită o regîndire strategică și eficientizare procesul investițional în cadrul autorităților publice locale din mun. Chișinău?”

ALTE CONSTATĂRI ALE AUDITULUI

• 
  Imperfecțiunea cadrului regulator în materie de metodologie privind evaluarea capacităților tehnice ale ofertanților creează premise pentru monopolizarea pieței de desfacere, precum și pentru favorizarea anumitor agenți economici, prin introducerea barierelor economice la contractarea unor tipuri de lucrări.
  

O importanță deosebită în procesul de achiziționare a bunurilor/lucrărilor/serviciilor revine deciziei de selecție a surselor de furnizare și a prestatorilor de servicii. Alegerea prestatorilor de servicii a devenit o adevărată ,,artă” care are la bază analiza pieței și gruparea tuturor prestatorilor de servicii care acționează pe aceeași piață după următoarele criterii: importanța pe care aceștia o au pe piață; importanța pe care o au în satisfacerea necesarului de resurse pentru un anumit consumator; concordanța dintre interesele prestatorului de servicii și cele ale beneficiarului pe o anumită perioadă. Dintre toți prestatorii de servicii, o parte sînt eliminați în urma deciziei de alegere a resurselor materiale de aprovizionare, restul fiind considerați prestatori potențiali și viabili, pentru care este necesară aprecierea și evaluarea în vederea selecției finale. Potrivit prevederilor legal-normative, selectarea operatorilor economici se efectuează în baza a două criterii: datele de calificare ale acestuia⁴⁶ și oferta cea mai avantajoasă economic⁴⁷.

În perioada 2011-2013, în cadrul ÎM ,,DCC”⁴⁸ au fost inițiate 204 obiecte de investiții și reparații capitale, valoarea cărora a constituit peste 316,7 mil.lei (296,3 mil.lei – valoarea contractelor semnate și, respectiv, 20,4 mil.lei – valoarea acordurilor adiționale).

O analiză mai detaliată privind dinamica investițiilor capitale inițiate prin intermediul ÎM ,,DCC” (2011-2013) este prezentată în diagramele de mai jos:

Diagrama nr.3

Analiza informațiilor generale ale obiectivelor de investiții capitale pe anii 2011-2013



Diagrama nr.4

Dinamica costurilor medii ale obiectelor investiționale pe anii 2011-2013

(mil.lei)

La executarea obiectivelor investiționale ale ÎM „DCC” au fost antrenați 55 de agenți economici⁴⁹, dintre care 13 au fost desemnați cîștigători de la 4 până la 16 licitații publice. În total, pe parcursul anilor 2011-2013, cu acești 13 antreprenori au fost contractate lucrări pentru 107 obiecte investiționale (53,0% din totalul obiectelor investiționale efectuate), valoarea contractelor de achiziții publice constituind 190,7 mil.lei (60,2% din valoarea totală a contractelor de achiziții publice încheiate), aceasta variind de la antreprenor la antreprenor de la 0,28 mil lei pînă la 67,0 mil.lei.

Conform legislației/regulilor în vigoare, autoritatea contractantă trebuie să solicite de la ofertanți, ca cerință minimă pentru experiența similară, încheierea și îndeplinirea în ultimii 3 ani cel puțin a unui contract: a) cu o valoare egală sau mai mare decît valoarea viitorului contract; sau b) reconstrucția/construcția și darea în exploatare a unor obiecte de o capacitate similară. În acest context, misiunea de audit relevă că, în majoritatea cazurilor, ofertele cele mai avantajoase din punct de vedere economic au fost descalificate pe motiv că antreprenorul nu a prezentat informații ÎM „DCC” privind experiența similară conform cerințelor regulamentare, deși unii agenți economici descalificați pe parcursul ultimilor 3 ani calendaristici aveau încheiate/executate contracte cu ÎM, valoarea cărora depășea valoarea viitorului contract. În contextul celor expuse, există motive de a presupune că situația în cauză a generat o concurență neloială, exprimată prin: a) utilizarea ofertelor complementare (ofertanții depun ofertele cu prețuri exagerate sau unii depun oferte cu nerespectarea cerințelor obligatorii, pentru a asigura selectarea unei anumite oferte cu prețuri exagerate); b) împărțirea pieței (ofertanții se ,,cooperează” împart piața sau livrările de anumite bunuri/servicii/lucrări și se înțeleg să nu intre în domeniul partenerului sau, dacă participă la licitație, să depună oferta ,,umbră” anterior agreată cu partenerul ,,prioritar” din domeniu). Prin urmare, numai în 5 cazuri de achiziționare a lucrărilor, situațiile menționate au cauzat majorarea valorii obiectelor investiționale față de ofertele cele mai avantajoase din punctul de vedere al costurilor cu suma de la 1,4 pînă la 3,2 mil.lei.

VI. Concluzii generale

Misiunea de audit atestă că practicile încetățenite de gestionare a investițiilor capitale contravin rigorilor managementului financiar, generează risipă de resurse materiale și financiare, respectiv, nu întrunesc criteriile de economicitate, eficiență și eficacitate. Lipsa rapoartelor publice privind gestionarea investițiilor capitale, inclusiv a rezultatelor obținute în urma implementării obiectivelor investiționale de către AAPL din cadrul mun. Chișinău, precum și a evaluării ex-post implementare determină un deficit acut de responsabilitate a funcționarilor și autorităților, precum și perpetuarea iregularităților generatoare de impact nefast.

Prin urmare, autoritățile municipale nu au reușit să inverseze trendul disproporțional în materie de realizare a unui management investițional raportat la principiile de prudențialitate, eficiență și eficacitate.

Soluțiile de rigoare aferente remedierii situației în cauză se regăsesc în recomandările ce urmează.

Recomandări pentru remedierea deficiențelor și iregularităților constatate de misiunea de audit:

1. CMC și Primarul general al mun. Chișinău:

1.1. să reactualizeze/reaprobe Planul de dezvoltare social-economică a municipiului, inclusiv și a strategiilor investiționale racordate la principii/criterii de cost-eficiență și performanță, precum și la resurse sustenabile;

1.2. să implementeze mecanisme exhaustive în materie de evaluări (studii de fezabilitate și impact), selectări și aprobări transparente și publice a proiectelor investiționale, asigurînd în acest sens convergența planurilor de investiții cu resursele financiare disponibile;

1.3. să asigure implementarea procedurilor punctuale de control intern, care să garanteze respectarea cadrului legal-normativ la toate etapele procesului de planificare a investițiilor capitale, responsabilitatea managerială și anticiparea riscurilor pasibile impactului de ineficiența și ineficacitate;

1.4. să redefinească și să delimiteze drepturile și obligațiile beneficiarilor finali, persoanelor responsabile de supravegherea tehnică a lucrărilor de proiectare și de (re)construcție (ÎM „DCC”, DGTPCC etc.) și ale finanțatorului lucrărilor;

1.5. să examineze oportunitatea contractării unei instituții/companii independente, cu experiență în evaluare și monitorizare, în vederea revizuirii, dezvoltării și adaptării PUG și PAT la noile condiții economice, sociale și tehnice, precum și asigurării elaborării unor rapoarte anuale privind stadiul implementării acestora;

1.6. de comun cu entitățile implicate în realizarea investițiilor, să asigure un mecanism eficient de identificare și monitorizare a tuturor surselor de finanțare a investițiilor capitale, cu asigurarea unei evidențe conforme a acestora și excluderea cheltuielilor ineficiente la contractarea creditelor;

1.7. să elaboreze și aprobe modul și prioritățile de finalizare a construcțiilor în curs de execuție, asigurînd gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate în aceste scopuri.

2. Primarul general al mun. Chișinău:

2.1. să dispună elaborarea dosarelor pentru fiecare obiect investițional, în conformitate cu prevederile regulamentare, totodată asigurînd înregistrarea dreptului de proprietate asupra acestora, determinarea beneficiarului final și a resurselor necesare pentru finalizarea obiectivului, analiza eficienței investiției după darea în exploatare a obiectivului (post-implementare), precum și generalizarea acestor informații într-un sistem informațional unic (municipal);

2.2. să asigure elaborarea și implementarea procedurilor de control intern aferente (re)evaluării activelor în curs de execuție, inventarierii periodice a acestora, înregistrării regulamentare a drepturilor patrimoniale, transmiterii la balanța beneficiarilor finali a obiectivelor finalizate.

Responsabil de efectuarea şi monitorizarea misiunii de audit:

Şeful Direcţiei generale III

(Auditul autorităţilor publice locale) Vladimir POTLOG

Echipa de audit:

Controlor de stat superior/auditir public (șef de echipă) Stela TABARCEA

Controlor de stat principal/auditor public Antonina DUDARENCO

Controlor de stat superior/auditor public Natalia BAXANEAN

Anexa nr.1

Cadrul instituțional de administrare a investițiilor și reparațiilor capitale

din mun. Chișinău
Consiliul municipal Chișinău⁵⁰, în calitate de administrator al patrimoniului mun. Chișinău:

• 
  stabilește volumul și domeniul de folosire a investițiilor capitale de la bugetul municipal;
  
• 
  aprobă studii, prognoze și programe de dezvoltare social-economică;
  
• 
  decide asupra lucrărilor de proiectare, construcție, întreținere și modernizare a drumurilor, podurilor etc.;
  
• 
  aprobă, în condițiile legii, planurile urbanistice ale localităților;
  
• 
  examinează lista obiectivelor de investiții capitale prin Comisia de specialitate a CMC.
  

Comisia de supraveghere a CMC:

• 
  identifică și examinează problemele din domeniul ei de activitate care necesită soluționare la ședința Consiliului;
  
• 
  analizează proiectele de decizii ale Consiliului și prognozează consecințele realizării acestora;
  
• 
  întocmește avize asupra proiectelor de decizii privind problemele examinate, pe care le prezintă Consiliului (deciziile Comisiei au un caracter de recomandare pentru CMC);
  
• 
  se pronunță asupra altor chestiuni remise Comisiei spre avizare de către Consiliu;
  
• 
  audiază rapoarte și informații ale șefilor subdiviziunilor Consiliului.
  

Comisia îndeplinește și alte atribuții sau însărcinări emise prin decizia CMC.

Primăria municipiului:

• 
  elaborează planul de dezvoltare social-economică a municipiului, participă la elaborarea și realizarea programelor de privatizare;
  
• 
  învestește persoanele juridice și fizice cu dreptul de beneficiar la proiectare, construcție și reconstrucție, coordonează fundamentarea tehnico-economică, calculele tehnico-economice și listele titulare ale șantierelor, indiferent de valoarea de deviz, sursa de finanțare și beneficiarul; emite decizii referitor la demolarea de imobile, indiferent de tipul de proprietate, eliberează certificate de urbanism, autorizații de construire și autorizații de desființare;
  
• 
  dirijează lucrările de construcție capitală a obiectivelor de menire social-culturală și comunală, a instalațiilor inginerești magistrale de alimentare a municipiului cu apă potabilă și menajeră, cu gaze naturale, energie electrică și termică, de canalizare și telecomunicații.
  

Primarul General:

• 
  asigură elaborarea studiilor de fezabilitate și propune spre aprobare listele bunurilor și serviciilor de interes public local pentru realizarea proiectelor de parteneriat public-privat;
  
• 
  prezintă CMC, anual sau ori de cîte ori este necesar, rapoarte cu privire la situația social-economică a municipiului;
  
• 
  asigură elaborarea Planului urbanistic general și a documentației de urbanism și amenajare a teritoriului, pe care le prezintă spre aprobare CMC.
  

Direcția Generală Finanțe (inclusiv Serviciul investițiilor capitale):

• 
  participă la elaborarea, examinarea și aprobarea listelor cu obiectivele propuse pentru finanțare din bugetul municipal Chișinău, în conformitate cu prevederile Planului urbanistic general și Planul de dezvoltare social-economică;
  
• 
  solicită și recepționează propunerile executorilor de buget, beneficiari în construcția obiectivelor, prevăzute în programele investiționale aprobate de CMC;
  
• 
  monitorizează și analizează dinamica indicilor privind costul obiectivelor de construcție, valorificarea volumelor de lucrări și înaintează propuneri privind necesarul de mijloace financiare pentru finanțarea investițiilor capitale pentru anul viitor;
  
• 
  participă la evaluarea ofertelor prezentate de beneficiari în domeniul investițiilor realizate din contul mijloacelor bugetului municipal;
  
• 
  efectuează controlul cameral al corectitudinii de determinare a prețului la lucrările de construcție-montaj;
  
• 
  întocmește și prezintă în termen Ministerului Finanțelor rapoarte financiare generalizate la aceste articole în conformitate cu normele de raportare financiară;
  
• 
  participă la planificarea, organizarea și efectuarea controlului privind valorificarea investițiilor capitale.
  

Direcția Generală Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare:

• 
  asigură realizarea politicii statului în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și relațiilor funciare, ridicarea nivelului urbanistic al localităților ce sînt părți componente ale municipiului Chișinău, ameliorarea aspectului lor arhitectural și artistic;
  
• 
  stabilește modul de utilizare a terenurilor, cu respectarea regimului de construire și a funcțiilor urbanistice ale obiectivelor amplasate pe teritoriul unităților administrativ-teritoriale din mun. Chișinău;
  
• 
  formează și dezvoltă cadastrul funcțional urban al mun. Chișinău și asigură organul de administrație publică cu date despre regimul juridic al loturilor de pămînt, distribuirea fondului funciar între deținătorii de terenuri, caracteristica calitativă, cantitativă și valoarea economică a teritoriului urban;
  
• 
  coordonează elaborarea Planului de amenajare a teritoriului municipiului Chișinău, Planului urbanistic general al municipiului Chișinău și a planurilor urbanistice generale ale localităților din componența municipiului;
  
• 
  organizează, în comun cu Uniunea Arhitecților din Republica Moldova, concursuri de tip deschis sau la comandă pentru selectarea celor mai reușite soluții urbanistice vizînd obiectivele amplasate în localitățile municipiului;
  
• 
  corelează activitatea în domeniul dezvoltării urbane cu toate subdiviziunile CMC, preturile sectoarelor municipiului, consiliile orașelor, satelor (comunelor) din componența municipiului Chișinău, totodată conlucrează cu ÎM „Chișinăuproiect”, INCP „Urbanproiect” și cu alte instituții care activează în domeniul arhitecturii și urbanismului.
  

ÎM „Direcția Construcții Capitale”:

• 
  acumulează investițiile, inclusiv cele străine;
  
• 
  exercită funcția de beneficiar la construcția locuințelor, obiectivelor de menire social-culturală, trecerilor subterane, diferitor întreprinderi industriale în conformitate cu Planul general de dezvoltare social-economică a municipiului Chișinău;
  
• 
  determină sursele de finanțare și utilizare a investițiilor acumulate;
  
• 
  întocmește programul de adrese al obiectivelor care urmează să fie construite;
  
• 
  acumulează datele inițiale pentru proiectare și construcție, perfectează autorizațiile pentru construcția diferitor obiective.
  

Alte entități publice locale – beneficiari în procesul finanțării investițiilor și reparațiilor capitale (DGTPCC, DGAURF, DGETS, DS, DC etc.):

• 
  stabilesc nivelul calitativ ce trebuie realizat prin proiecte și execuție pe baza documentelor normative;
  
• 
  obțin certificatul de urbanism, autorizația de construire și avizele prevăzute de lege;
  
• 
  prezentă proiectul pentru verificare de către Serviciul de Stat pentru Verificarea și Expertizarea Proiectelor și Construcțiilor și înlătură neregulile depistate în urma verificării;
  
• 
  asigură verificarea execuției corecte a lucrărilor de construcții prin responsabilii tehnici atestați sau agenți economici de consultanță specializați și autorii proiectelor, pe parcursul lucrărilor;
  
• 
  acționează în vederea soluționării neconformităților, a defectelor apărute pe parcursul execuției lucrărilor, precum și a deficiențelor proiectelor;
  
• 
  asigură recepția lucrărilor de construcții la terminarea lucrărilor și (sau) la expirarea perioadei de garanție;
  
• 
  întocmesc cartea tehnică a construcției și asigură predarea acesteia către proprietar;
  
• 
  efectuează conducerea și asigură calitatea în construcții prin implicarea strategiei adecvate și a măsurilor specifice pentru garantarea calității acestora.
  

Beneficiarul final, la balanţa căruia se află obiectul de investiții și reparații capitale, urmează să recepționeze și să înregistreze corespunzător în evidența contabilă volumele de lucrări aferente investițiilor și reparațiilor capitale.

Anexa nr.2 SCHEMA LOGICĂ A PROCESULUI DE INVESTIȚII ȘI REPARAȚII CAPITALE Etapa de planificare
Primăria mun. Chișinău (inclusiv Î.M. „DCC”)	Consiliul municipal Chișinău	Beneficiarii de investiții și reparații capitale	Instituțiile de proiectare	Serviciul de Stat de Verificare și Expertizare a Proiectelor și Construcțiilor
1. Identifică necesitățile de investiții și reparații capitale	2. Selectează proiectele investiționale prioritare reieșind din limita alocațiilor bugetare disponibile în acest scop Nu Da	4. Contractează servicii de proiectare a obiectelor investiționale aprobate în Bugetul municipal Chișinău 7. Recepționează proiectul de execuție și Raportul de verificare a acestuia	5. Elaborează proiectul de execuție (devizele de cheltuieli) pentru fiecare proiect investițional în parte	Nu Da