„Necesită o regîndire strategică și eficientizare procesul investițional în cadrul autorităților publice locale din mun. Chișinău?”

Dispersarea responsabilităților la diferite niveluri decizionale și lipsa monitorizării executării acestora au determinat diminuarea gradului de responsabilitate și neîndeplinirea obligațiunilor funcționale atribuite prin actele regulatorii, condiționînd riscul unei planificări ineficiente în domeniul investițiilor și reparațiilor capitale.

• 
  Capacitățile AAPL (Primăria mun. Chișinău; subdiviziunile CMC: DGF, inclusiv Serviciul investițiilor capitale, DGTPCC) și ÎM „DCC”, cu atribuții de planificare strategică în domeniul investițional, nu sînt suficient de dezvoltate, limitîndu-se doar la elaborarea, examinarea și înaintarea listei cu obiectivele investiționale propuse spre aprobare pentru a fi finanțate din bugetul municipal Chișinău pe anul viitor, fapt ce nu contribuie la eficientizarea procesului de planificare și monitorizare a investițiilor. Totodată, activitățile desfășurate de AAPL și ÎM „DCC” nu asigură fundamentarea tehnico-economică exhaustivă a obiectivelor investiționale, acestea fiind propuse spre aprobare în lipsa studiilor de fezabilitate, documentației tehnice, analizelor cost-beneficiu, asigurării sustenabilității proiectelor implementate etc., ceea ce generează impedimente și dificultăți în realizarea eficientă a obiectelor investiționale.
  

Se relevă că ultima etapă în care pot fi respinse proiectele fără fundamentare tehnico-economică este Comisia de specialitate a CMC, care examinează lista obiectivelor propuse și întocmește, după caz, avizele la acestea. De menționat că deciziile Comisiei de specialitate au caracter recomandabil pentru CMC și, în majoritatea cazurilor, nu influențează deciziile acestuia. Selectarea proiectelor investiționale în cadrul mun. Chișinău se efectuează netransparent (la discreția CMC), fără expunerea criteriilor de evaluare sau de motivare a deciziilor de acordare a priorității unui obiectiv investițional față de altul.

• 
  Ca și în cazul autorităților municipale, domeniul de planificare și implementare a proiectelor investiționale administrat de AAPL ale satelor/comunelor/orașelor din cadrul mun. Chișinău necesită îmbunătăţiri. La aceste autorități lipsesc strategii, politici şi proceduri reglementate/standardizate în materie de investiţii publice şi, respectiv, nu sînt stabilite priorităţi în domeniul construcţiilor, reconstrucţiilor şi/sau reparaţiilor. Nu există studii de fezabilitate care ar determina necesitatea, fundamentarea tehnico-economică şi eficienţa investiţiilor capitale. Modul de determinare a obiectivelor investiționale este netransparent și neadecvat, ceea ce generează dezechilibre şi imobilizări de mijloace bugetare pe mai mulţi ani, fără impact asupra dezvoltării economico-sociale a satelor/comunelor/orașelor. Includerea obiectelor în lista celor finanţate din bugetul municipal se face în baza propunerilor/solicitărilor de proiecte de investiții, interpelărilor din partea consilierilor și fără a se asigura existenţa resurselor financiare pentru proiectarea şi construcţia acestora. Toate acestea condiționează tergiversarea implementării proiectelor investiționale, generînd, în multiple cazuri, suspendarea lor. Totodată, colectarea și sistematizarea necesarului de finanțare a investițiilor pentru UAT ale satelor/comunelor/orașelor, la nivelul municipiului, se efectuează de către inspectorul Direcției de coordonare a activității executivului a Primăriei mun.Chișinău, activitatea în cauză nefiind prevăzută de funcțiile/atribuțiile acestuia, ceea ce diminuează responsabilitatea autorității publice privind veridicitatea procesului de planificare a investițiilor la această componentă de cheltuieli.
  

• 
  Reglementările instituționale deficiente generează un nivel scăzut de responsabilitate, respectiv, constituie originea deciziilor cu efecte sociale contraindicate. Astfel, cadrul normativ care trebuie să prevadă reguli de procedură clare pentru inițierea, fundamentarea, aprobarea și gestionarea mijloacelor alocate de autoritățile publice locale pentru investițiile capitale este unul neunitar și irelevant, fapt ce determină luarea unor decizii ce nu întrunesc criterii de interes public. Drept urmare, rezultatele analizelor efectuate de misiunea de audit denotă că deciziile CMC privind alocarea fondurilor pentru investiții capitale către autoritățile publice locale sînt influențate de deciziile arbitrare și nefundamentate ale acestui organ. În acest context, se exemplifică 68 de obiective investiționale aprobate în anul 2013 în sumă de 16,6 mil.lei¹⁹, fiind omisă procedura de evaluare și selectare a acestora la etapa de planificare (acestea nu au fost incluse în lista propunerilor pentru anul 2013, fiind aprobate fără o fundamentare tehnico-economică direct de CMC).
  

Un alt aspect ce ține de situațiile privind imposibilitatea de realizare a necesităților economico-sociale se prezintă în următoarele tabele:

Tabelul nr.2

Obiectivele aprobate în raport cu proiectele propuse de

ÎM „DCC” (pe tipuri de investiții)

Tipul investiției	Anul 2011					Anul 2012					Anul 2013
	propus		aprobat		în % față de propus	propus		aprobat		în % față de propus	propus		aprobat		în % față de propus
	nr. de obiecte	suma (mii lei)	nr. de obiecte	suma (mii lei)		nr. de obiecte	suma (mii lei)	nr. de obiecte	suma (mii lei)		nr. de obiecte	suma (mii lei)	nr. de obiecte	suma (mii lei)
Construcții/ reconstrucții	104	273769,1	85	135190,7	49,4%	122	336559,0	65	133066,9	39,5%	114	344417,1	66	92419,6	26,8%
Reparaţii	59	67989,6	48	35408,8	52,1%	72	96808,6	54	59340,7	61,3%	78	110489,1	44	30550,8	27,7%
Lucrări de proiect	211	38731,6	52	6381,8	16,5%	213	37376,3	28	4490,0	12,0%	162	29092,4	26	3214,5	11,0%
Total__374__380490,3__185__176981,3'>Total	374	380490,3	185	176981,3	46,5%	407	470743,9	147	196897,6	41,8%	354	483998,6	136	126184,9	26,1%

Tabelul nr.3

Obiectivele aprobate în raport cu proiectele propuse de

ÎM „DCC” (conform clasificației funcționale)

Clasificația funcțională	Anul 2011					Anul 2012					Anul 2013
	propus		aprobat		în % față de propus	propus		aprobat		îîn % față de propus	propus		aprobat		în % față de propus
	nr. de obiecte	suma	nr. de obiecte	suma		nr. de obiecte	suma	nr. de obiecte	suma		nr. de obiecte	suma	nr. de obiecte	suma
Învăţămînt	80	84537,3	48	22564,0	26,7%	82	99410,2	52	31793,1	32,0%	82	116 113,5	49	18 719,7	16,1%
Cultură	29	47885,8	9	10994,1	23,0%	27	42085,7	19	9769,6	23,2%	31	48325,0	17	21878,2	45,3%
Ocrotirea sănătăţii	11	16900,0	10	11892,0	70,4%	19	36275,0	8	24857,0	68,5%	14	30685,0	4	13175,0	42,9%
Gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe, total:	240	224631,7	101	127187,4	56,6%	263	283902,1	53	127480,7	44,9%	210	279443,4	52	67569,0	24,2%
inclusiv: - gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe	18	28025,5	7	5720,8	20,4%	12	10400,0	9	7473,0	71,9%	15	9884,5	4	1567,2	15,9%
- Gospodăria comunală	222	196606,2	94	121466,6	61,8%	251	273502,1	44	120007,7	43,9%	195	269558,9	48	66001,8	24,5%
Gazificarea	14	6535,5	17	4343,8	66,5%	16	9070,9	15	2997,2	33,0%	17	9431,7	14	4843,0	51,3%
Total	374	380490,3	185	176981,3	46,5%	407	470743,9	147	196897,6	41,8%	354	483 998,6	136	126 184,9	26,1%

Se relevă că, în pofida diminuării numărului de obiecte față de cele propuse pentru aprobare (de la 46,5% – în anul 2011, pînă la 26,1% – în anul 2013), totuși se menține (în condițiile unui buget auster) imposibilitatea sporită de realizare a necesităților economico-sociale, planificarea investițiilor fiind efectuată în raport cu mijloacele financiare disponibile. Mai mult decît atît, sub aspectul tipurilor de lucrări/servicii, societatea tinde spre modernizarea și renovarea infrastructurii existente, fiind înaintate mai multe solicitări în domeniul construcțiilor/reconstrucțiilor și noilor proiecte, însă AAPL nu manifestă un interes adecvat pentru aspirațiile sociale, atenție fiind acordată menținerii bazei tehnico-materiale existente.

Totodată, reieșind din structura investițiilor, compartimentul „Gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe” este domeniul favorizat comparativ cu alte ramuri, fiind nu doar solicitat, dar și asigurat financiar de AAPL. Alocarea investițiilor pentru celelalte domenii economico-sociale constituie un complex întreg de măsuri destinate să asigure crearea unui mediu sigur şi sănătos de muncă şi trai. În același timp, deși grija faţă de sănătatea populaţiei reprezintă un obiectiv de o importanţă primordială în politica oricărui stat, rata investițiilor în acest domeniu este mică. Într-o măsură oarecare, această situație este generată de faptul că, în primul rînd, populația pretinde asupra satisfacerii condițiilor de trai și numai apoi asupra creșterii nivelului instruirii educaționale și culturale, fiind urmate de necesitățile ce țin de ocrotirea sănătății.

• 
  Identificarea obiectelor investiționale, precum și a surselor de finanțare a acestora în majoritatea cazurilor este efectuată de către ÎM „DCC”, care are statut de întreprindere, totodată fiindu-i atribuite unele sarcini neconforme activității acesteia, ceea ce diminuează responsabilitățile manageriale și afectează eficiența procesului de planificare/monitorizare/executare a investițiilor capitale.
  

Ani la rînd AAPL ignoră relevanța corelării efective a activităților din cadrul ÎM „DCC” cu rigorile normelor legal-normative în vigoare. Deși, urmare a auditurilor precedente²⁰, Curtea de Conturi a înaintat de nenumărate ori recomandări privind ajustarea Regulamentului de activitate al ÎM „DCC” la cadrul legal existent, pînă în prezent această întreprindere nu a fost reorganizată și are un statut nedeterminat, activînd ca agent economic şi, totodată, exercitînd funcţii de executor de buget. Astfel, nu a fost executată nici decizia CMC²¹, nefiind întreprinse măsuri pentru demararea procedurii de reorganizare a ÎM „DCC”. Totodată, conform prevederilor propriului Regulament, ÎM „DCC” are atribuite unele funcții care nu sînt relevante activității sale, cum ar fi: analiza activității din ramura construcțiilor a municipiului; determinarea/acumularea resurselor de finanțare (inclusiv din surse externe) a investițiilor și perfectarea autorizațiilor pentru construcția diferitor obiective; exercitarea, în același timp, a funcțiilor de beneficiar al construcției, executor de lucrări, precum și de control și supraveghere tehnică. Mai mult decît atît, în lipsa atribuțiilor delegate, ÎM „DCC” sistematizează propunerile privind proiectele investiționale și prezintă informațiile respective CMC pentru includerea spre aprobare în lista obiectelor finanțate din bugetul municipal. În acest context, se relevă că situațiile menționate diminuează responsabilitățile manageriale ale AAPL privind planificarea, supravegherea tehnică a proiectelor, construcțiilor/reconstrucțiilor, reparațiilor capitale și curente din contul mijloacelor publice, precum și influențează asupra politicii investiționale a municipiului.

• 
  La realizarea proiectelor investiționale, AAPL ale mun. Chișinău nu asigură o transparență necesară, ceea ce diminuează impactul social al acestora.
  

Potrivit prevederilor legale²², una dintre atribuțiile AAPL privind implementarea planurilor/proiectelor urbanistice este consultarea populaţiei, care se face anterior aprobării tuturor categoriilor de planuri urbanistice şi de amenajare a teritoriului, cu excepţia planului de amenajare a teritoriului naţional şi a celor urbanistice de detaliu care nu afectează domeniul public. Afişarea înştiinţării la sediul AAPL şi punerea proiectului documentaţiei la dispoziţia populaţiei pentru consultare şi dezbatere publică sînt obligatorii. Consultarea populaţiei se desfăşoară diferenţiat, în funcţie de volumul şi importanţa documentaţiei, în conformitate cu regulamentul elaborat de autoritatea administraţiei publice centrale pentru urbanism şi amenajare a teritoriului şi aprobat de Guvern. Răspunderea pentru consultarea populaţiei revine AAPL respective. Cheltuielile în acest scop sînt suportate din aceleaşi fonduri din care se finanţează elaborarea documentaţiei de proiect. În contextul celor menționate, misiunea de audit relevă necesitatea eficientizării procesului de transparență, prin crearea oportunităților de implicare a cetățenilor în dezbateri publice privind proiectele investiționale. Pentru aceasta este necesar să se asigure un contact direct cu cetățenii, beneficiarii proiectelor de investiții, atît la etapa de înaintare a propunerilor de proiecte, cît și ulterior, pe măsura implementării acestora. Dacă pînă la adoptarea bugetului anual în cadrul primăriei mun.Chișinău au loc consultări publice, care permit cetățenilor să pună întrebări, să-și manifeste preocuparea și să înțeleagă mai bine întregul proces înainte ca planul de investiții să fie finalizat, atunci la etapa de operare, pe parcursul anului, a modificărilor în plan (apariția unor noi obiective, excluderea celor aprobate) opinia locuitorilor nu este solicitată. Astfel, lipsa unei comunicări eficiente între prestatorul serviciilor/lucrărilor și beneficiarul final nu asigură o bună desfășurare a procesului de planificare și executare a obiectivelor propuse, ceea ce creează premise pentru modificarea programului investițional, prin selectarea proiectelor/obiectivelor în mod netransparent, cu atragerea cheltuielilor suplimentare și satisfacerea necesităților personale ale unor grupuri de oameni direct interesate în aceste investiții²³.

Un alt element al transparenței decizionale care necesită a fi îmbunătățit pentru eficientizarea întregului proces investițional este publicarea deciziilor CMC. Acest lucru, de fapt, reprezintă un element-cheie în asigurarea transparenței în general, inclusiv a celei bugetare. De menționat că, în pofida existenței unui site²⁴, pînă în prezent nu sînt publicate toate deciziile CMC. Totodată, ținînd cont de faptul că deciziile se publică în mod selectiv, pentru atingerea obiectivului la acest capitol este necesar ca registrul actelor CMC să devină public, astfel ca atunci cînd o decizie nu a fost publicată să se poată cere publicarea sau solicitarea acesteia. De asemenea, site-ul are o funcționalitate redusă, iar motorul de căutare limitează accesul la actele publicate, făcînd practic imposibilă găsirea acestora dacă nu se cunoaște data publicării și numărul actului respectiv.

Prin urmare, lipsa de transparență condiționează planificări și derulări a investițiilor și reparațiilor capitale de proastă calitate, precum și reduce din eficiența cheltuirii banilor publici.

• 
  Lipsa unei strategii de dezvoltare social-economică pe termen mediu (3-4 ani), precum și neaprobarea de către AAPL a criteriilor de selectare, în baza cărora va fi evaluată eligibilitatea obiectivelor prioritare, influențează negativ identificarea și formularea exactă a necesităților și priorităților social-economice. Mai mult decît atît, în lipsa studiilor de fezabilitate, factorii de decizie nu dețin informații pentru a estima în ce măsură ar putea contribui un program investițional la realizarea PUG al municipiului, inclusiv a Strategiei de dezvoltare social-economică.
  

De menționat că studiile de fezabilitate care ar stabili necesitatea şi eficienţa investiţiilor efectuate practic lipsesc. Modul de determinare a obiectivelor finanţate din bugetul municipal este netransparent şi defectuos. La includerea obiectelor în programul de investiții municipal nu se ține cont de existenţa resurselor financiare pentru proiectarea şi construcţia acestora. Ca urmare, lipsa alocărilor pentru proiectarea şi construcţia obiectelor investiționale generează dezechilibre şi imobilizări de mijloace bugetare de lungă durată, fără impact pozitiv asupra dezvoltării economico-sociale a municipiului, precum și tergiversarea termenelor de executare a investițiilor. Ca urmare, misiunea de audit a constatat că 21 de obiective investiționale (din 22 verificate) nu au fost argumentate și inițiate în baza studiilor de fezabilitate, totodată fiind constatată existența unor studii realizate, dar neutilizate, ceea ce denotă o atitudine iresponsabilă a factorilor de decizie din cadrul AAPL ale mun.Chișinău privind identificarea, prioritizarea și planificarea proiectelor investiționale.

În susținerea celor evocate, se exemplifică următoarele.

• 
  Reieșind din informațiile²⁵ prezentate de către DGAURF și din interviurile efectuate cu responsabilii din cadrul acesteia, în perioada 2011-2013 Direcția a realizat 6 studii de fezabilitate în sumă totală de 7744,8 mii lei²⁶, care au fost înaintate spre aprobare CMC și ca urmare fiind respinse. De menționat că în programul investițional ar fi necesar și prioritar să fie incluse obiectivele investiționale în baza studiilor de fezabilitate care argumentează necesitatea și impactul final al acestora. În acest context, misiunea de audit relevă că nici unul dintre obiectivele pentru care au fost întocmite studii de fezabilitate nu au fost aprobate spre finanțare din bugetul municipal (inclusiv pe anul 2014). În consecință, nesolicitarea studiilor de rigoare sau aplicarea lor parțială, indică o atitudine iresponsabilă în materie de utilizare conformă a mijloacelor mobilizate în aceste scopuri.
  
• 
  Un alt caz elocvent care demonstrează utilizarea ineficientă a banului public este Studiul de fezabilitate cu privire la „Elaborarea proiectului de modernizare a stației de epurare în municipiul Chișinău”. Astfel, în anul 2005, în baza propunerilor și programului investițional municipal, a fost realizat studiul în cauză pentru care au fost suportate cheltuieli în sumă totală de 15,45 mil.lei. De la momentul elaborării și pînă în prezent, studiul de fezabilitate menționat se află în arhiva ÎM „DCC”, fără a fi utilizat conform destinației. În pofida faptului că, începînd cu anul 2008 și pînă în 2010, SA ,,Apă-Canal Chișinău” a intervenit în repetate rînduri către ÎM „DCC” cu propunerea de a include în listă finanțarea obiectivului „Stația de epurare a mun. Chișinău” (pentru care a fost elaborat studiul în cauză), din lipsa de resurse financiare acest obiect nu a fost înaintat spre aprobare CMC, totodată Consiliul nefiind informat corespunzător despre situația respectivă. Mai mult decît atît, în perioada 2010-2012, din sursele nerambursabile ale UE (BERD) a fost elaborat un alt Studiu de fezabilitate „Programul de alimentare cu apă și tratarea apelor uzate în mun.Chișinău” pentru o perioadă de 25 de ani, inclusiv pentru stația de epurare din Chișinău, cu costul de 3,0 mil. euro, beneficiar fiind SA ,,Apă-Canal Chișinău”. Astfel, situațiile relatate denotă că mijloacele financiare publice, în sumă de 15,45 mil.lei, utilizate la realizarea Studiului de fezabilitate „Elaborarea proiectului de modernizare a stației de epurare în municipiul Chișinău” au fost cheltuite ineficient, acesta devenind irelevant/neactual. În acest context, se relevă și iresponsabilitatea factorilor decizionali (deliberativi și executivi) din cadrul AAPL ale municipiului, care nu au întreprins măsurile de rigoare privind eficientizarea cheltuielilor în cauză.
  

•