„Necesită o regîndire strategică și eficientizare procesul investițional în cadrul autorităților publice locale din mun. Chișinău?”

INFORMAȚIE GENERALĂ

Legislația Republicii Moldova definește investițiile capitale¹ ca ,,cheltuieli efectuate de către investitor în legătură cu procurarea și/sau îmbunătățirea activelor pe termen lung, care nu se atribuie la rezultatele perioadei curente, dar urmează a fi capitalizate (atribuite la majorarea valorii activelor pe termen lung)”. Astfel, investițiile capitale publice reprezintă imobilizări de fonduri, consumate în prezent, în scopul obținerii unor mijloace fixe noi și/sau îmbunătățite ulterior.

Îmbunătățirea administrării investițiilor publice în mun. Chișinău reprezintă o prioritate întrucît resursele financiare alocate, în condiții de deficit bugetar, urmează să realizeze un impact corespunzător, mai ales ținînd cont de starea nesatisfăcătoare a unei părți substanțiale a stocului municipal de active capitale și importanței de majorare a spațiului pentru investițiile publice mai mari și mai eficiente. Resursele financiare limitate ale municipiului și necesitatea maximizării plusvalorii investițiilor publice pe diverse sectoare, mai cu seamă în educație, în sănătate, aprovizionare cu apă și energie, transport și drumuri, impun o abordare mult mai complexă, determinată să satisfacă interesele publice prin îmbunătățirea calității serviciilor prestate.

Potrivit Legii nr.436-XVI din 28.12.2006² și Statutului municipiului Chișinău³, rolul principal în organizarea și funcționarea domeniului investițional în municipiul Chișinău revine autorităților administrației publice, după cum urmează:

• 
  Consiliul municipal Chișinău, în calitate de administrator al patrimoniului mun. Chișinău – stabilește volumul și domeniul de folosire a investițiilor capitale de la bugetul municipal; aprobă studii, prognoze și programe de dezvoltare socioeconomică; aprobă, în condițiile legii, planurile urbanistice ale localităților;
  
• 
  Primăria mun. Chișinău – elaborează planul de dezvoltare social-economică a municipiului, participă la elaborarea și realizarea programelor de privatizare;
  
• 
  Primarul General al mun. Chișinău – asigură elaborarea Planului urbanistic general, documentației de urbanism și amenajare a teritoriului și le prezintă spre aprobare CMC; prezintă CMC, anual sau ori de cîte ori este necesar, rapoarte cu privire la situația social-economică a municipiului;
  
• 
  Direcția Generală Finanțe (inclusiv Serviciul investițiilor capitale) – participă la elaborarea, examinarea și aprobarea listelor cu obiectivele propuse spre finanțare din bugetul municipal Chișinău în conformitate cu prevederile Planului urbanistic general și Planului de dezvoltare social-economică ale municipiului; solicită și recepționează propunerile executorilor de buget, beneficiari în construcția obiectivelor prevăzute în programele investiționale aprobate de CMC;
  
• 
  Direcția Generală Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare – asigură realizarea politicii statului în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și relațiilor funciare, ridicarea nivelului urbanistic al localităților din componența municipiului Chișinău, ameliorarea aspectului lor arhitectural și artistic.
  

Potrivit regulamentelor existente, planificarea şi bugetarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale este efectuată de către DGF; responsabil de executarea cheltuielilor capitale este ÎM „DCC” şi alte autorităţi publice locale, iar de înregistrarea în evidenţa contabilă a cheltuielilor capitale şi majorarea valorii mijloacelor fixe – beneficiarul final.

Informații generale privind competențele părților implicate în domeniul investițiilor și reparațiilor capitale, prevăzute de legislație, sînt prezentate detaliat în Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Pînă în prezent nu este aprobat un plan (o strategie investițională) de dezvoltare social-economică integral pe municipiu, existînd doar strategii pe anumite segmente investiționale, acestea fiind foarte generale și succinte (de ex., Planul de amenajare a teritoriului).

De regulă, procesul de planificare a investițiilor capitale presupune mai multe etape de bază. Dacă etapele în sine sînt asemănătoare pentru toate tipurile de administrații publice locale, procesul de planificare poate varia în funcție de dimensiunile comunității, numărul și componența personalului angajat, condițiile de finanțare. Planificarea investițiilor capitale este un proces complex, care necesită programarea foarte strictă a activităților, cel puțin pînă în faza de implementare a proiectelor de investiții. Pentru mun. Chișinău, procesul de planificare a investițiilor capitale este destul de vast/extins și dispersat pe diverse direcții și niveluri decizionale, confruntîdu-se cu multiple impedimente la fiecare etapă de implementare, ceea ce îngreunează eficientizarea acestuia.

Programul de investiții și reparații capitale cuprinde mai multe proiecte (obiective sau grupuri de activităţi) specifice municipiului Chișinău, care se bazează pe rezultate clar definite și implementate pe parcursul unei anumite perioade de timp, pentru care se alocă mijloace financiare în acest scop.

În temeiul Regulamentului cu privire la proiectele de investiţii capitale publice⁴, planificarea, aprobarea şi gestionarea mijloacelor pentru investiţiile capitale finanţate de la buget se efectuează în conformitate cu următoarele principii de bază, prezentate în Figura nr.1.

Figura nr.1



Figura nr.2
Consecutivitatea etapelor proiectului investițional


Dispunînd de resurse financiare limitate, formarea planului de investiții capitale capătă o importanță deosebită în cadrul procesului bugetar, fiecare proiect (obiectiv) urmînd să parcurgă un „filtru” riguros de calificare, în scopul aprobării acestuia în programul investițional. De regulă, se inițiază mult mai multe proiecte decît pot fi asigurate cu suport financiar, ceea ce presupune necondiționat un proces bine definit de (pre)selecție pentru eficientizarea alocațiilor investite.

Acest „filtru” reprezintă modul de selectare a obiectivelor investiționale în baza unor criterii, cum ar fi: (i) evaluarea tehnică a fiecărei investiţii; (ii) evaluarea financiară a costului total al investiţiei; (iii) estimarea cerinţelor de cheltuieli anuale ale investiţiei; (iv) estimarea veniturilor, în cazul existenței acestora, posibile de a fi colectate de către beneficiar ca rezultat al investiţiei etc.

Examinarea investiției în baza criteriilor de selectare are drept scop determinarea: conformității ei cu strategiile şi obiectivele stabilite de AAP atît de nivel național, cît și local; priorității ei în cadrul limitelor totale de cheltuieli ale bugetului local; existenţei surselor de finanţare pentru a o completa în anii viitori.

Actualmente, procesul de selectare a investițiilor în mun. Chișinău, la etapa de planificare, se bazează doar pe două criterii de evaluare, și anume:

• 
  obiectivele tranzitorii, în scopul finalizării acestora;
  
• 
  obiectivele noi, care dispun de proiecte și devize de cheltuieli executate, în scopul economisirii mijloacelor financiare.
  

În baza deciziei CMC cu privire la aprobarea Bugetului municipiului Chișinău pe anul respectiv, Serviciul investițiilor capitale din cadrul DGF execută prevederile acesteia privind deschiderea finanțării obiectivelor incluse în anexa la bugetul aprobat. Pe de altă parte, beneficiarii în construcția și reparația obiectivelor sînt responsabili de corectitudinea determinării volumelor de lucrări efectuate, precum și de reflectarea cheltuielilor în evidența contabilă. În acest scop, în procesul finanțării investițiilor și reparațiilor capitale din buget, în sarcina beneficiarilor se pune respectarea prevederilor Legii nr.721-XIII din 02.02.1996⁵ și prescripțiilor Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.361 din 25.06.1996⁶.

Informații cu privire la procesul de investiții/reparații capitale existent în municipiu este prezentat în Anexa nr.2 la prezentul Raport (Schema logică).

Datele privind sursele de finanțare alocate pentru realizarea investițiilor și reparațiilor capitale în municipiul Chișinău pe perioada 2011-2013 sînt prezentate în Tabelul nr.1.

Tabelul nr.1

Mijloacele financiare alocate pentru investiții și reparații capitale pe perioada 2011-2013

(mii lei)

Denumirea articolului	Anul 2011		Anul 2012		Anul 2013
	plan precizat pe an	executat de casă	plan precizat pe an	executat de casă	plan precizat pe an	executat de casă
Investiții capitale (art.241)	166141,1	80161,6	129104,3	106368,8	159933,6	125199,9
Procurarea mijloacelor fixe (art.242)	11609,2	8429,6	16017,9	13734,4	17738,4	16091,8
Reparații capitale (art.243)	273748,7	104920,5	220707,3	188988,4	217120,8	156788,8
Total	451499,0	193511,7	365829,5	30909l,6	394792,8	298080,5

Sursă: Informații privind planificarea și executarea de casă a investițiilor oferite de DGF a Primăriei mun. Chișinău.

Datele privind planificarea și executarea cheltuielilor de casă pentru investiții capitale și reparații capitale în perioada 2011-2013 cu descifrarea beneficiarilor sînt prezentate în Anexa nr.3 la prezentul Raport.

3. 
   OBIECTIVELE AUDITULUI
   

Eficientizarea managementului investițiilor capitale publice în mun. Chișinău constituie un element-cheie pentru dezvoltarea economică a unității administrativ-teritoriale, dat fiind faptul că în prezent municipiul, deși are nevoie de modernizarea stocului de active capitale, nu-și poate permite luxul de a risipi banul public pentru realizarea unor obiective potențial generatoare de riscuri.

Întrucît investițiile reprezintă un vector primordial al procesului de dezvoltare și modernizare economico-socială, misiunea de audit a considerat relevantă și oportună determinarea faptului dacă procesele de reglementare și gestionare a domeniului investițional sînt implementate integral și adecvat și dacă acestea asigură eficiența gestionarii resurselor publice. În acest context, Instituția Supremă de Audit a dispus exercitarea unei misiuni de audit al performanței în domeniul investițiilor/reparațiilor capitale pentru perioada 2011-2013, în vederea verificării relevanței și eficienței actualului sistem de administrare a investițiilor în mun. Chișinău, analizei cadrului legislativ-normativ aferent, precum și evaluării sistemului de management adițional.

Misiunea de audit s-a realizat, ținînd cont de următoarele sub-obiective:

1. 
   Asigură mecanismul existent de inițiere și aprobare a obiectivelor investiționale în cadrul mun. Chișinău o gestiune exigentă și eficientă?
   
2. 
   Asigură cadrul instituțional regulator procedurile clare și relevante aferente disciplinei financiare/contractuale și obiectivelor scontate în domeniul investițional din municipiu?
   

Misiunea de audit şi-a propus să localizeze zonele în care mecanismul actual de administrare a investițiilor a înregistrat rezultate mici, cu identificarea cauzelor acestora, precum și să determine ce acțiuni urmează să întreprindă AAPL ale mun. Chișinău pentru sporirea eficienței domeniului abordat.

Auditul performanței a fost efectuat în conformitate cu Standardele Internaționale de Audit, aplicate în baza Hotărîrii Curții de Conturi nr.60 din 11.12.2013⁷, precum și potrivit cerințelor cuprinse în Manualul de audit al performanței.

În prezentul Raport misiunea de audit elucidează principalele constatări și concluzii ale auditului, considerîndu-le relevante pentru toate părțile interesate (Parlament, Guvern, CMC, AAPL, instituțiile statului, beneficiarii de investiții și reparații capitale, societatea civilă etc.). Totodată, formarea unei imagini de ansamblu asupra procesului actual de investiții și reparații capitale va permite înaintarea unor recomandări pentru sporirea responsabilității participanților la gestionarea și administrarea investițiilor capitale, la identificarea unor pîrghii suplimentare care ar facilita și eficientiza folosirea rațională a acestora, pentru a avea impactul preconizat și a aduce plusvaloare societății.

Domeniul de aplicare şi metodologia auditului sînt descrise în Anexa nr.4 la prezentul Raport.

4. 
   CONSTATĂRILE AUDITULUI
   

Obiectivul I: Asigură mecanismul existent de inițiere și aprobare a obiectivelor investiționale în cadrul mun. Chișinău o gestiune exigentă și eficientă?

Lipsa Planului de dezvoltare socioeconomică a municipiului Chișinău și nestabilirea responsabilităţilor distincte de coordonare, executare şi monitorizare în procesul de planificare a investițiilor și reparațiilor capitale a redus gradul de îmbunătăţire a managementului finanţelor publice în cadrul AAPL, precum şi de utilizare eficientă a mijloacelor publice în acest domeniu.

• 
  Potrivit Legii nr.835-XIII din 17.05.1996⁸ și Statutului municipiului Chișinău⁹, AAPL ale mun. Chișinău elaborează programele și prognozele dezvoltării socioeconomice a teritoriilor, inclusiv programele de lucrări publice, și stabilesc direcțiile generale de organizare și dezvoltare urbanistică a localității. Documentația de urbanism și amenajare a teritoriului include planurile de amenajare a teritoriului, planurile urbanistice (generale, zonale, de detaliu) și regulamentele aferente acestora. Planurile zonale de amenajare a teritoriului au caracter director și asigură corelarea programelor tuturor UAT din componența zonei, raionului sau municipiului.
  

Deși cadrul legal-normativ prevede elaborarea de către Primăria mun. Chișinău a planului de dezvoltare social-economică a municipiului și strategiilor sectoriale în domeniul investițional, care ar stabili clar criteriile (indicatorii) privind planificarea investițiilor de capital, pînă în prezent acestea nu sînt elaborate, avînd un impact nefast în raționalizarea fondurilor alocate.

În anul 2007, în baza deciziilor CMC¹⁰ au fost aprobate Planul urbanistic general și Planul de amenajare a teritoriului ale mun. Chişinău, Primarul General urmînd să propună forme de implementare a programelor și proiectelor prevăzute în PUG, iar DGF să țină cont în mod prioritar, la formarea bugetelor locale, de necesitățile de finanțare în funcție de prevederile acestuia. Totodată, CMC și Primăria mun. Chișinău urmau să contracteze o companie de consultanță independentă, cu experiență în evaluare și monitorizare, pentru a elabora rapoarte anuale privind nivelul de implementare a PUG al mun.Chișinău.

În urma verificărilor efectuate de misiunea de audit și în baza analizelor întreprinse de IMP „Chişinăuproiect” cu privire la nivelul de îndeplinire a prevederilor PUG și PAT, s-a constatat că:

• 
  fie din lipsă de bani, fie din motive subiective (prin înaintarea unor soluţii neadecvate), a fost realizată o parte foarte mică din propunerile PUG, iar neimplementarea unor prevederi atrage după sine neîndeplinirea altora care decurg din cele anterioare, unele chiar pierzîndu-și actualitatea;
  
• 
  prevederile PAT nu au rezolvat problema iniţială de bază, care constă în structura constituită a reţelei de străzi şi drumuri, ai căror parametri nu permit organizarea circulaţiei rutiere în corespundere cu necesitățile actuale, precum şi complică procesul de modernizare a structurii planimetrice şi de optimizare a reţelei stradale;
  
• 
  soluţiile PUG prevăd trasarea liniilor roşii pe limita patrimoniului cultural şi a imobilului construit în zona de centru a oraşului, ceea ce afectează/influențează mediul şi imaginea istorică urbană. Actualmente este elaborată schema generală a transportului, însă aceasta nu este aprobată de CMC.
  

Prin urmare, situația descrisă este cauzată de faptul că:

• 
  la elaborarea bugetului local nu întotdeauna s-a ținut cont, în mod prioritar de programele și prevederile PUG și PAT;
  
• 
  atît subdiviziunile din cadrul CMC, cît și AAPL ale UAT din cadrul municipiului nu au ținut cont de PUG și PAT, propunînd obiective investiționale contrar prevederilor planurilor în cauză;
  
• 
  PUG și PAT nu au fost corelate cu disponibilul de resurse financiare pentru implementarea acestora;
  
• 
  toate entitățile implicate în elaborarea propunerilor investiționale nu au fost informate corespunzător privind scopul și obiectivele PUG și PAT (de menționat că din cele 4 UAT verificate, doar 2¹¹ dețin PUG și PAT ale localității).
  

Drept consecință, prevederile PUG și PAT ale mun. Chişinău necesită de a fi revizuite/dezvoltate mai profund în conformitate cu schimbările care au avut loc în ultima perioadă în diferite domenii (economic, social etc.), toate acestea urmînd să-şi regăsească reflectarea şi în documentaţia de bază privind dezvoltarea social-economică a municipiului.

Potrivit prevederilor legal-normative¹², documentaţia de urbanism şi amenajare a teritoriului se reexaminează periodic şi se modifică pentru a fi adaptată noilor condiţii economice, sociale şi tehnice. Drept urmare, în baza deciziei CMC¹³, a fost aprobată finanțarea primei etape a Proiectului „Analiza Planului urbanistic general actual şi formarea caietului de sarcini pentru reactualizarea lui” – „Reactualizarea Planului urbanistic general şi Planului de amenajare a teritoriului mun.Chişinău”. În contextul celor relatate, a fost realizată o singură analiză a PUG (de către IMP „Chişinăuproiect”), nefiind efectuată reactualizarea planului.

• 
  Actualmente planificarea investițiilor și reparațiilor capitale se efectuează în lipsa unei metodologii exhaustive (pe municipiu), care ar delimita: etapele procesului de planificare, responsabilitatea managerială între persoanele implicate în proces, riscurile ce pot influența eficiența și eficacitatea realizării investițiilor, precum și măsurile de ameliorare a riscurilor identificate etc.
  

Astfel, urmare a analizei interviurilor și chestionarelor realizate la unele AAPL¹⁴ și la ÎM „DCC”, s-a constatat că, formarea programului de investiții, nu se bazează pe criterii de performanță, fiind luate în calcul doar 2 criterii de evaluare: (1) obiectivele tranzitorii, în scopul finalizării acestora, și (2) obiectivele noi, care dispun de proiecte și devize de cheltuieli executate, în scopul economisirii mijloacelor financiare, ceea ce nu garantează succesul planificării eficiente a investițiilor. Astfel, programul municipal de investiții capitale nu este suficient fundamentat din punctul de vedere al prioritizării necesităților în domeniul construcţiilor, reconstrucţiilor sau reparaţiilor capitale. Prin urmare, o planificare lipsită de argumentare și performanță pune în pericol din start implementarea cu succes a obiectivelor propuse și obținerea așteptărilor scontate.

În susținerea opiniilor în ceea ce privește aspectele neconforme în materie de gestiune a procesului investițional privind impactul negativ al unei planificări defectuoase, se exemplifică următoarele:

• 
  în anul 2012, în baza programului municipal a fost inițiată reparația capitală a străzii I.Creangă din mun.Chișinău, fiind aprobate mijloace financiare în sumă de 3,0 mil. lei, care ulterior au fost micșorate pînă la 0,75 mil. lei, aceste resurse fiind utilizate pentru executarea lucrărilor de proiectare și expertizare a proiectului final. Ca urmare a verificărilor efectuate¹⁵, proiectul de execuție „Reparația capitală a str. I.Creangă” a fost recomandat spre aprobare cu costul orientativ de deviz, în prețuri curente (trimestrul IV, 2012), în sumă de cca 33,7 mil.lei (inclusiv TVA). Drept urmare, la această etapă lucrările au fost stopate din cauza lipsei mijloacelor financiare, ceea ce denotă o planificare neconformă a investițiilor aferente acestui obiectiv;
  
• 
  obiectul investițional „Reparația capitală a drumului de acces spre satul Humulești (Chișinău-Humulești), com. Bubuieci” a fost inițiat în anul 2006¹⁶, fiind suportate cheltuieli în sumă totală de 0,99 mil.lei (inclusiv 0,68 mil.lei pentru lucrările de proiectare). Din cauza lipsei mijloacelor financiare pentru anul 2007, lucrările au fost stopate. Deși această problemă era cunoscută AAPL de ani buni, în anul 2013, la propunerea DGTPCC, în Programul municipal au fost aprobate investiții în sumă de 2,0 mil.lei pentru reparația capitală a drumului respectiv. Prin urmare, conform datelor contabile ale DGTPCC, în anii 2013-2014 pentru diferite servicii (proiectare, expertizare, schimbarea destinației terenului, avizul ecologic) au fost executate cheltuieli în sumă totală de 0,25 mil.lei (inclusiv lucrările de proiectare privind „Modificarea proiectului la construcţia drumului de acces spre satul Humuleşti, com.Bubuieci, mun. Chişinău” de cca 0,2 mil. lei). De menționat că, în pofida cheltuielilor suportate în anul 2006, lucrările în cauză nu pot constitui o bază pentru continuarea proiectului, ceea ce denotă o irosire a banului public în sumă de 0,31 mil.lei. Concomitent, au fost admise cheltuieli suplimentare/ineficiente de proiectare, această situație constituind rezultatul unei planificări și executări neconforme a proiectului investițional;
  
• 
  un exemplu elocvent poate servi și rezultatul inventarierii efectuate de comisia ÎM „DCC” la situaţia din 01.10.2012, care denotă imobilizarea resurselor bugetare în construcţiile în curs de execuţie, în sumă totală de 493,2 mil.lei¹⁷, din care 91,8 mil lei – cheltuieli ineficiente executate la 378 de obiecte care și-au pierdut actualitatea. De menționat că pînă în prezent CMC nu a manifestat interes pentru clarificarea situaţiei și soluționarea problemei în cauză, generînd riscuri de privatizare neconformă a proprietății publice;
  
• 
  deficitul de comunicare între autoritățile municipale privind inițierea și angajarea resurselor investiționale a cauzat un șir de disfuncționalități instituționale, mai cu seamă exprimate prin suprapuneri funcționale, generînd astfel cheltuieli neconforme¹⁸. Astfel, pentru reparația capitală a Liceului Teoretic „Natalia Dadiani” au fost aprobate cheltuieli în sumă de 0,3 mil.lei, beneficiar al lucrărilor fiind ÎM „DCC”, care în iunie 2013 a încheiat cu un antreprenor contractul de antrepriză privind executarea lucrărilor respective. Ulterior, ca urmare a neconlucrării AAPL, contractul a fost reziliat, motivul fiind executarea lucrărilor de către un alt antreprenor contractat de DETS sect. Buiucani, fără a fi înștiințată ÎM „DCC” care a efectuat cheltuieli pentru elaborarea documentației de deviz și expertizarea acesteia.
  

•